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    对广州市走出去企业税收管理问题的调查分析与建议


    2011-03-14 13:24:27 | 来源:广州市地方税务局课题组 | 作者:

      【内容提要】广州市作为我国改革开放前沿地区,初期利用外资发展经济曾经风光无限,而今天在“走出去’’企业发展方面却逐步被赶超,处于滞后的地位。原因除了在观念创新、金融支持和政府扶持等方面外,税收服务和管理的不到位、税收政策的缺陷都是不可回避的问题。综合分析广州“走出去”企业现状原因和面临的税收问题,建议政府及各有关职能部门在“搭台”积极推动企业开拓国际市场的同时,应致力于构建和完善“税收政策体系、税收管理体系、税收服务体系”的“三位一体”的税收支持体系,助推企业走出去。
      【关键词】广州市  走出去  对外投资  税收政策
      一、广州“走出去”企业存在的问题及原因的分析
      (一)现状及问题
      自改革开放以来,广州市在利用外资发展经济的规模和水平上一直处于全国领先地位:截至2009年底,采穗投资的世界500强跨国公司累计170家,设立外商直接投资企业394个,投资总额161.60亿美元。相比之下,“走出去”企业的发展则比较滞后:截至2010年5月,广州企业在56个国家和地区投资设立的445家境外企业(机构),累计对外投资额只有22亿美元,投资额在1000万元美元以上的不足10个。
      1.投资数量不少,但“存活率”较低
      据了解,广州“走出去”企业现有400多家,其中1/3是“僵而不死”,主要是一些国有企业在改革开放初期在境外设立的“窗口企业”,基本都是处于停滞状态和亏损状态,只是由于不愿承担历史包袱的原因没有注销而已。还有I/3是不亏不赚,保持基本的生存条件,另有1/3是盈利的。总体上只有220多家是正常运行的,广州“走出去”企业在境外生存能力一般。
      2.投资规模增长较快,但有亮点的企业稀少
      近年来,广州“走出去”企业的投资规模虽然在逐渐扩大,2009年,总投资额500万美元以上的项目有20个,总投资额1000万美元以上的有7个,且以国有企业居多,总体规模在全国大城市资本输出的排名中相对靠后。
      3.投资主体逐步多样化,但民企仍较少
      广州民营企业走出去是近几年的事情,投资规模逐年增大,逐渐改变了国有企业独占格局。目前,广州“走出去”民营企业累计81家,累计投资额超过1亿美元。2009年,在78个核准境外投资项目中,民营企业项目47个,占总项目数的60%,较2008年增长两倍。但总体而言,广州80%的走出去企业都属于国有企业,与宁波市走出去企业90%为民营企业相比较,广州民营企业走出去的数量和规模还有很大的提升空间。
      4.投资地区开始多元化,但仍主要局限在“家门口”
      目前,广州“走出去”企业投资的国家和地区分布情况是:亚洲269家(其中港澳200家),欧洲57家,北美72家,南美14家,大洋洲18家,非洲15家。从企业投资地域分布情况看,位于广东家门口的港澳地区依然是我市企业“走出去”发展的首选之地。
      5.投资项目类型开始多样化,但结构仍较单一
      目前广州“走出去”企业投资的445个项目中,贸易类项目202个,占总体项目逾45%。其他类型方面,服务类项目85个,生产类项目80个,研发类项目10个,综合类项目58个,投资类项目10个,值得一提的是宁波走出去企业投资层次越来越高,除了铜矿、铁矿、镍矿等资源类项目外,现在越来越多的宁波企业到境外投资设立研发中心。
      (二)原因分析
      1. 观念保守,顾虑风险不敢走出去
      广州企业家为三大粤商群体之一,思想观念上比较保守低调,只愿守住国内“两亩三分地”,不肯到海外“开疆拓土”,习惯于接受订单式的“价值链”低端环节,不愿到国际市场施展拳脚。企业对外投资的最大顾虑在于缺乏对境外的政治文化环境、投资环境以及包括税法、会计制度在内的各项法律制度的了解,直接影响企业境外投资的开展。
      2.融资困难,缺乏资金无力走出去
      广州企业跟国内大部分企业一样,对外投资都是以“绿地投资”方式进行,即国有企业的资金主要来源于中国母公司,民营企业的资金主要来源于中国市场的积累。而来自银行、政府直接投资有限,覆盖面小。一般的企业,无论是从国内其他融资渠道,还是希望从国际上的融资渠道获取资金,都因为银行提供的贷款门槛太高而相当困难。即使部分来自私人借款,但这种渠道获取的资金不稳定,难以支持企业进入国际市场。
      3.政策缺位,水土不服难以走出去
      很多居民企业在境外投资可行性方案的设计中,缺乏对拟投资国家税收政策环境、税负水平的研究和分析,使生产经营面临东道国税收制度的严格限制,甚至某些权益受到东道国税务机关不规范、不透明执法的侵害。在调查境外企业是否享受税收协定(安排)待遇时,所有境外企业均填写没有享受税收协定待遇。更不知可以申请启动税务相互协商程序解决有关国际税务争议的问题。
      4.政府错位,导向不明错失走出去
      目前政府各相关部门对企业境外投资行为还存在重管理轻服务的问题。如在境外投资项目核准时,主管部门为外经局或发改委,即外经局管企业,发改委管项目。目前企业境外投资的核准流程为:向外汇管理局申请,取得预审资格--获得发改委对项目的核准--获得商务部门的核准,取得《境外投资证书》--回外汇管理局登记,将外汇汇出境外。在这个流程中,如果涉及到国有资本向境外投资,在向外汇管理局进行最后登记前,还需获得国资委的核准批文。这样,一个流程走下来,核准时间一般需要半年时间。核准效率低,也使得部分企业错过了最佳投资时机。但与形式要件的严格审核相对应的,却缺乏对“走出去”企业有关境外投资国投资环境和风险的辅导,缺乏投资产业导向和投资地区导向的指引,缺乏境外投资的跟踪法律援助。在鼓励企业“走出去”的财政支持力度方面与不少城市相比也有一定的差距。
      二、广州“走出去”企业面临的税收问题
      国际涉税问题是影响“走出去”企业投资经营成败的重要因素。目前,广州企业“走出去”过程中面临的税收问题主要有:
      (一)税收政策有缺陷
      目前我国的涉外税收政策框架是基于促进资本输入目的设定的,而对走出去企业的税收促进和保护性政策原则性规定多,能真正落实到企业的少,对境外投资几乎没有激励体现,远不能适应走出去战略的需要。
      一是税收法规体系不健全。目前我国居民的所得税政策多是分散在《企业所得税法》和《个人所得税法》之中,进出口方面的税收减免优惠也只散见于相关进出口管理条例中,缺乏系统性,协调和调整难度大。另外,有关企业“走出去”的税收法律级次不高,主要以部门规章的形式发布,缺乏权威性和稳定性。
      二是税收优惠政策导向不明且支持力度不大。对“走出去”企业税收政策上的支持,没有采用国际上通行的海外投资准备金等间接税优惠,许多在发达国家普遍采用的税收饶让、延迟纳税、亏损结转、境内外盈亏互补等政策,我国基本上都还未施行,税收优惠支持力度不大。既没有体现在投资产业上的区别,也没有体现在投资地区、投资形式上的差异,可以说是一种无任何投资导向性的无差异政策。
      三是税收抵免规定不合理。我国对境外已纳税款的抵免只有直接抵免的规定,新《企业所得税法》实施后,又加入了对从外国企业分得的股息、红利等权益性投资可以纳入抵免的间接抵免,但对于多次多层抵免尚无明确规定。另外,在抵免限额的规定上,我国实行分国不分项抵免限额法,企业在投资于税率高低不同的国家时,各国抵免限额不能流通使用,造成跨国纳税人总体税负上升,势必增加境外投资成本和增加投资的风险,从而影响海外扩张的积极性。
      四是税收政策规定执行难度大。我国现行的分国不分项抵免方法具体操作非常复杂,要求企业分别计算出各国的抵免限额再汇总纳税,不仅加大了企业财会人员的工作量,而且也要求税务人员具有较强的征管水平,实际操作难度较大。在计算境外所得的政策上,目前的要求是境外所得要依照我国税法规定摊计成本、费用及损失,确定境外所得额,由于涉及不同国家和地区的财务会计税收制度很难核实,企业计算起来难度很大,税务机关基本上只能是被动认可。
      (二)税收管理有缺位
      据了解我市绝大多数的企业并没有在年度汇算清缴时如实申报其境外所得额,与外经局和外汇管理局等部门掌握的情况存在明显差异,税收管理存在缺位现象。其主要原因:一是境外投资信息难掌握。在税务管理上,目前仅在《征管法》及其实施细则中对企业按期报送资料有笼统的要求,但没有明确规定企业应将对外投资项目向主管税务机关备案。再加上管辖权和企业财务核算上的隐蔽性等原因,税务机关很难详细掌握其投资活动过程,很难分清投资和正常业务往来,企业境外投资活动情况也不会主动向国内税务机关汇报,导致税务机关对境外投资活动的涉税信息基本上不了解。二是协税护税机制不健全。由于目前缺乏协税护税机制,基层税务部门难于从这些有关部门获取有关信息资料,只能靠纳税人主动申报获得零星资料。信息不对称,导致税务机关对境外投资的服务和管理难以有效开展。三是税务管理力量不足。由于企业境外投资是近年才发展比较迅速,在相关税收管理方面的资源配备不足,人才培养滞后,再加上相关的可依据依赖的税收政策和征管制度仍不完善,税务机关的管理难免力不从心。
      (三)税收服务不到位
      一是政策宣传不到位。一方面税务机关尚未建立完善的境外税收信息搜集和指引机制,缺乏与相关国家税务机关、国际组织的深度合作,难以为企业提供有时效的;全面的境外税收信息服务,另一方面目前关于境外投资相关政策以及税收协定的宣传渠道比较窄,形式比较单一,主要通过税务局网站发布政策法规条文,缺乏比较深入的通俗化的政策解读、涉税处理案例学习,鲜有专题税宣会、座谈会现场答疑等方式,企业理解起来有难度,政策宣传效果大打折扣。
      二是个性化辅导不到位。基层税务机关由于缺乏收集企业境外投资信息的渠道,并不掌握企业境外投资信息,难以主动提供辅导服务。另外,“走出去”企业在境外遇到的税收问题和争议争端都各不相同,解决涉税问题还须结合东道国的税收环境来综合考虑,简单的、表面的法规条文宣传远远达不到走出去企业的个性化需求,而企业由于各种各样的顾虑,也不愿意主动上门咨询寻求协助,因此得不到个性化的辅导。
      三是维权服务不到位。由于税务机关的宣传辅导、信息搜集、协商情况反馈、协商成果通报等工作还不够细致和深入,“走出去”企业即使受到东道国不合理、不合法的税收检查和严厉的反避税调查,税收权益受到伤害和承担不合理税负等情况,也缺乏主动向税务机关寻求政策支持和解决国际税务问题争端的意识,税务机关也就难以及时帮助企业解决境外税务问题。
      三、构建走出去企业“三位一体”的税收支持体系
      综合分析广州“走出去”企业现状原因和面临的税收问题,可以发现在推动政府完善鼓励企业走出去机制方面、完善“走出去”税收政策方面、以及基层税务机关进一步加强对“走出去”企业的税收服务与管理方面,仍存在相当大的努力空间。
      (一)健全税收政策体系,以政策促发展
      1.建立体现国家政策导向的税收优惠体系
      为适应我国经济增长方式的转变和产业结构的升级的需要,在未来制定有关税收政策时,应体现出产业、地区导向:一方面,引导企业对发展中国家和转轨经济进行直接投资,实现我国某些产业逐渐向国外转移;另一方面,重视对发达国家高科技产业的学习型投资,引导企业瞄准对我国产业结构高度化发展具有直接助长作用的投资方向,特别是那些高新技术含量大,产品附加值高的产业类型,可给予特别的税收优惠政策。
      2.建立海外投资风险准备金制度
      借鉴法国、日本等国为提高企业抗风险能力而采取的海外投资风险准备金制度,允许企业根据境外投资项目和投资总额,每年可在应税收入中提取准备金,享受免税待遇。若投资受损,则可从准备金得到补偿;若未损失,该部分金额积存一定年限后,从期满的次年起,将准备金按比例计入每年的利润中纳税。建立风险准备金制度,可以进一步解决企业的后顾之忧,鼓励企业扩大投资和生产规模。
      3.完善税收抵免制度
      近几十年来,随着跨国公司的大量涌现,来自不同国家的所得日益增多,相应的采用综合限额抵免的国家也越来越多。日本根据本国跨国公司比较多、分支机构遍布世界各地的情况,选择了综合限额法。美国几经更迭,现在仍然采用综合抵免法。综合考虑我国目前的征管水平和对“走出去”企业的税收支持,我国应由目前的分国别限额抵免向综合限额抵免转变,并允许境内外经营性盈亏互补。
      4.扩大税收饶让适用范围和增加境外收入延期缴税措施
      对纳税人从对方国家得到的减免所得税,不论对方国家是否与我国签订避免双重征税协定,都可以由纳税人提供有关证明,经税务机关审核后,视同已全额缴纳所得税进行抵免。另外,为了鼓励企业对外再投资,可以增加境外收入延缴税款的规定。对企业来源于境外的所得,只在汇回国内时征税,未汇回境内而用于境外再投资的暂不征税。
      5.简化纳税申报制度
      借鉴美国、澳大利亚和新加坡等国的境外所得税收政策,承认本国境外企业所在国税法规定的成本费用开支标准,而不再按本国税法进行纳税调整。在此基础上,我国可以原则上承认境外所得按国外税法计算应纳税所得,而对一些重要的明显的影响大的差异,则在反避税工作中进行重点关注。另外,现阶段允许企业延迟纳税,对不分回的利润不征税,鼓励企业将税收利润直接在境外再投资,扩大生产经营规模。
      (二)健全税收管理体系,以管理促发展
      1.在境外投资核准环节加强事前监管
      税务机关应完善“走出去”企业税收征收管理规程,制定具体管理办法,加强税源控管。一是完善境内企业境外投资及外派人员情况申报备案制度;二是建立投资经营情况和境外所得申报制度;三是明确有关申报操作规程;四是明确境外投资企业和外派人员的纳税义务、计税依据以及相关内容和要求;五是规范相关滞纳金、罚款等制度。六是与有关部门建立核准抄送通报、管理信息共享的制度。
      2.在境外投资年检环节加强事中监控
      为有利于税务机关充分掌握走出去企业在境外经营的动态资料,防止税源流失,尤其是纳税人到国家税务总局列举的典型避税港(如英属维尔京、开曼群岛等)设立控股公司进行国际避税的行为,建议外经局在受理对境外投资企业进行境外投资联合年检时,将税务部门出具的境外投资税务证明作为年审合格的必要资料。
      3.在外汇流入环节加强事后跟踪
      历年来税务部门与外汇管理部门联合下发的关于服务贸易、收益、经常转移和部分资本项目对外支付开具税务证明的文件,仅要求企业对外支付外汇时需到税务部门开具税务证明。为进一步加强对走出去企业的外汇管理,可在某些外汇流入项目和类型中,增加税务证明开具环节。税务部门通过售付汇环节有效的堵塞了税收漏洞,维护了我国的税收权益。
      (三)健全税收服务体系,以服务促发展
      1.积极献计献策,推动政府加大支持力度
      税务部门应在充分调研的情况下,向地方政府提出鼓励企业走出去的良策,推动政府积极“搭好台”,引导企业唱好“走出去”这台戏:一要提高境外投资核准效率。要进一步简化核准环节和手续,加快核准速度,创造条件使相关部门联合驻点办公,提供“一条龙”服务。二要提供企业国际化必需的公共服务。政府应组织相应的具有国际视野和经验的法律、技术专家对广州企业国际化进行必要的辅导服务和跟踪扶持,使企业了解新市场投资环境和游戏规则,做到“有备而战”。三要解决融资难问题。建议由市财政建立“境外投资风险基金”,从外经贸发展资金中统筹安排一部分资金,建立起公共的“境外投资风险基金”,专项用于对企业海外投资的项目资助,提高企业的海外抗风险能力。四要引导大型企业走出去。广州应在“调结构、促发展”的过程中大力鼓励有实力的大型企业到国际市场“大展拳脚”,形成示范效应,吸引大量的中小民企转变观念,利用机制灵活、适应性强的优势走出国门,形成“月明星多”的良好格局。
      2.加强税收政策辅导,提高企业决策能力
      税务机关应加强投资目的国税收制度信息的收集和整理,及时、准确、全面地掌握相关国家的税收信息,编写统一完整的境外投资税收指南,帮助纳税人系统性的了解与熟悉境外税收环境。应根据广州“走出去”企业的行业特点、投资国家和地区的分布情况、产业结构转换等方面,有针对性的进行重点宣传和解读。通过强化“走出去”企业对境外投资税收信息的系统了解,帮助“走出去”企业全面了解投资国的税收环境,正确评估税收风险,最终做出正确的投资策略。
      3.拓宽宣传渠道,提高企业税收意识
      针对目前这方面的宣传力度不大的问题,可通过门户网站、相关主管部门、行业协会、中介机构等国内外机构,加强对“走出去”企业的税收宣传,如在外经局制作的《广州企业“走出去”指南》中增加“税务指引”栏目;在行业协会的网站上增加税收政策的专栏;利用广州《税收纵横》栏目制作“走出去”企业的专题片;在主流媒体连载境外投资相关的税收政策;举办“走出去”企业专场座谈会、税宣会,为“走出去”企业提供更有针对性和更高效的服务。
      4.抓好税收维权服务,维护企业合法权益
      税务机关应有针对性地为纳税人提供涉税问题解答和国际税收援助服务。此外,还要加强境外税收权益维护相关案例的收集整理和经验教训的总结与分享,以提高企业与税务机关维权的能力与水平。在企业遭受歧视待遇时,应引导企业逐级向国家税务总局申请,启动税务相互协商程序来解决,维护境外投资企业在协定缔约国的合法税收权益。
      5.落实税收协定,保障企业享受正当待遇
      基层税务机关应及时了解“走出去”企业在税收协定谈签方面的需求。做好执行税收协定的宣传和辅导工作,使企业了解自己通过税收协定可以取得哪些合法权益。基层税务机关应根据总局关于开具税收居民身份证明的规定,认真做好申请受理、居民身份确认、证明开具和汇总工作,以便“走出去”企业真正能够享受到协定的有关待遇。
      6.强化境外税收服务,协调解决境外税收问题
      税务机关应主动加强与驻外使领馆、经参处、中国贸促会驻外代表处等驻外机构的联系,充分发挥驻外机构与驻在国政府、商务机构、商业协会等已经建立起的沟通协作关系,加强合作,努力拓展涉税信息服务渠道。同时,还可对驻外机构的商务参赞进行税务培训,使搜集和反馈企业在国外涉税问题的双向渠道更畅通、反映的问题更准确。
      课题组成员:谭玉明  张楚标  黄少明  罗洁华  张建强  伍丽  曹绍贤
      [参考文献]
      1.国税发[2010]59号《国家税务总局关于进一步做好“走出去”企业税收服务与管理工作的意见》
      2.张平国《试论实施“走出去”战略下的我国企业所得税改革》,《涉外税务》2001年第8期
      3.陈衍泰《中国企业海外投资存在的困难与政府扶持建议》,《科技创新与品牌》2010年第1期
      4.张京萍,《对外投资税收政策的国际比较》,《税务研究》2006年第4期
      5.深圳走出去企业税收服务研究课题组《对走出去企业税收服务现状及需求的调查与思考》,《涉外税务》2010年第4期
      6.刘耘《论开放环境下我国境外投资的税收政策选择》,《财政研究》2008年第8期