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    财税体制改革步入深水区 亟须摒弃部门、地方利益思维


    2018-04-04 11:00:00 | 来源:证券时报 | 作者:刘灿邦

        在近日举行的中国新供给经济学50人论坛一季度峰会上,辽宁大学地方财政研究院院长王振宇表示,财政制度是一个国家最为重要的制度安排,也是国家治理的基础和重要支柱;然而,对标“全面深化财税体制改革”、构建现代财政制度的总体要求,当下的改革存在诸多不尽如人意之处,期待进一步深化。
        在新一轮国务院机构改革方案中,省及省以下国地税合并,新组建的地方税务机构实行以中央为主、地方为辅的垂直管理模式。回顾国内的财政体制改革历程,1994年确立的分税制财政体制彻底改变了上世纪80年代国内出现中央财政“危机”的情况,但由于受时点条件限制,上世纪90年代的分税制改革成为一盘没有下完的棋。
        王振宇认为,选择分税制财政管理体制的国家,组建两套征管机构是标准配置,而没有地方税务征管机构的分税制体制或许不只是“合并”那么简单。“合并的理由体现了问题导向,主要基于纳税人、经济性、技术性等考量,但似乎忽略了政府间财政关系这一重要维度。”
        王振宇认为,国地税合并在一定程度上可以改观分税制以来地方政府无效的税收竞争(如拉税、转税、协税、先征后返等),但这样也可能不利于调动地方政府积极性,从而有效竞争不足,甚至出现“道德风险”问题。
        从国外财税改革来看,上世纪70-80年代,意大利曾出现逆分税制改革,使得地方政府财政脆弱、自给率低、依赖程度高、预算赤字及债务膨胀等问题,迫使其在90年代(1993年)选择分税制改革。
        王振宇表示,分税制是处理政府间财政关系最为有效的实现形式,没有比分税制更好的可替代方案。“假定简单放弃再重新选择,可能所付出的改革成本会更大,也会贻误改革时机。”他建议,整个财税体制改革务必在分税制框架上进行整体设计,决不能因为改革不足而引致的矛盾和问题归罪于分税制,切忌矫枉过正、旧体制简单复归的问题。
        在财税体制改革的设计思路上,王振宇认为,以部门为主导或者财政部会同其他部门的设计形式需要改革,要引入第三方专家设计机制,跨越部门主导设计的狭隘性,才会更加公平。
        “财税体制改革是自上而下的顶层设计过程,所以顶层设计必须高屋建瓴,要从以往的帕累托改进过渡到卡尔特标准,倡导‘零基改革’。”王振宇表示,如果不突破既得利益,继续选择增量改革模式,其边际效益会越来越低,甚至产生负向激励,为此要突破过分部门主导模式,也不能采取“现行做法+转移支付”的简单文本化形式。
        他还建议,财税体制改革要遵循国际规则并充分考量现实国情,特别是要按照构建现代财政制度的总体要求,加快从自有财政、租金财政过渡到税收(财政)国家,从间接税过渡到间接与直接并重、从生产流动环节过渡到所得持有环节、从以“物”环节过渡到“物”“人”并举、从中央主导过渡到中央与地方双驱动模式。
        “特别是一些涉及民生领域的改革,务必考量中国国情特别是地方财政承受能力,要保基本、讲机制、可持续、防风险,谨防陷入高福利陷进。”王振宇说。
        另外,王振宇也指出,财税体制改革期待多方参与与公开民主机制,建议建议改革由“神秘”转化为“公开”,由衙内“处长”决策转化专家、地方广泛参与的民主科学决策,从根本上解决两个一公里和政策短命、不断解释补充的问题。
        针对省直管县、乡财县管等延续多年的问题,王振宇认为,财税体制改革已步入深水区,牵涉到诸多利益关系的调整,如果继续进行选择性、简单化改革,回避改革的核心、关键,其结果只能是改革流于某种形式化的转化。“深化财税体制改革的总体设计,务必向下延伸,否则会降低整体改革效果。”
        在综合配套改革方面,王振宇表示,改革开放以来,财税体制改革一直扮演着“急先锋”的角色,并在不同历史时期发挥着重要作用。财政一半是“财”,另一半是“政”,如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及“政”,那么下一步“政”是绕不过去的。
        对此,他建议,长期模糊的政府、市场与社会边界需要理清,政府间职能同构、“上下一般粗”的问题需要区分,政府级次与财政级次的有效衔接需要回答,价、税、财改革联动需要提速,财税体制法治化、民主化、公开化的进程需要推进,事权与支出责任的划分需要加快,财税体制改革与司法体制、社保体系改革需要相互衔接,财税体制与金融体制、计划体制改革需要合理搭配。
        “上述问题,仅靠以往的财政‘单边主义’方式,明显出现了‘越位’的问题。为此,新一轮财税体制改革要着眼于全局和长远,亟须摒弃部门利益、地方利益思维,有效达成改革共识,务必有序均衡推进。”王振宇说道。