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    全球视角下的税收管理(下)


    2010-03-16 15:55:36 | 来源:湖北经济学院 | 作者:张青 林颖

    ——对中国改革的借鉴与思考

      三、国际实践的启示——我国税收征管模式的选择
      一个国家或地区税收征管模式既受制于财政分权、财政联邦主义以及税种划分等财政经济理论的影响,也需充分兼顾国家政治、经济、财政等具体管理制度的要求,决定税收征管模式的因素很多,包括政治体制、经济体制、财政管理体制、税收制度和法律制度,各种因素发挥作用的程度也不尽相同。根据国际经验,税务机构的合理设置和职责范围的科学划分是成功的税收管理必不可少的基础。
      (一)税务机关的机构设置
      由于税收征收管理权的行使主体是税务机构,所以在探讨税收征管权分配前,必须先讨论优化税务机构设置问题。
      伴随着1994年分税制改革,国、地税两套机构分设以来,我国开始进入税收分级管理时代。经过十几年的运行,分级管理模式在确保中央财政收入、增强中央宏观调控能力、促进地方经济的稳步发展等方面均起了非常重要的作用。近年来,由于税收征管成本的居高不下以及政府机构改革的不断深入,有关两套税务机构的"分"、"合"之争日渐激烈,税务机构应该如何优化设置日益成为社会普遍关注的问题。2008年3月5日,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上特别强调了行政管理体制改革的重要性,同时,也为深化政府机构改革指明了方向和目标。我们应以本次政府机构改革为契机,坚持"探索实行职能有机统一的大部门体制"、"明确界定部门分工和权限,理顺部门职责关系,健全部门间的协调配合机制"的改革指导思想,在科学理性评价两套机构运行效果的基础上,为优化税务机构设置提出可行性建议。
      1.对税务机构设置模式的基本认识。从理论上,机构集、分设置两种方式也有利弊,只设中央税务系统,可以发挥征税的规模优势,但是不利于地方政府征税积极性的提高。分设中央和地方两套税务系统,有助于提高地方政府征税的积极性,但是机构运转费用也相应提高。哪一种征税机构模式更有利,取决于成本和收益的比较。事实上,由于外部条件的变化,成本和收益的对比关系也在演变当中,当这种演变达到一定程度时,就可能要求征税机构模式的转变。
      从主要分税制国家经验来看,由于分税制的具体内容不同,这些国家的征税机构的设置也表现出多样性,有"分税分征"和"分税不分征"两种情况。"分税分征"是指中央和地方政府之间划分税种收入同时分设中央和地方两套税务机构,分别征税、各自缴库;"分税不分征"是指中央和地方政府之间划分税种收入但并不分设中央和地方两套税务机构,由一套税务机构统一征税、分解入库。税务机构如何设置,与一国是单一制国家还是联邦制国家没有必然联系。例如,税权高度分散的美国、适度分权的日本都设立两套税务系统履行税收征管权,而税权高度集中的法国和税权相对集中的德国则只设立一套税务机构。多样性的机构设置事实表明,一国在设置税务机构时,模式的选择很有余地,参考他国经验是必要的,但更主要的要看本国国情,简单提出机构分、集建议是不科学的。
      机构设置的多样性特征至少给我们如下启示:第一,在税务机构的设置上,集、分方式没有绝对的优劣之分;第二,分税制本质是分税,其结果不一定必然要求机构分设;第三,税务机构的设置方式与一国国家结构没有必然联系,但必须结合本国国情;第四,机构设置模式不是导致税收成本攀升、征税效率高低的决定因素。
      2.对机构分设效应的理性评价。对我国而言,机构分设是分税制财政体制下的一次组织制度创新。这一制度运行10年来,产生过积极效应但也暴露出很多问题。对其积极效应和消极效应进行合理的评估,是优化组织结构和新一轮制度创新的基本前提。
      (1)机构分设的积极效应。一是确保了分税制改革的顺利进行。税务征管机构的分设,从组织制度上为税收执法创造了条件。垂直管理体制在一定程度上排除了地方政府对税务机关依法行政行为的干预,基本保证了税法的政令畅通,有助于实现依法治税,确保了中央和地方财政收入的安全和持续大幅度增长。二是增强了中央的宏观经济调控能力。机构分设前,经常发生地方截流中央税收收入的现象,中央财力严重不足。机构分设后,中央掌握了分配的主动权,在全部财政收入中的比重有了大幅上升,从1993年的22%上升到2006年的52.8%,中央的宏观调控能力明显增强。三是实现了中央和地方的双赢格局。机构分设规范了各级政府之间的财政分配关系,调动了各级地方政府理财的积极性,自觉加强对本级税源调查监控和征管工作,使税收流失得到了有效控制,刺激了各地征税效率的提高。
      (2)机构分设存在的矛盾和问题。对于机构分设的消极影响,很多学者进行了分析研究,并得出了基本相同的结论,即机构分设增加了税收成本,加剧了税务机关之间的征管矛盾。在得出征税成本增加结论时,很多学者(任晓辉2006)都引用了《中国审计报》的分析:我国的征税成本率高达5%~6%,而发达国家一般在1%~2%之间,如美国为0.6%,日本为0.8%,加拿大为1.6%,法国为1.9%.其实,税收成本最低的美国和日本正好是"分税分征"模式的代表。至于机构分设增加纳税人的纳税成本、增加机构间的协调成本,加剧税务机构之间的矛盾等,我们认为并不是机构分设引发的,而是由于分设所选择的模式不对以及税收征管权划分不当造成的。
      3.机构分设的客观必要性。通过研究,我们发现税务机构分设方式不一定是最好的税务机构设置模式,但它适合中国国情,具有存在的客观必要性。
      (1)"分税分征"符合分税制的本质要求。实现分税分征有利于明确中央和地方税务机构之间的职责与分工,避免中央和地方税收收入分解缴库常常存在的挤占挪用和滯留等问題.从长远看,也是非常必要的。随着省以下财政体制和地方税体系的逐步完善,尤其是以物业税为中心的地方税体系的构建和地方税收立法权的扩大都在客观上要求继续保留相对独立的地方税征管机构。因此,在完善地方税体系,扩大地方自主权的大背景下,需要让地方保留相对独立的征管机构。
      (2)机构分设是现行税收管理体制的具体体现。一般而言,财税管理体制制约税收管理机构的总体设置。税收管理体制是划分中央和地方税收收入和税收管理权限的一种制度,也是国家经济管理体制和财政管理体制的重要组成部分。从一定的意义上说,采用什么样的税收管理体制,对税务机构的设置具有重要的决定作用。在高度集中的税收管理体制下,由于中央财政收入和地方财政收入是捆在一起的,收入不需要分别征收,税务机构也不需要分设,往往是一套机构征税,收上来的税款在中央和地方之间按一定形式分配。而在实行分税制的管理体制下,由于分税制是在中央和地方政府之间,根据各自的职权范围来划分税源或税收收入,并以此为基础确定各自的税收管理权限、税制体系、税务机构的一种管理制度,因此,中央财政收入和地方财政收入是分流的,税收收入要分两条渠道征收。受这种税收管理体制的制约,税务机构的设置则要国税局和地税局分设,往往是分成两套机构,各收各的税,各管各的税。
      (3)具有征税权是形成实体性政府的基本条件。一个政府要成为一个实体性的政府就必须有征税权,相应地就需要有履行征税权的机构。从中央来说,假如撤销国税系统,把中央税收交给地税局征收,这是1993年以前模式的回归,是一种历史的倒退,极可能使中央财政呈现新一轮的财力危机,中央撤销国税系统是不可能的。中国作为一个发展中的市场经济大国,需要中央集中财力解决的问题很多,中央财政再不能像1994年以前那样,依靠地方财政上缴收入维持财力需要。反过来,把地税系统给撤销,让地税的收入由国税系统或财政负责管理,这也是不可能的。所以国税、地税机构合并问题,并不是简单的合,关键在于合了以后税收怎么管的问题。我们认为,经过十几年的机构并列运行,国税、地税正日益从磨合期步入协调发展阶段,此时的机构合并将造成很大的效率损失,从发展的角度看,我国目前不存在国税、地税合并的问题。
      (4)地税职能的特殊性使得地税机构不可或缺。在市场经济发展以后,地税的职能在很多情况下要比国税的职能更具有特殊性。地税不仅仅只是收入的职能,还有政策导向、宏观调控的问题。农村税费改革就是一个生动的实例,农村税费改革只靠一个中央政府是不行的,必须中央、地方一起抓,在这方面,地方政府和地税局还要发挥大的作用。通过前面的研究,我们认为地方税收的立法权应适当下放,省级必须要有一定的税收立法权。随着省级税收立法权的获得,地税不仅不应该被取消,相反,地税机构将会发挥更有效的作用。
      中国市场经济体制从1992年党的十四大提出到现在才10多年,中间有点矛盾、摩擦是不可避免的。我们应对国、地税的机构分设要有一个清醒的认识,要从一个战略的高度来掌握其根本的发展方向。
      4.税务机构整体优化模式的思路。税务组织整体结构的优化模式选择,目前理论界形成了四种主流观点。一是以任寿根(2003)等人为代表的分设优化论;二是以杨斌(2001)等人为代表的合并优化论(休克式);三是以高培勇(2003)等人为代表的渐进式合并优化论;四是以任晓辉(2006)等人为代表的分合并举的"三足鼎立"论。前述四种观点都颇有合理性,但也各有不足。首先,我们认为分设优化论忽视了改革带来的征收成本、遵从成本、协调成本过高的问题。而休克式合并的可行性更值得商榷。因为机构分设必然分流大量税务人员,不仅会影响税收收入持续稳定增长,也违背和谐社会构建。其次,渐进式合并优化论试图通过多次调整达到最终目的,路径依赖明显且制度变动频率高,制度效率损失大,影响制度的相对稳定性。最后,分合并举的财政、国税、稽查三足鼎立论,将地税局合并到财政局,违背了"收支两条线"的基本原则,必然加大地方政府对税收工作的干预,侵蚀税收征管工作的独立性。
      鉴于上述四种观点,我们认为应在"明确界定部门分工和权限,理顺部门职责关系,健全部门间的协调配合机制"摘自2008年3月5日,国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上的《政府工作报告》。的改革思想指导下,根据温家宝总理在十一届全国人大一次会议上提出的建立监督有力的行政管理体制的目标,按照决策、执行、监督适度分离开且相互协调的原则,对税务机构的设置进行优化改革。
      (二)税收征管权限的划分
      税收征收管理制度是保证税收政策得以有效实施,进而保障税收收入及时、足额入库的关键。因而,国税、地税各自的税收征收管理权限划分的明确与否,直接关系到中央与地方各自的税收收入征收和入库质量。
      1.赋予地方一定的税收征管权的原因分析。
      (1)促进政策目标与政策手段的平衡协调。政府分权的必要性已被很多理论和实践所证明。为了避免在政策目标与政策手段之间制造人为的不平衡,就应该同时赋予地方政府相应实施政策目标的政策手段。例如,如果环境保护是地方政府的职责,则有关环境保护的税收管理权就应划归该层级地方政府。这也是我们常说的"财权与事权相统一".从目前的情况看,一般说来,我国中央政府掌握60%的财权,承担40%的事权王德高、韩莉丽:《我国中央与地方政府间财政关系问题的探讨》,《公共经济评论》,2006.11第15页。,中央政府越来越倾向将事权下放到地方政府,因为很多公共事务由地方政府实行比中央政府实行更有效。且我国的五层管理模式使得委托―代理模型的链条过长,由地方政府提供可以极大的降低信息传递成本。伴随着事权的下放,一般要求将某些税种的课税权赋予地方政府,这是保证地方政府财力的必要条件。
      (2)强化地方财政支出民主控制。实行分级财政体制的目的之一是为了在规范化的条件下给地方更多的激励,由于中央政府对地方政府经济行为缺少充分信息,很难判断其是否具有经济效率,因此,如果地方不能依靠自身取得大部分其所需收入,那么地方就可能将支出上的不称职(低服务水平)归咎于中央政府。因此,"花钱的负责筹资,支出数可以得到民主控制"这一理念要求中央政府赋予地方一定的税收管理权。
      (3)贯彻公共财政分权原则。公共财政的一个重要标准是分权原则,即由最低级别的政府来执行政府行为并达到预期的目标,这样的选择将更接近民意。这个原则意味着独立的地方税务管理是效率、效能与税收政策响应手段的选择。但这一原则要求地方政府具备公平有效的税收征管能力以履行其责任。因为管理本身就是税收自治的一个要素,而集权管理可能会节省支出,会改进收入分配的公平或能征收额外的收入的事实,就不具有决定性了。把管理选择留给负责任的地方机构是自治的一部分,比如在加拿大可以看到,可以实行地方税收的中央管理,或者在美国实施地方税的区域管理,以及独立的地方管理,这取决于选择(经济和政治)的吸引力。有些税种从技术角度看不太适合地税部门管理。尽管如此,只要下级政府在技术上能够胜任,就应该考虑由地方进行管理。
      (4)遵循"谁受益、谁付费"原则。在西方国家,基于高度发达的市场经济、浓厚的民主政治与社会契约观念,产生了林达尔的"税收价格论".该理论认为税收是公民为了获得政府提供的公共产品而支付的价格,税收与政府提供的公共产品是政府与公民之间税收契约的客体。对于居民个人来说,公共服务提供的利益是一种最终受益。按照"谁受益、谁付费"原则,要求人们在其受益地即服务消费的发生地付费——税收就是政府取得这些费用的基本手段。为了激励地方政府提高本辖区的公共服务规模和质量,需要相应地将税基不会向低税负地方转移的税种的税收征管权下放给地方政府。地方税一般是以居住地为基础的税,这些税只对本辖区居民征收,并且税负最终归属于本辖区居民,从这个角度讲,地方税应划归地方管理。因为这样做可以调动地方政府培育税源的积极性,同时,也有利于降低税收征管成本,提高征管效率。
      2.税收征管权划分的基本原则。既然地方政府要求被赋予一定的税收征管权,这就需要将税收征管权在两套征管机构之间进行合理划分。从理论上讲,税收征管权的划分应遵循的基本原则:
      (1)受益原则。这种方法符合"谁受益,谁付款"的原则,从而可以增加对地方政府经济行为的监督,从根本上促进整个政府体系服务效率的提高,因此,它是建立现代社会民主财政制度的客观要求。不过,在具体确定税收征管权时,不能单凭税种自身特征确定其归属,应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑,即依据受益原则进行税收征管权的划分,保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。
      (2)经济合理性原则。一是税收征管权的划分应遵循效率原则要求,哪级政府征税效率高,就由该级政府征税。二是税收征管权的划分应遵循经济利益原则,税收的划分应以归属何级政府更为有利于经济发展,不减少经济收益为标准。关于塞利格曼和迪尤的税收收入划分理论,参见平新乔《财政原理与比较财政制度》,(1992,363~364)。
      (3)法定性原则。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系,都需要法律界定,税收征管权的划分也不例外。只有税收征管权有法可依、有章可循,通过法律形式界定各级政府从中央到地方各级的执法机构的权限,才能促进各尽其职,各行其是,在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性,避免相互扯皮、相互越权行为,有利于依法征税和依法行政。目前我国尚无专门的税收征管体制法,有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等法律法规中。1959年,政务院发布了《全国各级税务机关暂行组织规程》。因此,抓紧制定税收征管体制法,填补在这一领域立法的空白,就成为一项紧迫的税收立法任务。
      (4)课税权与政府职能相结合的原则。该原则要求对某些职能负责的那一级政府,应该同时拥有实施这些职能的课税权。例如,如果宏观经济稳定和收入再分配是中央政府的职责,那么,与稳定和公平目标密切相关的课税权划归中央政府就是合适的。类似地,具有专款专用的目的税,税款应归属于对提供特定公共服务负责的那一层级政府。例如用于城市维护、城市建设的城建税收入和税收征管就应该划归该层及地方政府。
      (5)注重税基、税种属性原则。某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关,因此,此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务,不会出现税基向税负较低的地方转移的现象,适合地方征收。从理论上讲,应将税基比较固定的税种划给地方政府,这样可以保证税负最终归属于本辖区居民,避免出现本地税基为其他地方政府提供公共产品财力支持的不合理现象。从这个角度讲,财产税宜划归地方。另外,从征管角度讲,应将税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等的一类税种划归地方,因为这样不仅可以调动地方政府及其部门对这类税收征管协助的积极性,而且有助于降低税收征管成本,提高征管效率。
      3.科学划分税收征管权的基本思路。在各税种征管权限的划分上,各国实践差异性极大,除了关税一律归中央、财产税基本归地方是共同点之外,其他税种的归宿划分可谓五花八门。特别是各国地方税系存在较大差异,几乎使基本的理论原则达到无法验证的地步。因此,在税收征管权划分的问题上,我们要立足国情,同时认真总结10多年来的经验教训。
      (1)加快税收征管体制立法进程。在改革税收征管体制法律制度时,有三种方案可供选择:一是修改现行的《税收征收管理法》,将有关税收征管体制的内容补充进去;二是制定《税收基本法》,统一规定这方面的问题;三是制定单行的《税收征管体制法》,专门规定税收征管体制问题。我们认为,第一种方案可操作性较强,立法难度不大,但这是一种短期行为,不能从根本上解决问题。第二种方案的优点是把税收征管体制立法与整个税收立法综合考虑,但由于税收基本法涉及的问题很多,税收基本法难以在近期通过。第三种方案是比较理想的选择,它能把税收征管体制问题集中在一部法律中规定,既有权威性又有可操作性。
      根据2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条的规定,有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此,税收征管基本制度应以法律来规定,这有利于统一执法,增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法,以增强征管法的适应性。
      (2)规范国、地税的税收征管范围。如何理顺税收征管范围划分,具体有以下几种操作办法:一是继续执行国务院国发(1993)85号《关于实行分税制财政管理体制的决定》,按税种划分中央与地方的收入。属中央收入的税种,由国税部门征管,属地方收入的税种,由地税部门征管;属共享税的增值税,仍由国税部门征管,其他共享税种,由地税部门征管。二是中央税由国税部门征管,地方税由地税部门征管,共享税按照中央与地方各自的分享比例,分别由国、地税部门征管,即"各收各税".三是实行彻底的分税制。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家,决定了我国不可能像美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制,所以彻底的分税制是不太可行的。方案一、方案二的共同点是"中央税由国税部门征收、地方税由地税部门征收",这几乎是理论界认为没有疑义的一条原则。例如,由于城建税和教育费附加是地方税,所以随国税部门征收的增值税、消费税而附征的城建税、教育费附加由地税部门征收。这种拘泥于原则的做法人为增加了国地税部门的信息协作任务,加大了征收难度。因此,我们提出"附税随主税征收"建议,认为附税应在主税征收机关征收主税时一并征收,然后采用分级入库方式解缴。这样既可以降低税收成本,而且也可以有效地避免税款的流失。方案一、方案二的不同点在于共享税是单一机构征收还是多机构各自征收,这两种方法各有利弊。单一机构征收有利于降低税务机关的征收成本,但加大了分解入库的工作量,而多机构分征虽免去了税款分解入库的麻烦,但多个机构要对纳税人的一个税基进行多次重复计算和征收,极大地增加了纳税成本。相比而言,税款分解入库的工作量要小得多。因此,我们主张沿用第一种即现行的操作方法,但企业所得税征管范围方面存在的问题应引起高度的重视。
      企业所得税征管方面产生的问题主要始于2001年的企业所得税分享体制改革。为了解决分享分征引发的问题,国家税务总局连续出台了国发[2001]37号、国发[2002]8号、国发[2003]第76号文件界定企业所得税的征管范围。这从侧面反映了企业所得税征管范围划分不规范的问题。要解决企业所得税分享制改革所带来的种种问题,就应该完善企业所得税征管制度,改革征管办法,重新划分征管范围。我们认为,在当前情况下,有四种模式可供参考。一是不断出台新的文件,对经济社会中层出不穷的新的经济组织形式的所得税征管权限进行划分。但是,这种方法只是一种事后补救措施,无法在事前将问题解决,会不断带来新的征管矛盾,引起征管秩序混乱。二是将增值税纳税人企业所得税归属于国税征收,将营业税纳税人企业所得税归属于地税征收。但是,这种方法无法解决纳税人因分属不同部门征管而带来的税收负担不均的问题。而且,我国的增值税税制正在逐步改革和完善,随着经济的进一步发展,增值税征收范围也将由生产领域扩大到服务领域。这样一来,不但会给地方政府带来越来越多的财政困难,还会带来新的税收征管问题。三是对企业所得税实行国、地税分率征收。但是,如果国、地税所得税税基不同,会让纳税人难以理解,容易引起征纳间的争执,影响和谐征纳关系的产生,增加执法难度;而统一所得税税基,因目前还无法实现国、地税信息的互通共享,怎样统一所得税税基,以谁确定的所得税税基为准又会成为一个大问题。四是企业所得税统一由国税或地税一家征收,所得税收入按比例分享。
      从目前征管现状看,我们认为,第四种模式比较可行。因为这种方法不涉及企业是"新办"还是原有的老企业,不论其投资主体是法人还是自然人,不论投资比例、资本结构如何,不需要面面俱到去制定新办企业划分标准,有利简化和规范所得税税制,防止执行所得税政策的不统一、税基管理的不一致,避免企业由于所得税征收机关不一而导致税收负担的轻重不一。同时也较好地照顾到中央和地方的利益,减少政策执行中的阻力。由于企业所得税一直由地税管理,地税部门特别是基层地税部门在所得税税源监控、征管办法、人员素质上都具有较大优势,因此企业所得税统一由地税部门征收可以有效地防止税收的漏征漏管,缓和征纳间的矛盾,比较科学合理;同时,可以适当增大企业所得税地方分享比例,将企业所得税分享比例改为中央分享40%,地方分享60%,以缓解地方财政压力,提高地方政府支持企业所得税征管的积极性。
      (3)梳理归并地方公共财政非税收入的征管权。目前地方政府收取的很多具有税收性质的基金、费用等,主要由部门收取、财政监管、部门支出。这种公共财政收入管理体制既不符合建立公共财政制度要求,也不符合建立市场经济体制的需要。随着费改税步伐的加快以及公共财政制度的完善,我们主张在梳理非税收入的基础上,归并公共财政非税收入的征管权。凡是具有税收本质的公共财政收入,只要交的钱是用于公共支出的,应该统一由地税局征收,如社保费、排污费、燃油费、交通费、环保费和教育费附加等。目前很多地方地税局已经在代收很多类似的基金、费,如社保费等。一方面,因为税务机关有规模化的征管机构和干部队伍、有相对完善的电子征收系统和税收征管经验,由税务机关征收此类基金和费用,可以取得较好的规模经济效应。同时也为今后费改税后的税收征管奠定了基础。凡属地方公共财政非税收入都应该形成税务部门收取、财政部门分配、相关部门使用的公共财政收入管理体制,这样的制度才是符合建立公共财政的要求。相反,非公共财政范围、按市场等价交换原则进行的基金和收费,应该由市场来调节。政府的收入应该用于公共支出,税务局不能去征收按照市场规律进行调节的收入。
      (4)推行部分税收征管业务和权限的私人化。西方学者认为,私人部门比公共部门更为有效,尤其在组织和激励机制方面。公共部门私有化可以采取三种形式:将公共职能完全转移;在将执行或生产转移给私人部门的同时,保留对公共职能的控制;放松管制。只有第二种形式的私有化适合于税务管理。原则上讲,政府可以以有偿的形式将任何活动转移给私人部门。然而,只有国家有权征税,或者说,政府拥有制定税法的排他性权力。为了提高效率,或改善效果,可以让私人部门在税务管理当局的监督下承担某些任务。正如西方国家越来越多地将公共工程的建设授权给私人企业并授权它们为此征收某些税。至于税务部门哪些领域应该私有化,西方学者认为,税务管理部门有许多工作要做,比如征税、审计、调查纳税人、参与法律程序以及管理诉讼等。所有这些工作都以这样或那样的形式包括两个方面内容:信息和决策。后者包括公共权力的原则,因而不能私有化。例如审计过程中对法律的解释或没收的执行。但是,所有信息包括数据,文件等的收集,从习惯或法律的角度讲,都可以私有化。税务管理私有化的目的,一是精简机构,降低税务机关的运行成本;二是有利于税务干部集中精力进行税务管理和纳税检查,提高税务当局的管理能力;三是减少纳税人照章纳税的成本。
      西方国家已对税收征管模式进行了彻底改革,把税款实际缴纳工作交由银行负责,使税务干部能够集中精力管理信息(税务管理和纳税检查)而不是现金。推行税务管理私有化,在我国是一个全新的概念,具体哪些方面可以私有化,还有待进一步研究。目前,可以我国也可借鉴西方国家经验,把税票填开、接受纳税申报全部交给银行办理,按业务量向其支付一定的手续费。
      (5)健全部门间的协调配合机制。健全部门间的协调配合机制,是新一轮政府机构改革的重要目标之一。新的税务机构建立起来后,要加强国、地税及稽查机构的协调与合作。一是建立以现代信息技术为支撑的税收征管体系,把税收征管的全过程都纳入信息管理的范畴,三家机构联网运行,建立健全信息交流程序,实现三部门信息资源及时、完整、规范、科学地共享。二是建立国地税工作联系制度,明确相互联系的形式、环节和内容,定期进行资料的传递和交换,明确传递和交换的内容和形式。三是建立国、地税联合办公制度,定期研究和处理相关问题。特别要推行办税大厅的联合办公,以降低纳税人纳税遵从成本,提高纳税人依法纳税的积极性。从长远来看,可考虑国、地税纳税大厅的地点合并。当然,这要视具体情况而定,不可以一刀切。