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    全球视角下的税收管理(中)


    2010-03-16 15:52:23 | 来源:湖北经济学院 | 作者:张青 林颖

    --对中国改革的借鉴与思考

      二、国际经验的总结
      (一)集权化管理的优势
      集权化的管理能够在低成本下提供高质量的服务,因为较大的管理单位能从较大规模的运作中获取优势,能够雇用更高水准的职员,并进行专业化分工,能提供更高质量的信息技术;更有能力处理与较大纳税者之间的遵从纠纷;更有条件处理跨地区的应税活动。然而,集权化的管理透明度并不高,而且对地方税的责任不强,会耽误地方政府的征收时机,降低了地方政府制定税收政策的自主权。通常情况下,中央政府通常会对税收结构作出限制,因此束缚了地方政府的税收政策选择。正如国际经验中介绍的那样,下级政府课征的税收由中央管理部门来负责征收有如下方面好处:
      1.集权化的管理增加了通过规模经济实现节约成本的可能性。小的地方管理能够通过与大的实体签约或与其他管理层联合运行,以达到经济性。但如果在集权的管理下,这种情况发生的可能性就小一些。
      2.无论纳税实体或课税行为发生在本国的哪个地方,统一的集权化系统改进了纳税人受到平等对待的机会。中央系统具有良好的管理控制力,在全国每个地方都适用同样的程序和过程。因为地方管理更接近居民,人们担心会出现地方政府的管理偏好和纳税人保密信息被误用的问题。集权化的管理能使用一个信息系统对纳税人的经济行为进行跟踪监控,并对所有税种使用单一的纳税人代码。
      3.中央组织能够实现人员的轮换——这对于降低腐败可能性的内部控制是关键性的。在一个小的管理单位,具有足够能力的稽查人员很可能太少而难以维持正常的人员轮换去适应大量复杂工作的要求。
      4.集中管理减少了纳税人和税务部门之间的文档资料(归档、审计等),因为征收任何税种都有固定成本,所以集中管理能为整个中央和地方收入系统减少管理和服从的成本。正如Boadway,Roberts,和Shah论述的那样,当两个政府共用一个税基时,"任何征税都会有固定的成本,这些成本不得不由每个税种承担,纳税人也不得不负担所有税收服从成本。"集中管理可以削减这些成本,消除纳税人的一些困惑,比如什么样的税收组织是负责咨询,接受文件,接受投诉的等。
      5.集权下的大型管理机构能提供更多的专业人员,支付更高的工资(这会降低腐败的诱惑),并且工作人员实现专业分工,拥有使用更复杂信息技术的预算。在一些小的机构中,员工可能要处理所有日常工作,这样就失去了专业化分工以及责任分散所形成的内部控制优势。
      6.集权国家的税收管理有更好的条件来处理国家和国际事务。地方机构可能在使大公司税收服从方面受挫。Tannenwald评述到:"在美国,州和地方政府在征收公司税中越来越束手无策".他们缺少法律和会计人才来应对大公司的避税和逃税策略。在发展中国家和转型国家,这个问题则更为严重。国家税收管理也更有能力处理国内的跨地区或地方边境的应税行为。
      7.中央管理能提供转移支付以减少下级政府之间的横向财政差异。从下级政府管理的税种中获得的收入,通常留在征收的政府当中。这导致拥有高税基禀赋如自然资源、重工业、大型商场等的地区与缺乏这类税收禀赋地区之间的巨大差距。
      (二)独立的地方管理优势
      独立的地方管理具有小规模优势,它能提供创新的自由,收入的多样性,更接近纳税人,能够提供较低成本的高质量管理。这种管理能够执行多税种的纳税人登记和征管,可以因地制宜地制定地方税收政策并保护税基,减少通过中央集权官僚体制决策的拖拉,保证地方收入及时入库;并为管理创新提供试验环境。
      在分权体制下,由地区和地方政府来发展税收政策是合理的,那么考虑独立的地区和地方管理是否从经济和技术方面都有需要也是合理的。以下介绍独立的地区和地方税收管理经验:
      1.对地方情况的熟悉和与之相适应的灵活调节能力,使地方政府在纳税人注册、征管和执行方面更容易落实。当地方政府设计好自己的税收结构时,就能据其具体的设计出地方管理。税收管理不应是一种对地方特点顾及周到的中央管理类型,管理的决定可以不通过中央官僚体制的认可。作为一项管理策略,应根据地方大型纳税人情况决定税收征管,而不是按国家条款中规定的大型纳税人定义去执行。同时一些管理功能的私有化减少了对地方能力的顾虑。世界发展报告指出:私有化可以减少地方政府对熟练员工数量的要求,因为私有化的服务需要的是监管而不是实际管理。
      2.地方税收部门可以对中央政府利益范围以外的经济行为征税,因为地方管理者熟悉当地商业环境,能够以相对低的成本将小型企业纳入税收体系中。如果中央和地方税务管理部门相互交换信息的话,将其纳入地方税收体系也会促进中央政府组织收入。
      3.当地方税收的管理分开时,纳税人能够容易地明白哪级政府征哪些税,并被问责。纳税人在接到综合财产税清单或准备一份综合所得税申报时,常常不容易察觉到哪一级政府究竟以多大比例征税,这就降低了预算选择可问责性所需的财政自治度。
      4.独立的地区和地方税权能充当税收管理经验的实验室,从而开发出一些较小组织所具有的灵活特征来创造出新的方法和技术。例如:美国的州税收部门领导了新信息技术的应用,通行码和图像被应用于税收管理中,西澳大利亚州税收部门广泛地推销它的税收征管系统,印度的Gujarat邦发明了一种邦之间道路收费站的电脑控制税务系统,能将清缴时间从30分钟缩减到2分钟。一些地方政府对资源管理具备更好的灵活性和更强的控制力,一些拥有更多创造性的管理人员,另外一些有更好的实验环境。这样,税收管理的自然实验就行之有效了,这在集权的管理下是不可能发生的。此外,所产生的影响是地区性和有限的。
      5.独立的管理能够提供对收入快速而准确的控制。Veehorn和Ahmad认识到,中央管理意味着地方政府感觉到对收入几乎没有控制力。在独立管理下,地方政府不必等待中央分配税款,因为纳税人一旦交税,地方政府就控制了资金。遗憾的是,中央管理通常缺乏快速反应能力,因为对其他政府的支付不是其关注的基本问题。同时,独立的地方管理简化了收入计算工作:没有政府之间合理分配税款的争议——这是一级政府代征另一级政府税收时经常要争论的问题。
      6.地方政府喜欢独立的管理所提供的就业机会。遗憾的是,一些国家把劳动密集度和高征收成本视为一大优势。Fjeldstad对坦桑尼亚地方税收管理评论到:"对于小税种和收费,其征收成本就是其征收的理由。换句话说,目的就是为了让本来会失业的人提供就业或创收机会。"
      7.地方政府可能不会满足于中央的强制标准。Alm曾评论说,收入管理的效应既包括政府收入又包括纳税人公平。地方单位会采用不同于中央管理的方法来平衡这两种效应,而且地方管理允许政策反映这些差别。
      8.当公司或个人的税收被两级政府享有而他们出现争执时,独立管理将确保地区和地方利益。何级政府负责征收何种税基的问题,例如,在几个管辖区经营的企业利润或在几个地区有工作任务的个人收入,是引起争论的焦点。企业和个人会做合法的解释来减轻它们的税收责任。结果,即使纳税人缴纳了全部中央税,地方政府还是可能得到比它们预期的更少的收入。既管理中央又管理地方税收的中央税收机构,几乎可以肯定不会像地方政府那样去关注地方税。通常来说,当上级政府(及其职员)管理地方税收时,存在的危险是:征管者较少关注地方税,更多关注本级税。
      9.双重征管能检测出中央和地方管理层在信息交换中的漏洞,可能使腐败更加困难——即两个层次的实施官员都必须被买通。Radian评述到:"在中央和地方都行使征税权的国家,比单独依靠中央行使税权的国家,更具征管能力。"
      10.Burgress和Stern假定:"税收遵从的传统差异也许能解释很多世界范围的资源匮乏和组织不当的税收管理模式。"许多发展中国家和转型国家没有什么税收遵从传统。相对于遥远的中央政府代理机构管理而言,地方管理能更好地把人民纳入税收体系中。
      11.独立管理具有竞争的一面。Mclure和Martinez的关于分权的论点也适用于税收管理:"就像市场中的竞争保护消费者免受商业者的剥削一样,税收竞争也会保护公民免受政治家和官僚的盘剥。"