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    全球视角下的税收管理(上)


    2010-03-16 15:47:31 | 来源:湖北经济学院 | 作者:张青 林颖

    ——对中国改革的借鉴与思考

      一、分权与税收管理模式:国际经验
      受决策更贴近民众能提高政府的效率、效能和响应理念的推动,目前,分权已成为政府改革的主要动力。给予分权政府一定程度的收入自治,而不仅仅是分配转移支付资金,同时建立分配服务的成本体系,能使其更加负责的面对市民。本文通过对地区与地方税收和收益管理的探讨,扩展了分权的讨论。国际经验表明:第一,由某级政府开征的税种不一定要由该级政府管理。在选择时,有地方政府亲自管理和其他层级政府管理两种模式。第二,分权管理操作要依赖于技术和政治因素的结合。分权管理使地方收入政策的控制达到最大化,管理本身成为收入自治的要素,同时中央管理在规模和专业知识上具备优势。集权管理可能用在一些地方税收上,以及在其他方面的地方管理和合作管理上。如果是以前从未管理过的税种,区域或地方政府则缺乏较强管理能力。在没有证明其能力时,中央政府是不会同意自主管理的。当考察地方政府是否具有自主管理的能力时,认证的是其有无能力完成任务,而不是目前是否对所做工作有所准备。这就意味着,任何大的征管权的下放必须伴有培训和技术支持。
      (一)中央管理模式
      在许多国家,一个单独的中央税收管理部门负责征收所有的税收。只有当中央政府具有征税权力时,单一的税收管理才是为达到和谐、统一管理的最好选择。当中央税基于源泉与下级政府分享或下级政府很方便在该税基上征收附加税时,统一性也至关重要。
      当税种由中央管理时,中央政府就会雇佣征管人员。此时管理权就有可能被下放到各个独立的地区征管机构,但这些机构只是中央管理的一部分。其他集权化模式则还包括:中央税和地方税的收入返还,统一纳税人登记,制定适用于所有政府的纳税人身份号码,使用单一系统统计收入和纳税人财务信息并进行税收稽查。
      中央税收管理部门负责征收中央税,收入可以用来支持中央政府的服务,可以用于对地区或地方进行转移支付,或按公式与下级政府分享,这对于地方或区域税收也是如此。在瑞典,国家税务委员会/地区税务机构的架构代表了中央体制内的分权。共有10个地区分支机构(每个分支机构负责1个县的征税)负责征税。每个税务机构都有1名县税务官和1个政府理事,都由国家税务委员会管辖。国家税务委员会内设征管服务机构(KFM),它本身由10个地区组成(与地区税务机构不相连),以确认和征收税款。KFM为税务机构征收未付税款,但它的权力扩展到了一些其他的政府收入(如电视许可证费,停车费,等等),并涉足普通和行政法庭的民事判决。国家税务委员会负责管理组织,发布法律实施指南,维护全国管理的一致性。
      单一的中央管理机构可以征收任何区域或地方的税收。俄罗斯联邦提供了一个范例:中央税收部负责征收全国所有税收,包括依据地区或地方立法设立的税种。一些联邦与地方税是税收附加(如企业利润税),一些是由国家杜马为地方预算开征的税(如个人所得税),另一些是由地区开征的税(如在许可时开征的零售税)或由地方设立的税,但中央税务部全都加以管理。新土地税已逐渐成为地方政府收入的主要来源,这种税也根据联邦不动产地籍署公布的评估方法评估价值,虽然实际的评估过程是由私营承包商完成的。地方政府在限定的区间内选择税率,税务部负责征收。
      在转型的早期,俄罗斯和原苏联加盟共和国就十分关心在税收管理中的双重附属关系:当税务稽查员作为中央政府(财政部内部的稽查部门或独立的税务部)的成员时,这些人对地方当局就十分的忠诚,因为除了工资或补助,那些地方部门给为其提供办公场地、取暖、供给和其他的福利。地区政府有权批准中央税务部任命的地区税务部门管理人。这种情况造成了税务管理和财政问题。这个时期,不是所有的税款都入库了,相对于实物支付而言,也不是所有的税收收入都以现金支付。忠诚的分割为地方政府带来了预算实惠。地方政府得到了现金,中央政府却得到了由征收部门任意选择的实物支付。这表达了一个普遍的问题即一级政府管理部门是否可为另外政府工作:当服务对象是另外的政府时,工作热情是否充沛?
      下面是一些上级管理部门负责下级税收的例子:
      1.北欧一些国家由中央政府在中央个人所得税的基础上为地方政府征收税收附加。例如:瑞典国家税务委员会曾经讨论地方税该由谁管理。该税是比例税率,但是在不同的辖区各不相同:在大城市的郊区税率低,在北部的乡村和工业衰退的地区税率高。丹麦、芬兰和冰岛也征收类似的税。
      2.美国一些州为地方政府在州个人所得税的基础上征收附加税。地方政府通过单一渠道得到州返还以解决地方税。州管理部门在确定应纳税所得范围上十分灵活,不仅仅采用工薪(这常为地方政府所用)作为税基。但是地方政府却常常抱怨收入分配的效率和收入分配的正确性。正如州税务部门所担心的,将收入分配给合适的地方会使收入核算和执行变得复杂化。
      3.美国一些地方政府在州零售税的基础上征收附加税。地方零售税是地方收入的第二大来源——虽然在重要性上是远远不及财产税。州税务当局必须将收入份额在州和地方政府之间以及在若干税区进行切分,并及时分配税款。
      4.瑞士的地方政府在州个人所得税的基础上征收附加税。每个州都有自己独立的税收体系,地方社区也可以在经州政府批准后征税。社区税率是州政府基本税率的百分比或倍数。联邦法律要求各州税基与联邦税基一致,但州政府有权确定减免额和税率表。在州政府和联邦政府税收基础上附加征收的社区税,要在州税务报告上反映出来。因此,州政府负责评估、征收联邦、州和社区的税收。与其他国家相反,瑞士是州和地方政府取得大多数的所得税,而不是联邦政府,所得税不是联邦收入的一项关键收入。
      此外,在许多国家,地方政府被赋予选择财产税税率的权利,但是由国家收入机构进行管理。有时,虽然地方政府没有选择税率,但却得到一部分由中央征收和管理的税收(立陶宛是一个例子);这种安排被认为是在中央税税基上进行的源泉转移支付。而阿尔巴尼亚、亚美尼亚、塞浦路斯、捷克共和国、爱沙尼亚、法国、格鲁吉亚、印度尼西亚、牙买加、约旦、拉脱维亚、巴基斯坦、葡萄牙、德国和新加坡等国家财产税的税收评估与征收都是由中央控制的。其中,爱沙尼亚辖区行使着某些财产税管理职责,但中央政府仍然掌握税收的评估与征收。在一些前苏联加盟共和国中,税收常常是根据财产所处区域确定的,有时根据财产类型进行指数调整,地方几乎没有权利选择税率。
      (二)独立的地方管理模式
      独立的地方政府开征税收并加以管理,要求给予高度财政自治权。这些地方税不会被中央政府征收,因此独立的地方管理可能导致整个国家收入框架和地方财政自治的多元化。独立的管理要求地方政府配备税务机构成员,撰写管理规则,制定管理程序,对纳税人进行纳税责任宣讲,保留纳税人的纪录,并且建立针对拖欠税款行为的控制和审计体系。考察州或省级管理部门绩效很少见,尽管这些政府经常对地方政府提供技术援助和管理的评估。
      公共财政的一个重要标准是分权原则,即由最低级别的政府来执行政府行为并达到预期的目标,这样的选择将更接近民意。这个原则意味着独立的地方税务管理是效率、效能与税收政策响应手段的选择。Casanegra de jantscher提到在发展中国家"税收管理就是税收政策".这话在转型的国家仍然正确,考虑到执法的差异性,在任何一个国家都占有重要的地位。如果地方政府制定税收政策以支持地方财政分权是合理的,那么也考虑分权管理的经济与技术可行性也是题中之义。这甚为重要,因为纳税人接触税法(即税收政策的代表)是通过管理机构实现的。就纳税人所关注的对象而言,税收管理者就代表了税收政策。
      地方政府需要公平有效的税收征管能力以履行其责任。因为管理本身就是税收自治的一个要素,而集权管理可能会节省支出,会改进收入分配的公平,或能征收额外的收入的事实,就不具有决定性了。把管理选择留给负责任的地方机构是自治的一部分,比如在加拿大可以看到,可以实行地方税收的中央管理,或者在美国实施地方税的区域管理,以及独立的地方管理,这取决于选择(经济和政治)的吸引力。有些税种从技术角度看不太适合地方政府管理,尽管如此,只要下级政府在技术上能够胜任,就应该考虑由地方进行管理。
      前述不同的征税管理模式通过广泛的实践得到印证。一系列的实践得出了许多有关中央和地方税收管理优势的结论。
      (三)协作管理模式
      当存在双层独立的税收管理时,纵向和横向的合作管理可为集权管理提供很多便利,同时也允许一些自治并具备其他一些地方操作的优势。当下级政府自愿合作时,他们对这种合作关系干涉到财政自治则无异议。税收管理可在中央和下级政府之间分配任务,与此同时,再下一级单位可选择税基和税率并发挥特定的财政职能,同时中央政府也会协调管理其他职能。税收管理的核心功能-纳税人登记和服务,申报或评估,收入和纳税人记录,违法行为控制,审计,强制执行以及申诉——对于一项特定税种,可根据技术能力对税权进行划分。上述环节在每一种税中落实,但不一定由开征该税的政府实施,也不必由同一政府做完所有的事。
      以丹麦为例的职能划分如下。以下三类财产税的收入都归属下级政府:对所有土地的土地税;行政、商业和制造业使用建筑物适用的服务税;对所有者使用的房屋和避暑别墅征收的财产价值税。中央政府对不动产的估价负有主要责任。中央政府在市政秘书协助下指派224个由三位成员组成的评估委员会。作为财政部的一个部分,中央关税和税收管理局(CCTA)保存销售价格的记录,同时地方当局保存评估和征收记录并配以国家土地调查报告、土地登记,载明建筑和寓所单位的建筑和寓所登记。CCTA协助评估的同时也为评估委员会提供指导。市政当局的财产税办公室负责征收市政和郡共享的土地税和服务税。电脑开出的年度财产税清单,也包括市政对财产的收费(用于道路、下水道、地区供暖、道路亮化、水等),由市政当局掌控。税款可以在市政办公室用现金支付,也可通过邮政系统汇款或通过银行的自动支付系统来缴付。中央政府通过个人所得税的扣缴系统来征收财产税。
      加拿大为联合管理财产税提供了另一个例证。为地方政府的财政作出安排的责任留给了省和地区。此前曾提到,省级和地区税收的税务管理,在所得税和销售税的征收上,将集权和独立管理进行了集合。地方财产税的管理模式是在区域和地方政府之间进行合作。财产税几乎占了加拿大地方政府税收收入的全部(98%),而地方政府征收了80%的财产税。地方政府决定财产税率并掌管征收,省或地区则为地方税构建基本框架,建立财产税评估政策,保证评估活动根据政策执行。为了统一,对评估集权,而地方政府则执行其他职能。
      还有一些国家集中评估将财产税管理的其他要素留给更低一级的政府去执行。例如,新西兰和爱尔兰集中不动产评估,但将征收权交给地方当局。马拉维在评估的基础上对财产征税,中央土地和评估部为地方财产税进行财产评估,地方当局确定税率并负责征收。在土耳其,在一定程度的自我评估要求下,国家财政部评估财产价值,但由市政当局负责征税。同样的模式也出现在印度尼西亚:纳税人为中央税务办公室提供财产信息,中央机构的地区办公室每3年评估一次,由中央税务管理机构开出税单,但由地方政府征收税款。职能责任的融合迎合了那些使收入权利和管理地方化的国家的需要,同时也维护了使用财产税的统一标准。其他中央评估地方征收的例子有英国、肯尼亚(除最大的城市外)、德国、哥伦比亚以及奥地利。在突尼斯和斯洛文尼亚则由地方评估但由中央征税。
      美国的分权税收管理为合作管理提供了其他佐证。联邦国内收入署(IRS)和州税收部门有信息互换协定,规定给州提供反馈数据、第三方报告(来自银行、员工、经纪公司等)以及IRS审计报告。这些信息可以使州检验联邦和州政府所得税申报的连贯性,用来识别可能的非文档管理员,获取审计结果。各州同时也拥有美国海关的通关信息,对带入美国的昂贵物品强制征收使用税。美国经历过州个人所得税和公司所得税受联邦可比税收驱动的历史,这说明紧密联系但分别管理税收的可能性。确实,分开管理有利于促进纳税人正确的认识到究竟是哪一级政府征税。国内收入署(IRS)和州税务部门也致力于纳税人教育和员工培训方面的合作。
      合作管理同样可以横向进行。美国的州税务局,虽然彼此独立但仍然为推动税收服从而进行合作。46个州加上哥伦比亚特区,都自愿与州际税务委员会合作。作为实体,该委员会对参与州的主要公司的销售税与公司所得税进行审计,同时掌控一项"连锁发现"项目来确定未注册的纳税人,为州际间纳税人确定合适的州与地方税负担。另外,少部分州之间签订了地区间信息互换协定,主要涉及销售税和使用税。东北部的三个州建立了一套机制:卖方要制作单独的对三个州纳税义务的销售税回单。其他各州在征管项目上也开展了双边工作。
      最后,墨西哥代表了一种特殊的合作管理模式。由中央政府管理联邦税收,所有州都签订了以出让其税权为代价以换取部分联邦收入的协定。州政府与联邦政府签订协定,通过核实其对联邦的遵从度,以换取相当比重的当地联邦收入的附加。这就为州提供了收入——以州对经济活动的知识为基础,而这些活动也许不会引起中央管理当局的关切。