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    关于纳税服务一般问题的研究(下)


    2010-01-14 14:58:50 | 来源:湖北省税务学会课题组 | 作者:
      三、纳税服务的供给模式
      在市场经济条件下,有需求就会有供给,并在市场调节下达到供需平衡,通过自由竞争,提高供给的质量和效率。但纳税服务是一种公共服务,具有准公共产品的性质,既不能完全由市场供给,也不能完全依赖政府。在传统意义上,向社会公众提供公共服务一直是政府的"专利",但自20世纪80年代以来,市场价值的重新发现和利用改变了这种观念,政府不是公共服务的唯一提供者,民间组织也可以承担这方面的职责。这样,公共服务由一元供给模式走向多元供给模式,就成为当代公共服务改革的基本趋势。
      如果按照政府或市场在供给中发挥作用的程度划分,可以将纳税服务的供给模式概括为政府主导型、市场主导型、混合型。政府主导型,主要指政府是纳税服务提供的主体,其他社会组织起补充或者辅助作用。市场主导型,主要是指民间组织成为纳税服务的供给主体,政府起补充或者辅助作用。市场主导型强调价值规律的作用,重视自由竞争给纳税服务带来的积极效应。混合型,即政府和民间组织发挥的作用相差无几,不存在谁起主导作用的问题。混合型可以发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力。
      随着市场经济的不断成熟,市场化程度越高,纳税服务的供给模式就越会选择市场主导型。在美国、加拿大、日本等国家,纳税服务的供给模式就选择了市场主导型,税务代理业和税务咨询业高度发达,相互竞争的社会中介服务机构和社会团体承担了大量的纳税服务内容,建成了完备的纳税服务的社会化体系。而我国正处于社会主义市场经济初级阶段,税务代理业和税务咨询业还不是很规范、市场还不是很发达,纳税服务的供给模式就只能选择政府主导型。但是,我国目前绝大多数的纳税服务工作,仅仅依靠税务机关按照法定义务来完成,存在着明显的缺陷。一是由于没有制度约束,税务机关很难得到政府其他各个部门的积极配合,严重影响了纳税服务的质量;二是税务机关提供的纳税服务具有垄断供给的基本特征,缺乏市场竞争的压力,难以有效提高纳税服务的水平与质量;三是以实现税务部门自身利益最大化为目标,在监督机制缺失情况下,要么服务不足,要么服务不公平,甚至强制性指定社会中介组织提供服务以获取部门利益。因此,我国的纳税服务供给模式不应该是税务机关主导型,而应该是政府主导型的多元供给模式。
      那么,按照政府主导型的多元供给模式,如何建立起比较完备的纳税服务体系?实际上,广义的纳税服务贯穿于税收立法、税收执法、税收司法和税收救济的全过程,涉及立法机关、执法机关、司法机关和社会中介组织。为更好地满足纳税服务对象不同层次的需求,各有关方面必须各司其职,共同构建科学、合理、有效的纳税服务体系。
      (一)立法机关
      我国税收的立法机关是全国人大及其常委会,应坚持"无代表则无税"的税收法定主义,统一税收立法权,规范和减少授权立法,杜绝转授立法权。对非国有财产的征收制度,只能制定法律,不能制定行政法规,更不能制定部门规章和规范性文件,以避免决策者因卷入利益争斗而难以有效、居中地进行科学的立法决策。当务之急,是加强税收立法决策的民主机制,充分保障税收立法广泛的公众参与度,将现行大量的税收行政法规、部门规章,经过严格的立法程序,上升为税收法律,形成具有更广泛民意基础的税收立法成果。为满足税收立法的参与需求,立法机关应当通过听证会、座谈会、论证会、征求意见、咨询等形式,广泛听取公众意见。对于重要的、直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益、有重大意见分歧的税收立法,必须通过举行正式听证会的形式接受公众评议。税收立法完成后,立法机关应当就公众所提出的意见作出解释,说明采纳或不予采纳该意见的根据和理由。为满足纳税人的维权需求,立法机关应当借鉴市场经济发达国家的有益经验,尽快制定保护纳税人权利的法律。如美国、法国、澳大利亚、西班牙、新加坡、韩国等国于20世纪下半叶先后制定实施了保护纳税人权利的专门法律(美国的《纳税人权利法案》、澳大利亚的《纳税人宪章》等),明确了纳税人的法律地位和基本权利,包括获取帮助和信息的权利、获得礼貌周到及双语服务的权利、纳税成本最小化的权利、公共产品消费权、用税批准权,等等。
      (二)执法机关
      税务机关作为税收执法的一个重要政府职能部门,也是纳税服务的主要提供者,要牢固树立公正执法是对纳税人最根本的服务理念,只有公正、统一、严格、规范地执行税法,依法打击各种涉税违法犯罪行为,才能有效维护合法纳税人的利益,才能维护正常的市场经济秩序,为纳税人公平竞争创造良好的税收环境,这才是为纳税人提供优质、高效服务的最好体现。同时,要在纳税服务不能实行市场化的领域进行"市场模拟",将服务对象视同"顾客",纳税服务以"顾客"的需求为导向,以"顾客"的满意度为评价服务的标准,这是市场经济"消费者主权"原则在纳税服务领域的体现。一要实行分类服务。为满足纳税人的不同需求,要根据纳税人的不同类型,提供分类服务。二要实行动态服务。即根据纳税人的需求变化来及时调整纳税服务内容。税务机关要建立起有效的信息沟通机制和投诉反馈机制,使纳税服务具有针对性,更有效率。三要实施组织再造和流程再造。不仅纳税服务的内容要以纳税人的需求为转移,而且还要借鉴私营部门面向客户需求的组织架构,进行组织再造和管理流程再造。2008年国家税务总局的机构改革方案就单独成立了纳税服务司。四要提供选择自由。特别是在纳税申报方式选择上,要充分尊重纳税人选择的自由。
      (三)政府部门
      各级政府及其组成部门作为用税人,要管好用好税收资金,依法提供公共物品,满足公共需求,为广大纳税人创造优良的政治、经济和社会环境。要加快政府职能转变,重点是实现由经济建设型政府向公共服务型政府的转变,由全能型政府向现代责任政府的转变,强化政府的服务职能,大力减少政府直接干预纳税人的微观经济行为。所有用税人都要以尊重和保障纳税人的合法权利为第一要务,为纳税人的依法纳税、参与、诉愿以及救济提供必要途径和足够支持。特别是国库、财政、海关、工商、银行、邮政等经济职能部门,要加强与税务部门的配合,依托信息技术,形成网络互通,实现信息共享,为纳税人提供方便、快捷、高效的网上办税服务,从而降低征纳成本,提高办税效率。
      (四)司法机关
      税收司法是确保纳税服务得以依法实施的最后屏障。要建立税收司法机构,组建税务法院,逐步实行国家统一财政支出的税收司法运行机制,改变目前司法机关运行依赖于地方财政的制度,最大限度地减少地方政府对司法机关的干预,也有利于全国规范纳税服务行为。要逐步引进纳税人诉讼制度和纳税人公诉制度激励机制,鼓励任何单位和个人在发现骗取国家资财或浪费国家资产的行为后,都可以纳税人的身份提起诉讼,从而有效遏制公共资金的流失,满足纳税人对税收使用监督权的需求。
      (五)社会中介组织
      在现代市场经济体制中,专业的社会中介和其他组织得到了迅速发展,很多国家非常重视通过社会中介组织为纳税人提供纳税服务,从而形成了政府、社会组织等主体共同构成的纳税服务体系。在一定的情况下,发达市场经济国家提倡或者要求纳税人寻求专业税务中介机构(包括但不限于税务咨询机构、税务代理机构、注册会计师和律师等)的帮助,进而为纳税人提供税收策划、税务分析、税务诉讼以及投资建议等全方位的个性化服务。同时,鼓励税收志愿者为需要帮助的纳税人提供纳税服务。
      四、纳税服务的优化措施
      纳税服务是一种准公共产品,而不是纯公共产品。因此,我们选取的是政府主导型的多元供给模式。这样,在优化纳税服务过程中,不仅要处理好政府与市场的关系,还要处理好政府各个部门之间的协调配合关系。为了确保纳税服务供给的有效性,切实提高纳税服务的质量和效率,更好地满足纳税服务的现实需求,我们认为:
      (一)优化纳税服务需要法律的保障
      2001年4月28日颁布的新《税收征管法》,在第七条首次以法律形式规定了纳税服务的内容,即税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。这只是相当原则地规定了纳税服务的主体、内容和方式,既没有保障纳税人获得纳税服务的追责条款,也没有明确其他公共部门提供纳税服务的责任,对于能否有效提高纳税服务水平而言,确实过于粗疏,纳税人仅依据该法律条文,难以理解与掌握纳税服务的全貌与具体程序,这使得纳税服务缺乏透明度和可操作性。将大部分的规范空间留待税收行政机关以部门规章的方式解决,又使纳税服务的法定性大打折扣,不仅与税收法定主义的原则不符,纳税人权利也难免在具体程序操作中受到侵害。可以说,我国目前的纳税服务工作,还仅仅属于职业道德范畴,服务水平的高低,没有评价标准;服务工作的好坏,没有责任追究。要确立纳税服务的责任,只有道义上的东西是不够的,还需要有法律的东西来加以保障。我国应借鉴市场经济发达国家的有益做法,尽快制定《税收基本法》,全面规范税收立法、税收执法、税收司法、税务中介等活动,明确规定政府各个部门在纳税服务中的法定义务与法律责任,有效保障纳税人的权利。
      (二)优化纳税服务需要制度的完善
      人力资源管理是优化纳税服务的关键一环,因为人是生产力中最活跃的因素,人的能力不能释放出来,生产力就不会解放,优化纳税服务就没有希望。因此,我们要不断完善纳税服务的职位与责任制度、监督与评价制度、考核与激励制度,激发干部队伍的活力,充分调动广大干部的积极性、主动性和创造性,来充分保障纳税服务体系在实际工作中的正确实施,从而提高纳税服务的质量和水平。一要完善纳税服务的职位与责任制度。根据建设服务型政府的要求,明确政府各职能部门的纳税服务职责,使纳税服务职责成为各个职能部门岗责体系的重要组成部分。通过规范纳税服务的部门责任、岗位职责、服务内容、服务标准等,使服务工作的各个方面,各个环节在操作程序上都有章可循、有规可依。二要完善纳税服务的监督与评价制度。建立面向纳税人、面向社会的公开的监督评价机制,通过设立举报电话、举报箱,采取公众投票、打分、问卷调查等方式,引进第三方评价模式,充分发挥纳税人和社会各界对政府纳税服务工作的监督作用。三要完善纳税服务的考核与激励制度。将纳税服务工作的社会评价结果,作为政府职能部门绩效考核的一项重要内容,与评先评优、物质奖励、干部任用挂钩,促进纳税服务的质量和水平不断提高。
      (三)优化纳税服务需要组织的健全
      目前我国提高纳税服务的主要渠道是遍布全国的税务机关所属的办税服务厅,还没有像市场经济发达国家那样设立专门服务于纳税人、为纳税人伸张权益的组织机构。随着市场经济的不断成熟,经济活动越来越丰富,纳税服务需求日益多样化,税务机关越来越需要通过外界的帮助来提供更多的服务手段,才能更好地满足服务需求。因此,应借鉴国际经验,从政府和社会两方面着手,按照需求导向原则进行组织再造,健全纳税服务的组织体系。从政府的角度来看,应将纳税服务工作从税收管理中彻底分离出来,成为一个专业化的独立系统,如设立全国性的纳税服务中心,专门为所有纳税人提供统一、标准的纳税服务;组建税务法院,专门处理涉税纠纷和案件,保护纳税人的合法权益,缓解税收征纳矛盾。从社会的角度来看,应充分发挥社团组织的作用,将现有的个体劳动者协会、工商联合会及各种行业协会等机构进行整合,组建全国统一的纳税人协会。如果说分散的纳税人还是弱势群体,通过纳税人协会组织起来的纳税人则是制约行政权力滥用、维护纳税人权益的一种重要力量。通过鼓励纳税人协会的发展,既可以在解决具体问题上提供法律咨询、法律帮助,也可以通过新闻媒介开展税法的普及、宣传等活动,从而为纳税人提供优良的纳税服务。
      (四)优化纳税服务需要技术的支撑
      导致纳税不方便、办税效率低的主要原因之一是税收信息化建设仍然存在着技术性障碍。首先是全国统一身份识别制度的实现有技术难度;其次是建立全国"税银库一体化"缴税系统相当复杂。我们要引进国际先进技术,广泛推进大型的计算机信息处理中心与有关行政部门的联网、信息共享,以及计算机在资料收集、分类、整理、储存、交换、传送以及申报表审核、税款征收、汇算清缴、税款退回、税务审计等方面的应用,来提高办税效率与服务质量。一要建立全国性的经济数据处理中心。可以利用第二代IC卡公民电子身份证号码唯一终身不变、可电脑验证及读取数据的特性,把每个公民和经济组织的各类资产、经营活动等数据集中在公民或组织的唯一的网络户头上,利用计算机网络进行统一的电子化管理。二要建立全国统一的纳税服务电子网络。构建融网上申报与审批、政策咨询、法规公告、办税指南、投诉举报、税收论坛等为一体的信息平台,确保每个工作环节在服务承诺时效内依法公开、高效地完成,有效地方便纳税人。三要推行多元化的纳税申报缴款方式。为纳税人提供邮寄申报、电话申报、网上申报等便捷、高效的申报方式,推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款,最大限度地利用现代科学技术提供的社会资源为纳税人提供优质、便捷、高效的服务,节省纳税成本。
      (五)优化纳税服务需要代理的发展
      随着我国市场经济的不断发展,纳税服务呈现出多元化、多层次的需求。作为公共服务的一种重要表现形式,政府提供纳税服务也要遵循成本效益的原则,不可能包揽全部纳税服务。政府提供的纳税服务,主要是满足纳税人的共性需求,而纳税人的个性需求应该依靠市场来供给,通过税务代理为纳税人提供个性化的服务。目前,我国税务代理存在的突出问题是独立性差,主要依靠税务机构的权力和影响力开展工作,公正性难以保证;税务代理业务不规范,行业自律性差,官方监督不够,造成税务代理人素质良莠不齐,服务质量不高。税务代理机构对税务机关的亲缘性而对纳税人权利的漠视造成纳税人对其缺乏信任感,使税务代理市场出现有需求但无吸引力的局面。纳税人碰到涉税问题时习惯性地直接与税务机关交涉、协商,代理机构形同虚设,落入代而不理的尴尬境地。为了促进我国税务代理事业健康有序地发展,当前要做好三方面的工作:一要尽快出台《注册税务师法》,制定《税务代理程序法》等一系列专门的法律法规,建立起完善的税务代理法律体系,从法律层面规范政府无偿服务和税务代理有偿服务的职责界限,积极引导税务代理健康发展;二要从管理上鼓励社会中介组织积极发展税务代理事业,鼓励纳税人积极寻求税务代理服务;三要加强对税务代理的指导和监督,扶植行业自律性管理,依法支持其遵循独立、公正的代理准则,服务于纳税人权利保护,忠实于法律的正确执行,实现征纳双方有效的沟通和交流。
      参考文献:
      1.佟海艳:《谈构建税收服务体系和优化税收征管》,《理论界》,2005(8)。
      2.谢少华:《从新公共管理的兴起看西方税务管理理念的转变》,《涉外税务》,2003(4)。
      3.王德平:《建立现代的纳税服务体系》,《税务研究》,2004(1)。
      4.张芸:《优化纳税服务》,《合作经济与科技》,2005(18)。
      5.潘贤掌:《构建我国新型纳税服务体系的思考》,《财政研究》,2005(3)。
      6.李胜良:《纳税人行为解析》,东北财经大学出版社。
      课题组组长:刘楚汉
      课题组副组长:杨振谟
      课题组成员:何良玉  胡孝伦
                  李  波  谭博仁
      报告执笔人:谭博仁