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    管理服务

    论当前纳税服务工作中舍本逐末倾向的改进


    2009-12-24 13:51:20 | 来源:江苏省徐州市丰县地方税务局 | 作者:李志伟
      税务机关是比较早也是比较系统地部署开展服务工作的政府部门之一,各地按照《纳税服务工作规范》的总体要求,以纳税服务中心或大厅为主要载体,推进文明、高效、方便、快捷的纳税服务,近年来又积极推动开展了为纳税人维权工作,受到了纳税人和社会的好评。但是,如果理性地、深入地观察,有一些现象所折射出的问题颇有些耐人寻味,我们做了一些观察分析,提出了一些问题和不成熟的建议,只是就事论事探讨改进工作,希望能够引起大家的共同思考和关注。
      三种现象令人困惑
      第一、大厅服务的高质量与纳税结果的高差错率形成对比。纳税人在大厅确实可以感受到办理纳税手续的方便快捷、热情文明,但现阶段评估和稽查发现纳税人存在少缴税款的比例居高不下也是事实。
      第二、高调维权与隐性侵权并存。各地建立了为纳税人维权的组织来进行调处主动执法行为引起的征纳双方矛盾,其效果是比较理想的,起码很少激化、发展到用复议、诉讼来解决。而由于税务人员工作不到位或不作为影响纳税人利益的情况则没有被作为一种侵权来看待。(比如纳税人应当享受政策优惠却因为不知晓或错过时间丧失权益,由于纳税人无心而导致的纳税差错,税收管理员没有在其申报前及时指出、纠正而导致纳税人为此受到处罚,我们认为都应归类为不作为导致的纳税人权益受损。)
      第三、简捷了手续也省略了工作。多元申报手段方便了纳税人,税务机关内部也只是减少一部分操作环节的工作量,而税收宣传、政策辅导、纳税指导等应当是不减少或是需要较以前加强的,但实际情况却恰恰相反,因此形成了对纳税人纳税过程及结果的放任。
      之所以会形成这样一种局面,我们认为,有以下几种原因:
      一是对服务的认识不清楚、不到位,对于管理和服务的关系把握不准,经常混淆、片面和迷茫。
      我们对于管理、服务二者关系的认识经历了几次变化,现在主要的提法是寓管理于服务之中,但实际工作中还是难以准确把握,通常在大厅之外还是管理,或者认为服务是征收大厅的事、是这一部分人员做的事,而另外一部分人即税管员、评估、稽查人员应当做的是管理和处罚。这种认识上非此即彼、做法上顾此失彼的偏颇,使得我们在服务与管理上左右摇摆。当前的工作流程中,税收宣传、咨询、登记、核准、审批、申领发票、申报纳税这些部分主要在网站、12366、审批中心和征收大厅完成,是集中体现服务的一些事务性、过程性涉税事项,按照热情周到、方便快捷、文明礼貌的标准应当说做得很好,赢得了社会和纳税人的赞誉。但是,纵观全程发现对于具体纳税人的政策传递、纳税辅导和申报审核、评估、稽查无法拿到大厅去完成,于是有人主张这些岗位就是管理,而服务只是其从属性的、仅仅体现文明礼貌层面上的要求。
      二是纳税服务体系的建设没有与以税收管理员制度为基础的税收征收管理体系紧密契合,出现某一阶段"蜂腰"的缺陷。
      以征收服务大厅为纳税服务的集中承载平台,岗位设置、服务方式、服务标准规定比较明确的,但税收管理员的服务职责、方式、标准相对比较模糊,由于大厅功能的局限性,导致大家误认为管理员不在服务体系之中,造成纳税服务体系与税收管理员制度相游离。纳税人的申报在进入大厅(包括电子申报)之前,不是必然要经过税收管理员这一道关口,有的地方将征收大厅与税务分局脱钩形成独立的"管事"系统,与"管户"系统平行而不交叉,结果管户的看不到事,管事的不关注户,涉税差错就在这个缝隙中大量产生。
      以当前纳税人存在纳税差错的面和税款占比来推算,应该有相当数量的税款处于可能流失的边缘,或者因为评估、稽查力量的限制无法顾及导致流失。这种结果无论对于税管员制度、税收执法责任制、征管质量考核、执法风险防范制度来说都是最坏的结果。
      三是把纳税服务简单化、表面化倾向比较普遍。
      当前的纳税服务满足事务性、一般性的和纳税人主动提出的涉税事项的办理和答复,忽略了不在大厅进行的政策传输落实、纳税辅导等项工作。强调纳税服务的硬件投入、环境、网络、设备建设多,把征收服务厅建设的很漂亮,把能够在征收厅里完成的事项做得尽善尽美,没有关注过程完整和结果正确,所以,"全员全程全方位"开展纳税服务没有一系列相关制度的保证。
      四是税务机关内部缺少纳税服务的监督评价办法,现有外部评价结果过于宽泛,不能反映纳税服务工作的真实水平和全部状况。
      目前我们往往把各级党政组织开展的民主评议机关结果当做社会对税务部门工作特别是纳税服务工作的评价,这是不准确、不全面的。原因有三:第一是参与这种评议的人员面比较广,真正的纳税人只占30-40%,其余的人只能对税务部门外部形象作概念性评价;第二是评议设计的指标内容中服务的概念过于宽泛,且比例分值也只占到30-40%;第三是影响评议结果的因素多而复杂。因此这种民主评议仅仅可供参考的手段,同明察暗访、抽样调查和大厅柜台的服务评价器采集的数据一样,不足以准确考量纳税服务工作及质量、效果的全部、真实情况。
      真正需要对纳税服务进行考核评价的是税务机关内部,能够得出准确结论的也只有税务机关内部。但我们实际用来评价服务的指标只指向咨询、网站、大厅服务、宣传、维权、需求把握这几个方面,延伸一些则包括信息公开、规范行政处罚、执法偏差及纠正、复议诉讼等。有一个可以反映纳税人行为规范程度和纳税遵从度的指标——纳税差错率一直被忽视。
      正本清源,抓住根本,采取有效措施全方位提升纳税服务的工作水平
      一、理性分析和认识税务机关与纳税人的关系。
      税务机关与纳税人之间的关系是国家法律法规明确规定固定下来的、紧密型的、需要定期主动作为的关系,如果有一方不按照规定履行义务(职责)即为违法。所以在这样一种以主动作为为基础的关系中,双方必须按照法律法规事先设定好的内容、期限、方式等进行作为,既看重过程的完整,也要求结果的准确。缺少了任何一方的作为都存在着产生过程缺陷和结果偏差的风险,所以双方都必须以各自不同的方式来防止风险的发生,保护各自自身及其所代表一方的利益。
      在这个决定结果的过程中,纳税人一方向国家纳税购买的公共服务有明确的目的性、标准,如果对方所付出的服务不符合要求而产生了结果的偏差,则纳税人有权追究对方的责任。反之,如果税务机关按照设定的标准在所有环节都提供了合格的服务,结果仍然出现偏差,则也必然代表国家追究纳税人的责任。
      二、理顺税务机关服务与管理的关系。
      我们觉得如下表述可能比较完整、客观:税务机关根据国家的授权和税收法律法规管理税源,为纳税人依法履行纳税义务的行为和纳税事务提供服务,充分尊重和保障纳税人的各种合法权益。这样把管理、服务分别从其所具有的本质需要来表述和认识就会避免我们面对纳税人是管理还是服务的迷茫,从而在具体的行为上定准位:该管的税源还是要依法管好,使税源都能及时足额地转化为税收收入,缴入国库,实现国家的利益,这是税务机关的责任;纳税人履行纳税义务所需要办理的一切涉税事务,无论纳税人有没有主动提出要求,无论在哪个环节、哪个部门都应当提供热情、周到、文明、方便、快捷、精准的服务,这是税务机关的义务;其根本前提是充分尊重和实现好、维护好纳税人的各种合法权益。
      三、认清税收管理员制度的目标指向。
      我们觉得用农民之于责任田来形容税收管理员与所管理、服务的范围关系较为恰当。因为农民与土地有一种天然的、密不可分的联系。每一个农民都希望自己的农田里多打粮食,而对于施肥除草、治理病虫这些丰产的措施是不会偷懒省略的,这好比税源的管理;等到成熟时节,则及时收割入仓,因为只有丰产而没有及时得力的手段收获就做不到丰收,这好比税收管理员将税源全部转化成税收收入才算是完成一次工作过程一样。
      按照这样一种理解,税收管理员对于其责任范围内的纳税人,用税收法律法规去衡量有多少税源和是否全部缴纳是职份所在。对于应缴未缴和缴纳不足的,就必须进行指导、矫正。把应该纳税的收入都掌握起来、督促缴纳入库是管理税源的行为,帮助、指导、矫正的过程是为纳税人服务的行为,税收管理员的最终责任和中心任务应当在这里以这种方式体现,这也是整个税收工作的中心环节和根本要求。
      四、找准纳税差错产生的环节和原因
      当前一个基本事实是纳税差错的确大面积存在,税务机关为了纠正差错采取了很多的措施,投入了大量的人力、物力,但这毕竟只是事后的纠正,姑且不论为同一应税收入重复投入的精力,即仅就此现象所透露出的信息也足以使人们得出非常不好的结论,那就是纳税人纳税意识和税务机关管理水平的"双低下",当然我们不排除有纳税人纳税意识不高的因素在里面,但管理水平包括管理模式与方法、管理落实等恐怕占主要方面。差错产生在哪个环节?答案是:申报环节。如果申报不实又没有人加以矫正,差错就会随着税票的开出而形成事实且存在下去。征收环节电子申报软件和大厅人员是无从知道申报是否属实的,他们只能对申报表本身进行逻辑审查。这有点像病人与医疗系统的关系,税收宣传只能算作防疫免疫,税收管理员好比医生,征收系统的服务好比药房,如果医生不去为病人诊断、不能对症施治开对药方,仅凭病人自己判断决定到药房买哪些药,那么药房的服务再完美也是治不好病的,随着时间的推移感冒变成肺炎,就要付出更大的代价,医患双方没有赢家。所以,在整个的办税服务过程中,只有税收管理员能在事中对具体纳税人的辅导和申报审核等办税结果进行矫正,如果这个决定性的关键环节薄弱或缺失,差错就会不断产生,纳税遵从度的提高也就是一句空话。
      五、税收流失风险与税收执法风险的控制
      其实这方面的问题,许多同志已经有所察觉,只是基于以下原因不愿面对或感到难以解决:一是多元申报手段已经不同于传统方式,特别是电子申报可以不通过税收管理员审核就能提交申报缴纳税款,税收管理员如果不愿审核对完成纳税过程并没有影响;二是随着经济飞速发展,管户量越来越多,税收管理员审不过来;三是由于担心审核签字后仍存在问题时税收管理员会被追究责任。我们认为核心问题也正在于此。而且,第三种理由很苍白也很放任,审核发现不了问题的原因要么是工作不负责、对纳税人的情况没有做认真的了解分析,要么是业务水平达不到,工作态度和业务能力不成其为不审核的理由。担心责任问题其实是关键,但反过来想:不审核只会比审核存在问题的机率更大,因为没有任何主动的识别、控制行动,会使我们自己都不知道究竟存在多少问题、有多严重,待以后问题一旦被发现同样无法逃避不作为的责任,也就是说对于税收流失和税收执法这两个风险的控制,前者是控制了但不彻底,后者是根本没有控制。
      基于以上分析,我们认为对于纳税服务应当从以下几个方面深化认识、完善制度和加强考核评价
      一、透过表层认识并实现纳税服务的使用价值和经济价值。
      纳税人需要税务机关帮助他们完成纳税过程,追求的是办税结果的正确,在这个过程中,围绕正确结果产生所做的都是一件件具体的事情,把过程中的每一件事做好、做对是基本的要求,因此这些过程行为即纳税服务具有产生正确结果的使用价值;同时,做好、做对这些事情,使得纳税人一次完成纳税义务,没有反复和差错,不需要为同一纳税事宜重复劳动和额外付出滞纳金、罚款以及声誉这些另外的代价,即节省了不必要的开支,因此纳税服务同时还具有经济价值。这是我们纳税服务本体的内容和标准,至于方便、快捷、文明这些本体之外的附加要求,对于最终结果的产生有帮助而没有决定作用,是为前者服务和修饰的,不能够作为主要目标来强调。
      如果我们承认服务的价值,承认在网站、12366和大厅以外的环节也需要服务,而且这些需要主动向纳税人提供的服务更加个性化、更有针对性、决定性也更有实实在在的价值,那么在工作中就应当格外地强调这些环节服务对于提高纳税遵从度的重要性,多多关注这些外表朴素但作用关键的服务环节,尊重纳税人需求层次,先要结果正确,再考虑过程漂亮。
      二、确立评价纳税服务质量的核心指标。
      评价纳税服务质量有外部、内部两种途径,所谓外部评价就其方式和指标设定来看,重在感性认识和直观描述,鉴于参与人员、方式、频次和影响结果的因素多而杂,需要对结果进行具体分析,将对税务机关总体评议和对纳税服务工作评价区分开来,将真正的纳税人对其自身所经历的纳税服务工作的评价作为主要的指标看待。
      税务机关内部评价重点是考量其对于税收工作中心目标达成的推动力是否达到设计要求,我们认为应当将纳税差错作为衡量纳税服务质量的核心指标。理由有三:第一、税收工作的中心任务是组织收入,要求是应收尽收,基本途径是全面正确执行税收政策,主要手段是加强征收管理,外化方式是强化纳税服务,检验方法是检查(对纳税人是评估、稽查)考核(对内部定期的工作考核和执法检查),这是一个可闭合的过程,也是不断循环往复的过程链。纳税差错直接反映工作成效,是最直观的指标;第二、纳税差错可以从评估、稽查和执法检查等工作环节中得出,不需另外花费时间、精力取得;第三、纳税差错与纳税遵从度直接关联,在不考虑纳税人主观故意和税务人员业务能力的情况下,纳税遵从是纳税人的自然选择,当纳税人的主观遵从不变时,只要自身办税能力在税务人员的帮助下得以提高,办税结果就正确,所形成的纳税遵从度就高,可以非常清楚地观察税务人员主动作为的程度。
      本着实事求是的态度,我们必须承认纳税差错的存在是无法避免的,那么多大比例以内的差错是可以理解的?需要结合国际通行标准和我国税收征管的实际状况,区分不同地区之间、城乡之间的具体情况而以确定,不能简单地一刀切。
      需要说明的是,仅凭评估、稽查得来的数据计算差错率并不全面,因为它有可能集中于某一征管单位或某一税收管理员的管理服务范围和某一时间段,但刻意去测定一定范围内的纳税差错时会遇到操作难度,主要是不可能在一段固定的时间对单个管理服务范围进行全面查考,不同口径抽样查考测定的数据不具有可比性。
      突出重点,强化薄弱环节,加强对纳税服务质量的监测和工作考核
      一是围绕明确责任、固化责任制定操作性强的考核办法。结合贯彻落实税收管理员制度、税收执法责任制等一系列制度,把那些不在服务厅、分散的、容易被忽略的服务责任明确到岗位、人员,迅速提升税收管理员针对性、个性化服务的落实力。完善现有征管系统软件,无论采取何种申报方式都将申报前的审核作为提交的前置条件,使其不可逾越,在技术手段上将责任和工作程序化。
      二是综合评估、稽查、执法检查和工作考核的数据定期测量纳税差错指标。特别要将重点税源要作为主要监测范围,有意识地对不同征管单位和各个税收管理员所管理服务的重点税源,按季度、半年、年度作同口径或同比例的差错率测试、比对,以此为基准数据评判纳税服务工作的质量。
      在现阶段很难区分是否属于纳税人的无心差错和不易界定双方责任的情况下,对于纳税差错率的监控、测量不妨作为税务机关内部掌握的衡量指标,划出"红线"对税源管理和服务工作进行校准。
      三是解决问题,落实改进工作。通过对高差错率的原因分析查找问题,提出预警和改进要求。对于税收管理员不按照服务职责与标准做好辅导服务而导致纳税差错发生的,按照"一案双查"办法追究责任。