中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    管理服务

    基层税务机关税源管理的现状和对策研究(下)


    2009-12-04 09:02:15 | 来源:成都市国家税务局课题组 | 作者:

    --以成都市国税局为例

      四、加强基层税务机关税源管理工作的对策
      经济决定税收,经济和税源的结构也决定了税源管理的模式和方法,加强基层税务机关税源管理应充分考虑到税源的结构性特点,借鉴现代税收理论,完善、细化管理方法,致力于减轻和消除税源与税收管理之间的矛盾。
      (一)加强基层税务机关税源管理的原则
      1.建立长远规划与解决现实问题相结合的原则。各地税源结构的复杂性,决定了加强税源管理的工作不是一朝一夕的事情,不可能毕其功于一役。事实上,税源管理无论在理论上还是实践中都还没有成型的可复制的样本。因此,对待税源管理工作既要树立发展的长远眼光,又要增强着手实施的紧迫性,遵循"先易后难、由点到面、重点突破、逐步推进"的轨迹,坚持发展理论和丰富实践两条腿走路,不断推进税源管理工作水平。
      2.组织税收收入和维护税收环境兼顾的原则。税源管理一方面可以使现实税收不断向理论税源逼近,增加税收收入总量,提高税收收入质量;另一方面又可以提高纳税人对税法的知晓度和遵从度。要找准税源管理工作的立足点和突破口,从成本效益角度出发,可以考虑从两个方面选择对象优先开展税源分析、纳税评估、重点监控等税源管理的具体工作。一是选择税源大、影响重的行业和企业作为对象。这类企业通常是本地的支柱税源,管理相对规范,业务流程相对复杂。系统地剖析这些企业可以掌握企业生产经营规律,收集较为全面的财务、税收资料,对构建数据分析方法体系具有指导意义,同时可以保障财政收入总量稳定上升。二是选择涉及面广、社会知名度高的行业和企业作为对象。这类企业通常触及广大中小企业,管好这类企业对提高纳税人税收遵从度有着重要的心理影响,可以起到事半功倍的效果。
      3.立足于现有税收管理水平和纳税人素质的原则。其一,正视现有的税收管理人员素质。过高和过低的管理要求都不能达到事先设定的目标,在管理方法和标准的设定上要能够让税收管理人员"站着摸不到,跳跳刚刚好".在设定考核指标时除了要考量指标本身的科学性、合理性外,还要为税收管理人员提供可行的指导性方案,使其能够切实通过提高管理能力来提高指标分数。在此基础上,逐步提高管理要求,最终提高总体管理水平。其二,正视现有的纳税人素质。在目前的税收大环境下,完全依靠纳税人自觉提供真实申报信息开展税源管理是不现实的,这也就决定了税源管理工作至少应从两个方面展开:一是管理的依据不能完全依赖纳税人提供的信息,还必须大量采集第三方数据为管理和决策提供支持。同时,不能弱化对纳税人的日常管理,税收管理人员仍应定期巡查和上门了解情况,随时掌握和控制税源的变化情况。二是应该坚持不懈地搞好税收环境建设工作,形成社会综合治税的良好氛围,推进纳税人税收遵从度不断提高。
      4.全盘统筹与区域推进相结合的原则。与成都市情况相似,中西部地区基层税务机关普遍面临着区域经济发展不平衡、税源构成复杂、各地税收管理人员构成和素质参差不齐的现状。加强税源管理的手段和具体方法的使用要充分考虑到这种差异。一是要合理分配市、区(县级市、县)两级职责,市级税务机关负责获取外部数据、分析宏观数据、发布预警指标、分解工作任务等全局性工作;区级税务机关负责纳税人基础数据收集、查找具体问题、落实具体措施、及时反馈信息,尽量避免工作重复。二是合理配置管理资源,更多地向税源集中、情况复杂的行业和企业分配人力。三是促进区域间合作,在对跨行政区域、但税源特点相似的行业和企业管理中,形成典型经验,实现资源共享,推行相似的管理方法,促进各地管理水平协同提高。
      (二)加强基层税务机关税源管理的建议
      针对成都市这种复杂的税源结构,笔者建议要从管理的设计和手段上进行改进,充分调动现有管理资源潜力,建立和完善以数据为核心的一体化管理机制,形成部门协调配合、上下整体联动、富有动力与活力的税源管理格局。
      1.理顺税源管理关系,建立制度,健全机构,明确职责。由于税源管理工作涉及税收征管工作的诸多环节和大部分岗位,没有设立专门负责税源管理的职能部门或机制,就难以高效协调内部各个职能部门,难以真正形成税源管理的合力,甚至出现各自为政、分工又分家的现象。而没有一套系统、规范的岗责系统,容易导致税源管理职责不清、责任不明,税源管理难以有效开展,管理效率更无从谈起。但以目前市级国税部门的机构管理权限,还难以设立独立的税源管理部门,也不可能进行机构重建,但可以利用信息化手段开展流程再造。因此,建议借鉴现有的数据分析组和数据分析会的成功工作经验,将其工作范围进一步提升到税源管理领导层面,既能够执行税源管理职能,又能为将来条件允许时成立专门的税源管理领导机构积累经验。在此基础上,明确税源管理部门和征、管、查等部门在税源管理方面的职责分工。
      税源管理部门负责建立税源信息来源渠道、税源信息的归集、管理指标体系的建立、数据分析、评估标准测算、预警机制建立,主要是从征收、管理、稽查部门以及外部机构获取税源的相关信息,并对纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、综合经济指标、行业税负以及税务检查处理等各种动态情况进行监测分析,及时对照上级税务机关发布的同行业税负情况,比较从各部门获取的统计指标,结合各相关部门提供的各类信息,运用信息化手段进行综合分析。税源管理部门要与征、管、查部门紧密结合,及时将指标异常的行业、企业信息传递给征管部门进行重点审查,涉嫌偷逃骗税的企业及时移交稽查部门处理。征、管、查部门除了负责向税源管理部门提供信息,还要及时根据反馈回来的信息采取必要措施实施进一步管理,例如对预警质疑企业进行详细的检查、督促漏管户办理税务登记等,并将执行结果及时反馈给税源管理部门。
      在理顺税源管理关系的过程中,尤其应注意的是:机制完善重于机构设置。机构设置只是完善机制的辅助手段,要避免机构设置又陷入"机构协调不够——设立协调机构——机构结构更复杂——机构协调更困难"的怪圈。
      2.优化数据流程,提高数据分析质量。
      (1)构建符合税源管理要求的数据体系。数据资源浪费和不足的情况并存,是影响目前税源管理工作质量和效率的重要原因之一。为此,有必要在规范税源管理部门职责的同时,借鉴无缝隙政府组织理论,以数据流为核心,按照"统一、并发"的思路,优化现有的数据体系。如图4所示,优化后的数据体系由数据层和应用层构成,其中,数据层完成对数据进行收集、加工整理为信息的任务,应用层完成对信息进行分析、形成管理指令和决策依据的任务。
      数据层的核心是整合数据库,它既是对数据进行初步加工的结果,也是与应用层沟通的渠道。其数据由三个部分构成:一是税收征管数据,主要来源于以CTAIS为主体的征管数据库;二是外部数据,主要来源于地税、工商、海关、能源供应等涉税信息相关部门提供的数据;三是其他涉税数据,包括税务部门通过其他方式收集的数据,如重点税源监控数据、税收执法系统数据、专项调查数据、税收分析报告等。在进入整合数据库前,三类数据要对关键信息进行比对和加工。比对是验证各数据来源提供的数据是否一致,例如同一纳税人在征管系统与重点税源监控系统中的数据是否相符,税务部门征管信息是否与工商部门信息相符。比对相符和不符的信息分别以正常信息和异常信息进入整合数据库,供分析和修正使用。加工是对不同软件提供的数据进行预处理,使之成为各部门都能够使用的共同口径数据,实现数据平台统一、数据口径统一、数据发布统一。
      应用层由指令平台、税源管理部门和征、管、查部门构成。在现阶段,税源管理部门与三个具体职能部门之间是业务的组织协调关系,通过日常协调会和指令平台将各部门之间的工作组织起来。指令平台建立在整合数据库之上,是对整合数据进行分析后形成的部门分工体系。四个部门都可以通过指令平台提供基础信息、访问整合数据库的信息,对具有共性的内容既可以直接使用或二次加工,也可以提出异议,督促有关部门对数据进行校验。在避免数据浪费的同时促进数据质量提高。
      (2)拓宽数据采集渠道,提高数据采集效率。尽可能多地收集有用数据,是减少税收机关与纳税人信息不对称的有效手段,这需要从税务机关内部和外部共同着手加强。
      从税务机构内部来看,一是更加充分地挖掘CTAIS系统数据潜力,在现有的数据分析平台基础上继续完善和扩充功能,加强关联指标相互作用的研究;二是积极推进多元化申报进程,把数据录入和数据审核环节前移,通过申报系统实现数据的初步审核,从而减轻前台数据录入压力,把精力转移到数据加工和质量控制上来;三是把企业财务数据、物化指标采集工作尽早地纳入日程,对不同财务报表的口径进行统一,先从重点企业数据入手,逐步向其他企业数据铺开,充实税源管理数据资源;四是加强各基层税务机关之间的数据交流,仅仅实现税收数据大集中是不够的,还要为各地纳税评估、税收监控等相关及关键数据的交换提供平台。
      从税务机构外部来看,要尽可能地在市级层面同社会各部门、各行业实现连网或交换,在不涉及重要机密的情况下能互访,达到数据信息资料的共享,充分发挥网络的巨大功能,使纳税人的工商登记信息、资金流转信息、组织代码信息等基础资料能及时准确地在部门之间进行传递,尽可能地缩小各部门的信息差距,形成四通八达、纵横交错的税源管理信息网络。
      (3)完善税收数据分析的两级平台。只有通过分析才能实现数据向信息的转化,也才能真正改变税务机关信息不对称的劣势。通过税源分析能够揭示税收与经济以及税收自身内在关系,判断税源状况和税收政策执行情况,是反映税源管理状况、发现征管薄弱环节、提高税源管理质量和效率的重要手段。由于各级税务机关的职能和信息占有量不同,在税源分析过程中体现的作用也是不同的。既要避免出现分析职能真空,也要避免重复工作,对市、县(区)两级税务机关进行合理分工十分必要。
      市级税务机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控,要把握税收与经济的对应规律,预测税收收入能力;分析宏观税负、行业税负及其变化规律,比较地区差异;定期发布税负情况,划定税负预警标准;为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标,指导基层税务机关制订管理方案,开展税源分析。基层税务机关要侧重于微观税源的监测与分析,负责本辖区内税源管理业务的具体组织与实施;细化、落实上级部门下发的各类预警指标,查找关键指标增减变化及偏离正常水平的原因,从企业层面开始分析监控;及时汇总上报分析结果,协助上级部门调整分析方法和指标,形成分析案例,指导下一阶段工作。
      3.完善分级分类管理机制。鉴于各地基层税务机关税源的复杂性,强化分级分类管理是必然选择。其中最关键的环节是要找准分类的方法和标准。初期可以考虑从企业规模、行业、税种和地区四个角度进行划分,针对不同企业的特点制定相应的管理方法。
      (1)按企业规模划分,实行不同管理方法。其一,结合即将开展的机构改革,将大型企业独立出来,由专门机构实施管理。对大型企业实行以全面税务审计为主的管理措施,深入了解其生产经营的每一个环节,全面掌握其上下游企业和关联企业情况,详细分析企业生产经营与税收的相关性,提高对大型企业的管理效果,扭转对大型企业"看得见、摸不透"的管理现状。其二,对中、小型企业实行以纳税评估为主的税源监控办法。广泛收集、充分运用各种涉税信息,在市局层面建立评估模型,区分不同行业、不同规模,设置和完善评估指标信息,充实评估内容,增强评估效应。其三,对零散税源实施社会化管理,切实体现秩序效应。以个体税收为主的零散税源涉及面广,分布面宽,变化度大,相对于重点企业和中小企业,税收规模偏小、税收贡献偏低。实践证明,单一依靠税务机关征管零散税源,既难以落实征管要求,又易造成征管成本偏高。因此,应拓展管理主体,推行综合治税,搞好委托代征,实施社会监管。
      (2)按行业划分,力求精细。分行业进行税源管理,包括行业划分和实施管理两个环节。在企业划分环节中,由于行业间经营方式和税负水平差异较大,为保证税源管理效果,在行业划分上应尽可能细,对于商业等在成都国税税源中税收比重特别大、企业数量特别多、经营差异特别大的行业,可以在已有的国民经济行业分类基础上进一步的划分第二、第三层次。如零售业可细分为综合性百货、超市、连锁、汽车销售、医药销售等,汽车销售又可以进一步细分为4S店销售、二级车商,医药销售可以细分为药品、器械等。与此同时,为了保证数据的可比性,每个行业分类中至少应有30个以上的样本企业(特殊行业除外)。在实施管理环节中,不应平均使力,而是把精力先集中在税收收入大,企业间税负差异大的行业上。税负差异越大,说明同行业内各企业间生产经营和产生税收的能力差异越大,行业管理的潜在风险也越大。因此,首先应从管理风险大的行业着手,逐个评估、逐个规范,逐步化解风险,提高企业规范程度和税务部门管理水平。
      (3)按税种划分,把握好各税种关联性。各税种都有自身计征的特点,相应的应有各自的税源管理方法,如增值税的管理重点是销售收入和进项税抵扣的真实性,所得税的管理重点是销售收入、成本核算、费用扣除项目的正确性。同时要重视税种之间的关联性,有的税种之间的税基或者评估参照的经济指标是相近的。在管理中,对这些税种应统筹进行分析管理,可以提高管理水平和工作效率。
      (4)按区域划分,贴近经济发展实际。按经济发展水平和宏观税负水平,将税源管理方式和分析方法进行分类,增强区域间税收管理的可借鉴性和规范性,既体现出税源管理的统一,又照顾到各地实际情况。
      应该明确的是,分级分类管理并不单单是标准的划分,而是一种管理思路和理念,贯穿于税源管理的各环节。不同类别的企业,决定了对其使用的管理手段不同、分析重点不同、评估方法不同、监控力度也不同。
      4.规范税源管理方法体系,重视税源管理方法创新。税源管理方法,是税源管理思路的具体落实。目前税务机关使用的管理方法并不少,但缺乏统一的认识和细化手段,力度不一、效果迥异。因此,有必要对这些方法进行梳理,并在此基础上进行创新。在成都市税源构成复杂的背景下,无论使用何种方法,都必须重视其实用性和特色化。建议通过"市局牵头研究,基层单位分片试点,两级多方共同完善"的方式,对税源管理方法进行落实和创新。
      (1)强化税源分析工作,明确重点和思路。税源分析是反映税源管理状况、发现征管薄弱环节、提高税源管理质量和效率的重要手段。但在实际运行中,由于部门配合不足、调研工作仓促等原因,税源分析往往被简化为税收收入完成情况分析或重点税源企业情况说明,就事论事,不能够揭示问题的深层原因,实用性不强。因此,应该以涉税信息利用为结点,对目前的税源分析工作进行改进。一是注重部门间配合、上下级配合,从多角度看问题,提高分析的综合性、深刻性;二是注重实际效果,分析的对象应是影响税源管理的主要矛盾和矛盾的主要方面,在规范的分析思路基础上针对不同问题使用不同方法,将影响税源管理的各种因素逐步细化,找准问题的关键;三是注重方法推广,通过培训、讲学、范本等多种方式使分析方法直达税源管理人员,提升整体能力;四是重视反馈应用,完成税收分析报告应该是税收分析功能的起步而不是终点,通过运用来进一步凸显分析的作用,促进分析质量提高。
      (2)强化税源监测工作,提供线索和警示。税源监测,是对纳税人日常生产经营中反映的数据进行筛选,总结规律、发现问题的过程。在税源监测中,核心问题是预警指标的设定和使用。近年来,全国、省、市三级税务部门都实行了定期发布预警指标的制度,为指导税源管理工作提供了依据。但由于各地税源构成情况复杂,这些统一的指标必须经过"本地化"才能够真正发挥效能。笔者认为,在这一过程中要把握好两个标准。一是预警指标应确定合理区间,范围过大的预警指标很难指明工作的重点。二是预警指标应有修正机制,当某个地区或行业的税源管理质量发生变化时,指标相应的进行调整。
      (3)强化纳税评估工作,注重成效和反馈。纳税评估是国际通行的、有别于传统管理方式的一种卓有成效的税收管理方法,是建立在"未经评估、不得稽查"的"税务稽查准入制度"基础上的一种管理制度,是税收征管和税务检查的衔接点。因此,纳税评估既不同于税务稽查,更不是日常检查的翻版。笔者认为,鉴于纳税评估工作的现状,其深入开展应分两步走。第一个阶段,探索方法、扩大成效,解决纳税评估可操作性不强的问题,使税务干部普遍认识到纳税评估对税源管理工作的作用和意义。第二个阶段,全面规范、推行纳税评估工作,健全包括操作规程、效果评价、反馈机制、业绩考核在内的一系列制度,使纳税评估在约束纳税人申报行为中发挥重要的作用。
      5.提升税源管理人员能力,做好税收服务工作。无论制度如何健全、方法如何科学、系统如何先进,税源管理工作的最终落实,还是必须依靠各级税务干部。在加强税源管理的背景下,提高管理人员能力更应注重三方面内容:一是根据需求合理配置税源管理人员,突出关键部门和重点税源管理环节的人员优势。二是落实税收管理员制度,合理规划管理员工作职责,把他们从繁杂的日常工作中解放出来,突出其主业。三是大力开展培训和辅导,针对税收管理各个环节的岗位特点和工作要求划分不同的培训标准,提高实际操作能力,尤其要形成一支以业务骨干为主体的兼职教师队伍,突出地域特色、突出经验交流。四是简化税收考核指标,明确工作方向,使考核指标真正发挥指导作用,避免税收管理人员的精力消耗在应付了事上。
      此外,提升税收服务工作水平能够使税源管理工作的成效得到进一步巩固。在为纳税人服务的过程中,除了传统的宣传手段外,还应重视服务过程对提高纳税人税收遵从度的影响。如:提高税法的周知度、管理的透明度、审批的便捷度。利用现代科技尤其是网络科技手段降低纳税人的税收遵从成本,逐步推广网上审批、远程认证、银税库联网、多元化审批等方式。加快税收信息库更新速度,加大对打击税收违法行为宣传力度,营造良好的服务氛围。
      参考文献:
      1.谢旭人:《加强税收经济分析和企业纳税评估-提高税源管理水平》,《税务研究》,2007年第5期。
      2.国家税务总局税收科学研究所课题组:《税源管理创新研究》,2007年《中国税收研究报告》,第414页。
      3.刘邦凡:《无缝隙政府理论与我国电子政务建设》,《中国信息界》,2006年第8期。
      4.李林木:《税收遵从的理论分析与政策选择》,中国税务出版社,2005年。
      5.安体富,王海勇:《激励理论与税收不遵从行为研究》,《中国人民大学学报》,2004年第3期。
      6.赵岩:《税源管理问题研究》,厦门大学2004年博士学位论文。
      7.肖刚:《信息不对称规则的税收运用》,《税务与经济》,2002年第5期。
      课题组组长:罗元义
      成      员:严昌涛  程  青
                  廖  华  冯黎明
      执      笔:冯黎明