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    基层税务机关税源管理的现状和对策研究(中)


    2009-12-04 08:56:27 | 来源:成都市国家税务局课题组 | 作者:

    --以成都市国税局为例

      二、成都国税税源结构及变化特点
      作为全国特大型城市、西南地区的科技、商贸、金融中心和交通及通信枢纽,成都市税源构成相对丰富,具有较强的代表性。尤其是近年来随着产业升级和经济发展加快,国税税源的规模和构成都呈现出一些新的特点。
      (一)国税收入规模增长较快
      如图2(略)所示,成都市2002年至2007年5年间国税总收入和国税部门直接征收收入(剔除海关代征税款)快速攀升,2007年两个口径的收入总量分别为271.45亿元和260.28亿元,分别是2002年的2.79倍和2.86倍,年均增长率分别达到了22.81%和23.36%.宏观税负水平不断提高,分别由2002年的6.53%和6.12%提升至2007年的8.17%和7.83%.5年间税收弹性均保持在1以上,税收增长速度明显高于经济增长速度。
      (二)税种结构性调整明显,所得税比重不断上升
      2002年至2007年5年间,除金融企业营业税外,其他税种规模均现实了较快增长。其中企业所得税增长速度最快,5年间规模扩大了6.76倍,年均增长率为50.65%.与2002年相比,2007年国税收入中流转税比重下降了17.18个百分点,所得税比重上升了13.76个百分点。
      (三)税源构成更加复杂,税收质量参差不齐
      从税源的经济类型上看,私营企业、涉外企业和股份制企业快速发展,股份制企业税收已取代国有企业税收成为国税收入最大来源。这一方面丰富了成都国税收入的构成,提高了税收收入抵御风险的能力;另一方面不同经济利益主体理解和遵从税法规定的程度不同,税源结构更加复杂,增加了税源管理的难度。
      从税源的行业分布上看,基本涵盖了国民经济的所有门类,分布十分广泛,各行业间税负水平差异巨大,管理风险较大。
      从税源的企业形态上看,各类企业高速发展,经营风格和财务核算方式千差万别,数据口径不一,关键环节不同。
      (四)税源地域分布广泛,中小企业数量众多
      成都市国税局下属21个征收单位,经济发展水平不平衡,城乡二元结构的矛盾比较突出。2007年,税收收入总量高低两极地区差距72.8倍,税收增长速度高低两极地区差距为38.46个百分点,可比宏观税负高低两极地区差距为5.19倍,可比弹性系数高低两极地区差距为1.8倍。
      经济发展不平衡,也使得成都市企业税收规模差异较大,中小企业数量较多。2007年,全市入库税收收入500万元以上的企业(以下简称重点企业)有562户,占全市当年纳税人登记数的0.23%;共实现国税收入175.09亿元,占当年国税收入总量的67.27%.与全国其他副省级城市相比,成都市国税收入中大型企业税收比重相对较低,税收更多的分散在中小企业,这也就决定了加强中小企业尤其是发展较快的中小企业的税源管理,是成都市税源管理中必须重视的一环,具有实现税收增收和维护税收环境的双重意义。
      三、成都市税源结构与税源管理现状的矛盾
      针对成都市经济发展和税源变化速度较快的情况,成都市国税部门采取了许多切实有效的措施,如加快信息化建设、建立税收数据分析机制、全面推行税收管理员制度、积极推进纳税评估工作等,税收收入数量和质量都有了全面提升。但同时,目前税源管理水平与经济税源发展仍存在一定的不适应,突出表现为四对矛盾。
      (一)税源高速发展与税源管理能力的矛盾
      2007年全市国税系统纳税人登记户数为24.76万户,比2002年增长了70.14%,增加了10.21万户。其中,增值税一般纳税人增长了50.26%;企业所得税纳税户数增长了2.65倍。而国税收入总额则增长了1.79倍,达到271.45亿元。税源企业高速发展在带来大量税收的同时,也对税源管理资源造成了巨大压力。
      1.管理人员工作负担日益繁重。全市国税系统职工人均管理纳税人数量从2002年的54.9户猛增到2007年的84.63户,其中较为突出的地区达到337户。而其中真正从事税源管理的人员数量更少,管理任务更重。仅是纳税人登记、鉴定、变更、核销等日常事务性工作就已经挤占了管理人员大量的时间和精力,纳税评估、日常检查、后续管理等精细化要求难以得到有效落实,不利于提高税源管理质量。
      2.数据采集工作强度加大。税务机关内部对纳税人数据的采集包括了纳税申报数据和财务数据,随着纳税人数量的快速增长,无论是负责纳税申报数据采集的申报大厅还是负责财务数据收集的基层管理部门的工作量都大大增加。在传统的逐户数据收集模式下,数据的及时性和准确性都难以保障。
      3.税收管理人员业务能力滞后更加突出。随着企业所得税收入总量和纳税人的快速增长,所得税管理在未来国税税源管理工作中的地位将更加重要。长期以来,国税部门以流转税管理为主体,所得税管理能力相对薄弱。而所得税核算与流转税核算相比较,涉及的核算内容更多,税收政策更复杂,对税源管理人员的管理要求更高,这就对国税系统税源管理人员的知识结构和管理水平提出了更大的挑战。
      (二)税源构成复杂性与税源管理模式的矛盾
      不同行业的企业,有不同的经营特点;不同经济类型的企业,有不同的利益驱动导向;不同经济规模的企业,有不同的赢利和创税水平。这些差异,都给税源管理增加了难度。
      1.税收管理员难以走进企业。目前,由于案头事务性的工作增多,已让税收管理员显得疲于应付,面对数量众多、类型多样的纳税户,管理员要按照传统的方法逐户走访调查确有困难。同时,长期以来重考核、轻分析的管理方式,使一些管理员形成"重管事轻管户"的思想,工作方法简单,难以适应精细化管理的要求。还有的管理员出于完成税收收入任务的考虑,将更多的征管重心和注意力都放到了纳税大户的重点管理上,在一定程度上忽视了部分非重点户、非重点税源和非重要部位及环节的管理,形成管理隐患。
      2.分类管理标准难以制定。税源分类管理,是根据税源管理的需要,按照实际情况制定不同标准,有针对性地采取分类管理措施,对税源实行科学化、精细化监控,最大限度地发挥税源管理活动效能的一种管理措施。但成都市税源结构的复杂性,使税源分类管理难以准确地制定统一、全面的划分标准。划分过细,会出现工作量大,可操作性差的现象;划分过粗,又会出现同类企业差异过大,失去了分类管理的意义。
      3.税源分析工作难以深入推进。复杂的税源结构使各地税源分析的重心不同,相互之间的印证和对比困难。加之税源分析人员分散,使本就不强的税源分析力量更加捉襟见肘,分析工作的结论很难做到深、透、细,流于表面。
      (三)产业经济地域分布与税收管理水平区域差异的矛盾
      成都市国税系统于2003年实现了全市范围内的属地化管辖,理顺了征管权限归属和征管范围,有效减少了漏征漏管现象。但随着区域经济的发展,出现了一些以产业为导向的跨地区企业集群(或专业市场等)。一个企业集群(或专业市场)时常跨越两个或两个以上的行政区域,如成都的家具产业集群就主要分布在新都、彭州、崇州3个地区。如果几地的税收征管的力度不一,会造成集群内企业尤其是劳动密集型、进入门槛低的企业从征管较严的地区流向征管较弱的地区,或者是出现在甲地注册、在乙地生产经营的情况,容易形成管理漏洞,导致税收流失。
      (四)税源管理信息与部门职责的矛盾
      税源管理是了解、分析涉税信息,并将分析结果用于指导税款征收工作的过程。涉税信息对税源管理工作的重要性不言而喻。要全面准确地掌握涉税信息,除了要求税务机关内各部门通力合作外,还需要其他掌握税源信息的政府职能部门和行业主管部门的支持。但现实的情况并不如人意:从内部配合上看,数据资源浪费和不足的情况并存。由于目前还没有从事税源管理的专门协调机构(机制),征收、管理、稽查等部门分别按照各自的工作职责使用不同软件、从不同口径开展涉税信息的收集工作,信息数据不能统一共享。一方面一些信息分块割据,不完整、不准确,难以看清问题的全貌;另一方面一些信息反复收集、政出多门,基层工作人员疲于应付,数据质量大打折扣。从外部协调上看,部门壁垒一时难以打破。一是国、地税之间协作性差,两套管理机构交叉征管,涉税信息未实现共享;二是税务机关与其他相关部门之间"资源共享"的局面还未形成。由于政府各部门利益着眼点不同,没有明确的权利义务关系,容易推诿扯皮,使税源信息共享难以实现,无法形成有效的税源监控机制。
      上述的四对矛盾,在各地基层税务机关中都或多或少地存在。其深层次的原因,是传统的税源管理方法已难以适应税源变化的要求,而新的管理体系和方法还没有全面建立完善。
      课题组组长:罗元义
      成      员:严昌涛  程  青
                  廖  华  冯黎明
      执      笔:冯黎明