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    基层税务机关税源管理的现状和对策研究(上)


    2009-12-04 08:51:51 | 来源:成都市国家税务局课题组 | 作者:

    --以成都市国税局为例

      税源管理是税收管理的基础。加强税源管理对增加税收收入、提高税收质量、规范纳税环境具有现实的意义。1994年实行分税制以后,按照贯彻新税制的要求,我国逐步确立了"以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收、重点稽查、强化管理"的税收征管模式,但随之而来的底数不清、申报不实、事前管理缺位、税源管理力量不足等问题却一直困扰着税务机关。国家税务总局及时发现了这一问题,相继出台了一系列加强税源管理的举措,各地也采取了一些有效办法,但仍未很好地解决实际工作中的一些焦点问题,税源管理的体系和方法都有待进一步改进。在整个税源管理体系中,基层税务机关处于最末端,直接面对纳税人,这一特性决定其既是税源管理最终和最重要的一环,也是问题和矛盾最集中尖锐的一环。一方面,税源管理体系设计的科学性、合理性、有效性,都要通过基层组织的实践来检验;另一方面,对措施办法的细化、征纳关系的处理、管理效率的提高,最终也都必须由基层机关解决。同时,由于各地税源构成的差异较大,必然要求各地结合实际情况完善适合本地区特点的税源管理方法。本文尝试以成都市国税局为例,对中西部地区基层税务机关如何加强税源管理进行探讨。
      一、税源管理概述
      (一)税源管理的概念
      税源是税收收入的来源。税源管理是税务机关依照国家税法和管理规定,采取切实可行的管理措施和行之有效的方法,对各税种税基进行控管的税收管理活动。对于税源管理的理解,可以从三个方面展开。
      1.税源管理的主体和客体。税务机关是税源管理活动的主体,但并不排除其他部门的配合,其他相关部门主要指从不同方面掌握税源信息的单位,可以是税务机关以外的其他政府机关,也可以是税务中介机构。税源管理的客体,简单地说就是税源,是由税法确定的一个国家或地区的税收规模总量。
      2.税源管理的目的和作用。我国1994年后确定的税收征管模式是以纳税申报为基础,税务机关在税源掌控方面相对比较被动,对税源信息掌握不及时、不全面、不准确,从而增加了征管工作的盲目性。开展税源管理的直接目的就是解决这一矛盾,尽可能全面掌握税源的规模、分布以及各税种税基的构成与变化特点,审核评估企业的纳税申报,及时发现和解决申报不实等问题,提高纳税人的税法遵从度,从而堵塞征管漏洞,防止税收流失,使国家税款的实际征收数不断逼近应征数,进而确保税收政策顺利执行,保证既定税制调控目标得以实现。可以说,税源管理是税收管理的基础,税源管理的水平决定了税收征管的水平。
      3.税源管理的内容和环节。从税源管理的信息上看,要掌握与税基相关的资料,既包括对经济总量的了解和对各税基的掌握,又包括对税源的货币形态和纳税人户数等的管理;既包括直接从事税收征管的税务机关内部各职能部门掌握的有关纳税人生产经营的各项信息,又包括其他政府职能部门和行业主管部门的涉税信息,如财政、工商、金融、海关、公安、统计以及房地产管理、交通管理等部门。从税源管理的环节上看,税源管理是税收征管的基础性工作,贯穿于税收征管工作的全过程。从税源管理的时间上看,既包括对历史数据的分析和整理,也包括对税源的现状及发展变化趋势的实时监控,还包括了对未来的税源进行预测。
      (二)税源管理的理论基础和启示
      税源管理是为了促进潜在税源向现实税收的有效转化,因而涉及税款形成的各环节,都应当有相应的管理措施加以监督和控制。
      从图1(略)可以看出,潜在税源要转化为现实税收,需依次经过纳税登记,计算应纳税额,申报应纳税额,税款入库等4个环节,如果在每一个环节中纳税人都按照法律要求无过错地执行,潜在税源将百分之百地转化为现实税收,也就没有开展税源管理工作的必要。但现实中,纳税人的行为是不可能完全遵从法律规定的,这就涉及纳税遵从的问题。
      1.纳税遵从理论。所谓的纳税遵从,就是纳税人按照税法规定的要求,准确计算应纳税额,及时填写申报表,按时缴纳税款,并且在税事活动中无其他违反税法的行为。不符合上述定义,过多或过少地申报应纳税额都是不遵从。
      中外学者提出了改善纳税人遵从程度的诸多措施,大体上可以归纳为两个方面:一是加强对税源的监管和对不遵从行为的打击力度,从外部约束上减小纳税人不遵从行为发生的客观可能性。二是通过降低纳税遵从成本、公平税负、合理设计预缴税款制度、提高纳税人道德水平等措施,从内在因素上减少纳税人对税法的误解和抵触情绪,降低其出现不遵从行为的主观可能性。
      纳税遵从理论对税源管理体系的设计,具有以下启示意义:一是要完善税源管理体系。税款形成的每一个环节都存在纳税人不遵从的风险,因而对每个环节都必须进行有力的监控,缩小应纳税额与实际征收额之间的差距。二是要强化税源管理手段。一方面增加税收不遵从行为的风险成本;另一方面降低税收遵从行为的执行成本,通过加大两种行为之间的"成本落差",以经济手段引导纳税人提高纳税遵从水平,形成诚信纳税的良好税收氛围。三是要改进制度设计。在税源管理的过程中体现税收立法宗旨,体现公平、真实、简便的原则,使管理流程更加平滑有效,减少因纳税人税收知识欠缺和抵触造成的税收不遵从。
      2.信息不对称理论。涉税信息是判断纳税人税收遵从程度的关键因素。从理论上讲,获取的信息越多,就越容易判断纳税人的税收遵从度。但现实中,这一点却难以做到。但可以借鉴信息不对称理论解决问题的思路,对税源管理工作中信息的利用过程进行改进。
      所谓信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息不对等,一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别。有信息优势的一方(代理人)就希望通过输出对自己有利的信息使自己获利,而较少信息的一方(委托人)则通过各种手段去获取信息。但信息获取是需要成本的,甚至这种成本大到足以让委托人放弃对信息的获取,因而委托与代理问题的解决最终有赖于一套有效的激励约束相容机制的形成,以最小的监督成本,最大程度地减少机会主义和偷懒行为,使代理人和委托人的目标趋向一致。
      税源管理中这种信息不对称主要表现在两个方面:一方面是纳税人涉税信息的不对称,这是征纳双方信息不对称的主要方面。即纳税人有着涉税信息优势,而税务部门对信息的真实性无法完全判别,处于被动的地位,并由此造成税收征管不到位,税收流失的后果。另一方面是税收政策信息的不对称。在税收征管中税务机关掌握着各类税收政策信息,而纳税人由于各种原因无法获得或者不能全面掌握各类政策信息,形成信息不对称,由此给纳税人依法纳税带来不便,造成了不缴、少缴或多缴税款,降低了纳税遵从度。
      由此可见,信息的复杂性、信息源占有不对称、信息识别能力和手段不对称,造成了税务机关与纳税人之间的信息不对称。要通过对纳税人的管理,最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距。借鉴信息不对称理论,对加强税源管理有四个方面的启示:
      (1)加强对税源的监测,缓解信息源占有的矛盾。在税源管理中,税务机关必须充分运用税收信息化手段,扩大信息采集范围,尽量扭转自己的信息弱势。同时,进一步增强税法知识宣传实效,在为纳税人服好务的同时提高纳税人申报信息的真实性、合法性。
      (2)对税源数据进行科学分析,提高信息识别的能力。要运用科学的方法对收集的信息数据进行加工处理,摆脱过去税源分析停留在肤浅的定性分析和经验判断的状况,建立科学的分析指标体系和方法体系,妥善处理好不同来源数据之间的对比印证关系,从而甄别数据真伪,抽取数据规律,形成能够指导实际工作的二次信息,提高信息资料的利用效率。
      (3)注重税源管理的成本和实效。获取信息要支取成本,因此税源管理中的信息采集要坚持精简、准确,降低数据复杂程度。同时,信息采集和处理要形成反馈机制,既要重视广度,更要重视深度,及时把监测和分析的结论转化为相应的管理措施,促进管理出成效,减少税收流失,减少信息浪费。
      (4)建立完善纳税人激励机制。纳税人与税务机关之间的博弈不是一次性的,而是一个动态的重复博弈。可以把信誉等级评定与税源管理结合起来,通过建立统一的纳税代码制度、纳税服务等级制度、纳税违法公告制度,提高信誉不良的纳税人未来的隐性成本,从而扼制纳税人的机会主义行为。
      3.无缝隙政府组织理论。所谓无缝隙政府(Seamless Government),也可以称之为"无界线的政府"(Boundaries less Government),指的是政府打破传统的部门界线和功能分割的局面,整合政府所有的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。
      无论在宏观还是微观的层面,税源管理都涉及税务机关的多个部门和外部信息提供部门,传统的条块管理和线性管理模式,制约了税源管理的质量和效率。无缝隙政府理论的再造原则、步骤与障碍克服对于加强税源管理具有重要的参考作用和借鉴意义:
      一是加强反馈,建立一体化机制。把税收收入结果反馈到税源管理基础工作环节中,加快基础工作反应速度。重新设置各环节功能,改变顺序操作的模式,使基础管理的各环节工作同时进行,提高工作效率。二是以税源信息为关键变量,打破部门与职能的分离,使信息直接快速交换。
      课题组组长:罗元义
      成      员:严昌涛  程  青
                  廖  华  冯黎明
      执      笔:冯黎明