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    管理服务

    纳税服务需从理论上准确定位


    2005-06-13 10:14:07 | 来源:中国税务学会 | 作者:吉林省税务学会课题组

        纳税服务是眼下税收工作中最热门的话题,有关纳税服务的各种提法不断见诸于报端,有关纳税服务的各种做法也在实践中不断涌现,纳税服务工作开展的可谓红红火火。然而,我们也应该清醒地认识到,纳税服务毕竟不是一种短期行为,也不再仅仅是道德范畴的要求,而是税务部门和税务人员必须长期坚守的法定职责和义务。既然是法定的职责和义务,就不能不作为,也不能盲目作为,任何一项服务措施的推出都必须经得起理论的推敲和实践的检验。所以,我们应在大胆实践的基础上,对纳税服务进行理论上的准确定位,为纳税服务提供一个坚实的理论基础。
        一、对纳税服务的对象进行理论定位
        新修订的《税收征管法》及其《实施细则》之所以要求税务部门和税务人员要为纳税人提供各种形式的纳税服务,其理论依据在于社会主义市场经济条件下政府职能的转变和财政体系的转型。在计划经济体制下,政府不但要管理社会,而且要管理经济。政府不但要向社会成员提供公共产品,而且还要向社会成员提供私人产品。在这种体制下,政府用行政命令的办法管理着社会经济的运转,政府在社会经济生活中主要扮演着管理者的角色。与计划经济体制相适应,我们实行的是国家财政,作为国家财政重要组成部分的税收也带有浓厚的计划经济色彩,税收征管主要依据国家的政治权利来进行,税务部门也主要以管理者的身份出现。与计划经济不同,在市场经济体制下,私人产品或服务主要由市场来提供,政府主要履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面的职能,政府既是一个公共管理者,更是一个公共服务者,这大概也是为什么过去计划经济体制下的政府工作人员被称为“干部”,而现在市场经济体制下的政府工作人员却被称为“公务员”的缘故吧,因为市场经济体制下的政府工作人员是为社会提供公共服务的人员。与政府职能转变相适应,财政体系也由国家财政转向公共财政。财政的转型必然带来税务部门身份的转换和职能的转变。在公共财政体系下,税务部门不仅要为政府其他部门履行提供公共产品或公共服务的职能筹集资金,扮演着“征税人”的角色,而且在征税的过程中它还扮演着“用税人”的角色,因为税务部门征税过程中的各项费用开支来源于公共财政的支出。过去我们只强调了税务部门“征税人”的身份,却忽视了税务部门“用税人”的身份。税务部门作为政府的重要职能部门之一,它既是“征税人”,又是“用税人”;既是管理者,又是服务者。既然是“用税人”,就必须为纳税人提供纳税过程中所必需的公共服务。按照现代公共政府理念,税收作为取得财政收入的主要形式,纳税人缴纳的税款就是享受政府服务而应当支付的费用,政府应当是为纳税人服务的政府。纳税人在缴税时既然已经支付了纳税过程中所需“公共服务”的费用,那么作为政府职能部门之一的税务部门理应为纳税人提供纳税过程中所必需的公共服务。所以,税务部门为纳税人提供的纳税服务,从本质上讲只能是纳税人在纳税过程中所必需的公共服务项目,而不是其他服务项目,这就是公共财政理论对税务部门纳税服务做出的准确定位。
        长期以来,我们一直把税务部门作为执法管理部门看待。其实,随着社会主义市场经济体制的确立,政府职能的转变和财政体系的转型,税收部门的职能已经发生了深刻的变化,已由原来国家财政体系下的单纯管理职能转变为公共财政体系下的管理与服务的双重职能,税务部门职能的变化引来了工作对象的变化,税务部门管理的是“税源”,服务的是“纳税”,把纳税人作为税务部门管理的对象是对税务工作对象的一种错位。
        把税务部门的纳税服务定位在“为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务”是否意味着税务部门不能提供个性化的服务呢?答案是否定的,因为税务部门为纳税人提供纳税方面的公共服务与税务部门为纳税人提供个性化的服务并不矛盾,不同的纳税人其在纳税过程中所需的纳税公共服务在形式和内容上是有所不同的,税务部门和税务人员根据纳税人的不同情况为其提供不同形式或不同内容的公共服务,才能更好地满足纳税人对纳税公共服务的需求,才能更好地把纳税服务落到实处,让纳税人得到真正需要的纳税服务。
        明确税务部门纳税服务的对象有利于我们正确地开展纳税服务工作。回顾我们税收征管改革的历史,可以说我们的税收服务工作一直没有间断过,但我们对服务对象的认识却一直是模糊的。在“一员进厂,管查合一,各税统管”的专管员管户制下,我们把纳税人的全部纳税事宜作为我们的服务对象,在纳税上搞包办代替。不仅如此,我们还把纳税人的生产经营活动作为了我们的服务对象,开展了“促产增收”工作,并且当作一条经验加以宣传和推广。取消了专管员管户制后,在一段时间内我们又把税务代理作为我们税收服务的主要内容。实践证明,包办代替和税务代理都不是我们税务部门纳税服务工作的方向,因为它们都是在无偿地或有偿地替纳税人履行其应尽的纳税义务,只有为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务才是我们纳税服务工作的准确定位。
        二、对服务与管理的关系进行理论定位
        在公共财政体系下,纳税服务成为税务部门的一个重要职能,但我们在重视税务部门的服务职能的同时,却不能忽视税务部门的管理职能。这种管理主要是对税收资金运动全过程的管理,其目的是保证潜在的税源最大限度地转化为税收。税收资金的运动过程实质上就是潜在的税源变成现实的税收的过程,是一个将分散在纳税人手中的税源归集到国库的过程。为了确保潜在的税源能够最大限度地转化为现实的税收,我们必须对税收资金运动的各个不同环节进行有效的监控。在纳税人自行申报纳税的前提下,在税收征管信息化的条件下,表现为对税收资金运动过程中不同环节所产生的涉税信息进行收集和处理,从而实现对税收资金运动过程的全程监控。税收管理的职能依据其管理部位的不同又可细划为税源监控的职能、税款征收的职能和税务稽查的职能。税源监控职能主要是对应收税款的信息进行归集和处理,税款征收职能主要是对实收税款的信息进行归集和处理,税务稽查职能主要是对应收未收税款的信息进行归集和处理。
        面对新的形势,有人提出了“管理就是服务”的口号。“管理就是服务”作为一句口号提出来是可以的,但从严格意义上讲,“管理加服务”似乎应该更合适、更严密,因为管理和服务二者在对象上不同,管理强调的是对潜在税源到现实税收这一税收资金的运动过程进行监督和控制,目的是防止税源的流失,建立起依法纳税的良好秩序。服务强调的是对依法纳税的纳税人在纳税程序上提供应有的公共服务,所以,管理讲的是公共管理,服务讲的是公共服务,二者都是社会主义市场经济条件下,特别是公共财政体系下所不可缺少的。
        管理和服务之间,既不能相互代替,更不能偏废。因为服务是针对诚信纳税的纳税人而言的,试想一下,纳税人都不来自觉纳税,税务部门又如何为其提供服务呢?所以,纳税服务是以有效的管理为基础,以纳税人愿意纳税为前提的,失去了这个基础和前提,纳税服务也就失去了意义。而纳税服务能够提高纳税人的税法遵从度,反过来又能减轻税务部门的管理难度,促进管理水平的提高。
        纳税服务之所以被看作是我国税收征管体制转轨的重要标志,是因为它改变了征管对象的错位现象,对征纳关系进行了重新定位,征纳关系由原来的管理者与被管理者的关系改变为服务者与被服务者的关系。既然是一种服务者与被服务者的关系,征纳双方也就处于一种平等的地位。纳税人是税收的创造者和提供者,税务部门是税收的筹集者,二者只是社会分工的不同,在地位上没有高低贵贱之分。一种观点认为,税务部门应把商业理念运用到税务管理中来,把纳税人当作“客户”,作为消费者,当作“上帝”一样对待。我们认为,税务部门提供的纳税服务,不同于商业服务,商业部门之所以把顾客当成“上帝”对待,是为了迎合消费者,目的是为了让消费者来消费它的产品或服务,是一种商业促销行为。税务部门的纳税服务是政府部门为纳税人提供的公共服务,征纳双方的地位是平等的,税务部门不能把纳税人作为被管理者而居高临下,也用不着去“迎合”和“讨好”纳税人,征纳双方是一种平等合作的关系。
        三、对纳税服务的内容进行理论定位
        纳税服务是服务于“纳税”需求而不是服务于“纳税人”本身。从税务部门的角度看,纳税服务是要求税务部门在纳税人自行申报纳税的过程中,为纳税人提供方便和帮助,降低纳税成本,税务部门满足的是纳税人在办税过程中的公共需求,而不是纳税人纳税事宜的本身,更不是纳税人其他方面的需求。从纳税人的角度看,纳税人到税务机关来,不是来喝茶休息的,也不是来办别的事宜的,而是来办税的,他需要的是纳税方面的服务,而不是其他方面的服务。所以,税务部门的纳税服务必须紧扣“纳税”这个主题,不能“跑题”。税务部门为纳税人提供纳税服务不能停留在文明办税等表层上,而应该向纵深拓展,为纳税人提供实质性的服务。
        纳税服务是满足纳税人在纳税过程中的各种需求的一种活动,税务部门提供的纳税服务就是要满足纳税人在纳税过程中产生的公共需求。需求与可能是一对矛盾,需求是无限的,而满足需求的可能却是有限的。纳税人在纳税过程中所需要的公共服务其内容是十分丰富的,这决定了税务部门为纳税人提供纳税服务这项事业的发展前景是广阔的,但税务部门的人力、物力和财力又是极其有限的,不可能将纳税人在纳税过程中所产生的公共需求一下子全部加以满足。解决问题的办法只有一个,那就是将纳税人在纳税过程中所需要的公共需求划分出不同的层次,区分出轻重缓急,再根据税务部门的客观条件,选择纳税人最急需的纳税服务项目加以满足。从目前的情况来看,纳税服务至少应该包括以下几个方面的内容:
        一是现代化的纳税服务理念。我国传统的税收观念认为税法是规范和约束纳税人的纳税行为,保证政府及时、足额地取得税收收入的手段。实际上政府和纳税人在法的本质上是一对平等的主体。双方的权利和义务是平等的。新的《税收征管法》及其实施细则要求税务机关在纳税人依法履行纳税义务和行使权力的过程中,要为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务。新的税收立法更强调对纳税人权益的保护,一切税收法律的设计都必须从保护纳税人权益的角度出发,合理界定政府的征税行为。
        二是多元化的纳税申报方式。在纳税人自行申报纳税的条件下,纳税申报方式对纳税人的纳税成本有着十分重要的影响。税务部门应利用现代信息技术的发展和现代金融支付结算工具的进步,为纳税人提供多元的、快捷的、高效的申报纳税方式,节约纳税人的纳税成本。
        三是简便易行的办税程序。美国人认为美国是世界上税种最多、税制最烦琐的国家,但美国的税务部门设计的纳税申报表却十分简单,连初中生都能看得懂,大大方便了纳税人申报纳税,提高了纳税遵从度。我们制定的办税程序过分注重了内部的监督制约和权力的分解,税务部门应按照税收信息化建设的统一规划,充分利用社会资源,简化办税程序,缩短办税时限。
        四是快捷高效的办税效率。对于从事生产经营的纳税人来讲,时间就是金钱,时间就是效益,时间是其纳税成本中十分重要的一项。税务部门应把纳税人要办的涉税事务进行时间上的量化,制定出必要的时限,并在规定的时限内将所受理的涉税事务完成。
        五是通畅的信息沟通渠道。让纳税人及时了解税法,熟悉办税程序,是提高纳税人纳税水平的重要前提。各级税务机关要充分利用电视、广播、报纸、杂志、网络等社会媒体普及税收知识,宣传税收法律,传递税收信息,通过税法宣传服务,提高纳税人的纳税自觉性。
        六是热情周到的服务态度。
        七是整洁干净的服务场所。
        四、对纳税服务的外延进行理论定位
        税务部门提供的纳税服务和税务代理提供的纳税服务共同构成了现阶段我国纳税服务体系,但二者之间存在着质的不同,税务代理提供的纳税服务是在帮助纳税人做他自己应该做的事,而税务部门提供的纳税服务不再是替纳税人做他自己应该做的事,而是在为其完成他应该做的事提供外在的条件。二者之间的区别具体体现在:首先,税务代理提供的纳税服务是一种市场行为,而税务部门提供的纳税服务是一种行政行为,是税务部门行政执法行为的重要组成部分;其次,税务代理提供的纳税服务是有偿的,而税务部门提供的纳税服务是无偿的;第三,税务代理提供的纳税服务是在替他人履行法律所规定的义务,而税务部门提供的纳税服务是在为自己履行法律所规定的义务;第四,税务代理提供的纳税服务所发生的费用计入纳税成本,而税务部门提供的纳税服务所发生的费用计入征税成本;第五,税务代理提供的纳税服务是私人服务,而税务部门提供的纳税服务是公共服务。所以,税务部门提供的纳税服务与税务代理提供的纳税服务有着不同的内涵和外延,必须准确界定二者的业务空间。在处理税务部门提供的纳税服务与税务代理机构提供的纳税服务的关系时,一要规范税务部门的服务行为,给税务代理以应有的生存和发展空间,防止税务部门的纳税服务挤占税务代理机构的业务空间;二要彻底切断税务部门与税务代理机构之间的经济联系,杜绝行政行为的有偿化,防止税务代理的纳税服务挤占税务部门纳税服务的发展空间,做到该由税务部门提供的纳税服务由税务部门来完成,该由税务代理机构提供的纳税服务由税务代理机构来完成。
        五、对纳税服务的考核标准进行理论定位
        纳税服务质量的好坏,不能单纯以纳税人的满意度为标准,也不能以税务部门自身的感觉为尺度。衡量纳税服务质量好坏的标准应该是多方面的、全方位的,因为不同的服务项目有不同的考核标准,我们应该将这些不同的标准有机地结合在一起,形成一个纳税服务质量考核指标体系,客观、全面地反映税务部门纳税服务质量的真实水平。衡量纳税服务工作质量的总体标准应该是看纳税人在办税过程中是否省钱、省时、省力、省心。