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    关于提高纳税服务质量的探讨


    2005-04-12 10:09:46 | 来源:中国税务学会 | 作者:江苏省地方税务局、江苏省税务学会课题组


        捐赋便利古而有之,纳税服务是税收工作中一个传统而又现代的专业词汇,随着时代的进步和社会的发展,被赋予了许多崭新内容。在构建现代税收征管新格局的关键时候,纳税服务由职业道德范畴提升为法律规范,面临着新的更高的要求,提高纳税服务质量已成为一个迫切而又现实的研究课题。
        一、纳税服务质量的几个理论问题
        研究纳税服务质量,首先应解决三个问题,即纳税服务的内涵及形式是什么,纳税服务质量有哪些特性,如何衡量评价纳税服务质量,这是作好提高纳税服务质量研究的基本前提。
        (一)纳税服务的内涵及形式
        我们认为纳税服务是指税务机关为促进纳税人依法纳税,根据税收法律、法规的规定,在纳税人依法履行纳税义务和行使税收权利的过程中,提供的满足纳税人合法合理需求与期望的各项行政行为的总称。纳税服务的根本目的是提高纳税人的税收遵从度;纳税服务的本质是维权护法,维护征纳双方的社会公信。
        纳税服务的内涵应包括以下三个要点:第一,纳税服务是法定的税收行政行为。纳税服务与税收管理都是税务部门的法定职责,两者是相辅相成的统一体,都是为了实现征纳双方的法定权利和义务,纳税服务注重对纳税人合法权利的保护,追求税收遵从成本最小化,税收管理注重纳税义务的完整履行,以保障国家税收收入为主旨。第二,纳税服务是贯穿于纳税人依法履行纳税义务和行使税收权利过程的全程服务。纳税服务包括税前、税中和税后服务,而不只是纳税环节的服务。第三,纳税服务具有有限性。纳税服务是在一定法律框架内进行的,以合法手段满足纳税人的合法合理需求与期望,不是对纳税人所有涉税需求与期望的满足。
        纳税服务的形式随着社会发展不断创新变化,日趋多样化。从目前看,主要有以下几种:一站式服务,涉税事项的办理均在办税服务厅完成,纳税人通过不同的职能窗口,办理不同的涉税事项;一窗式服务,是“一站式服务”的提高形式,办税服务厅每一办税窗口都是全职能窗口,不同涉税事项在任何一个窗口都能办理;限时式服务,以服务承诺制为基础,对涉税事项的办理承诺时限标准,强调时效性和责任制;集中式服务,集中人力、物力和时间,提供特定服务的一种形式,如税法宣传月的宣传服务;重点式服务,为特定目的,针对重点对象、重点内容开展服务的一种形式,如重点税源户的专门服务;交互式服务,税务机关与纳税人共同参与,交流信息即时双向传递的一种服务方式,如12366人工座席服务和网站在线服务。
        (二)纳税服务的质量特性
        纳税人的涉税需求与期望可分为物质和精神两个方面,从纳税人需求与期望的角度来看,纳税服务质量有以下几个特性:
        一是功能性,是指各项纳税服务举措所具备的作用和效能,是纳税服务最基本的质量特性。
        二是公平性,是指纳税服务是否公正、平等,是否做到对相同纳税人相同对待(横向公平),对不同纳税人区别对待(纵向公平),是纳税服务最重要的质量特性。
        三是公开性,是指纳税服务的具体内容、程序、标准、监督渠道、监督方式等的公开情况,是纳税人最关注的质量特性。
        四是时效性,是指纳税服务在时间上能否满足纳税人的办税需求。时效性包含了及时和省时两个方面,对有时限要求的涉税事项办理要做到及时,对无时限要求的涉税事项的办理要做到省时,时效性是纳税人感受最深刻的质量特性。
        五是文明性,是指对纳税人提供纳税服务时,税务人员的工作态度是否亲切、友好,纳税人是否得到必要的尊重,是对纳税人办税过程精神需求的满足程度,文明性是纳税人感受最直接的质量特性。
        (三)纳税服务的质量要素
        纳税服务的质量要素,主要包括制度规范、服务手段、工作流程、执法水平和队伍素质。纳税质量要素是对纳税质量特性的体现程度,直接影响着纳税服务质量。
        健全的制度规范是纳税服务质量的基础。制度规范是开展纳税服务的基本依据和具体标准。只有通过科学严密的制度规范,对纳税服务的各项质量特性进行明确,才能保证纳税服务的功能性、公正性、公开性、时效性和文明性在纳税服务中充分体现。
        现代科技手段是纳税服务质量的依托。在当今信息技术快速发展的形势下,只有充分利用电话、电脑网络实时在线、信息互通、资源共享的特点,突破时间和空间的限制,为纳税人提供实时、实地的零距离服务,才能充分体现纳税服务的功能性、时效性和公开性。
        高效的工作流程是纳税服务质量的关键。高效率是高质量的必要条件,高质量的纳税服务不仅需要优美的纳税环境、亲切的服务态度、多样的办税方式,更需要办税程序的简化和办税手续的便捷,以充分体现纳税服务的时效性。
        公正的税收执法是纳税服务质量的根本。严格执法是深层次的服务,是对守法纳税人的合法权益的根本维护。依法行政、公正执法可以为纳税人营造公平、公正的纳税环境,促进纳税人公平竞争,以体现纳税服务的公正性。
        高素质的干部队伍是纳税服务质量的保障。税务干部是纳税服务的最终实施者,干部队伍的素质直接影响着纳税服务质量的高低。只有不断提高税务干部的政治素质和业务素质,增强服务意识和提高服务能力,才能确保纳税服务的文明性、公正性。
        (四)纳税服务质量的衡量标准
        纳税服务质量从服务提供者的角度来看,是指实际开展的纳税服务与税务机关事前制定的标准之间的符合程度;从服务承受者的角度来看,是指实际开展的纳税服务与纳税人需求和期望之间的符合程度。两者之间的差异在于税务机关事前制定的标准与纳税人需求和期望之间的差距。目前,全国税务系统还没有统一规范的纳税服务标准,而且当税务机关制定的纳税服务标准与纳税人需求和期望之间存在较大差距时,仅从税务机关角度评价的纳税服务质量不能完全客观、准确地反映现实情况。纳税人是纳税服务的对象,从纳税人角度评价的纳税服务质量更具客观性。因此,本文从纳税人的角度来研究纳税服务质量衡量标准。
        纳税服务质量最根本的衡量标准是纳税人的满意度,即纳税服务达到纳税人需求与期望的程度,当纳税人感知的纳税服务达到或超过其期望时,纳税人即感到满意,否则,纳税人则感到不满意。纳税人的服务期望受纳税服务的社会口碑、纳税需求和纳税经历的影响。
        纳税服务质量的衡量评价如下图所示:
        此外,社会美誉度和纳税遵从度也可以在一定的层面上衡量纳税服务质量。社会美誉度是指全社会对纳税服务的赞赏程度,它不仅包括了纳税人对纳税服务的评价,还包括了除纳税人之外的社会公众对纳税服务的评价。纳税遵从度是指纳税人对税法的自觉遵从程度,是纳税服务质量的最终体现,提高纳税遵从度是开展纳税服务的根本目的。
        二、纳税服务质量的现状评析
        (一)基本评价
        1997年初,国家税务总局确立了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的税收征管模式,纳税服务作为税收征管体系的重要组成部分,在税务系统全面展开。新征管法及其实施细则的颁布实施,标志着纳税服务进入了一个新的发展阶段。
        几年来,各地在提高纳税服务质量方面作了大量的探索,取得了一定成效,主要表现在:开展了内容丰富、形式多样的纳税服务活动,如推行首问负责制、一站式服务、多元化申报纳税等等,初步具备了一定的服务功能;对纳税人,无论亲疏远近,无论经济性质,无论纳税多少,基本上做到在热情服务上平等对待,在行政执法上一视同仁,横向公平做得相对较好;实行了公开办税制度,对税收政策、办税流程、纳税定额、收费依据、处罚标准、偷逃税款举报渠道等实行了公开;对一些涉税事项办理开展了限时服务;注重精神文明建设和职业道德约束,普遍开展了大量行之有效的精神文明创建活动。2002年,全国有29个省级税务机关在行风评比中获得第一名,税务机关“门难进、脸难看、事难办”的现象已得到根本改观。
        目前,纳税服务质量较以前有了较大的提高,但与纳税人的需求和期望相比较,还有不小的差距。
        一是在纳税服务的功能性方面,对纳税人深层次需求的满足程度不够。一些税务机关把办税服务厅的规范化建设等同于配备饮水机、老花镜、便民伞等,以办税服务厅为核心的程序性服务机制不完善,提供的纳税服务仅限于一些基本的、浅层次的服务。税务机关的信息服务能力普遍不足,税务网站或网页建立后,有关信息得不到及时更新维护,甚至有些税务网站或网页的信息在建立后从未更新过。一些地区12366纳税服务咨询热线的座席人员专业知识不够,无法及时、准确地回答纳税人提出的问题。
        二是在纳税服务的公平性方面,纵向公平做得较为欠缺。目前,绝大多数税务机关开展纳税服务活动常常采用“一刀切”的模式,缺乏针对性和层次性,纳税遵从度的高低在纳税服务上未有体现,在一定程度上削弱了纳税服务对纳税遵从的激励作用。
        三是在纳税服务的公开性方面,公开的范围和公开的程度不够。完备的公开制度是保障纳税人知情权的根本途径,除法律另有规定的外,凡是涉及纳税人权利义务的事项都应全方位、全过程公开。目前,不少税务机关税务公开的出发点只是便于内部管理和外部监督,内容上偏重于对纳税人义务的要求,对纳税人权利和税务机关职责标准等纳税人关心的热点、焦点和难点问题的公开程度不够。
        四是在纳税服务的时效性方面,限时服务虽已开展,但省时服务不尽人意,办税效率有待进一步提高。征管程序过于繁琐,办税手续过于复杂,操作不够简便高效,涉税事项审批层次过多。
        五是在纳税服务的文明性方面,后台管理人员的服务意识相对较弱。一些管理人员对纳税服务应贯穿于整个税收过程,融合于税务管理之中的认识不深,把纳税服务视为纳税环节的服务,纳税窗口的服务,主动服务意识不强。
        (二)差距原因分析
        纳税人对纳税服务的期望与感知之间的差距即纳税服务质量差距。目前,纳税服务质量存在一定差距,究其原因主要是部分税务人员的思想观念存在偏差,导致实际工作中存在“五重五轻”现象。
        一是重形式轻实效。不少税务机关和税务干部把纳税服务局限于职业道德范畴,把其等同于微笑服务、形象服务,把行风建设、文明行业创建等同于纳税服务的全部内容,过分注重纳税服务的形式,忽略了纳税服务措施的实际效能,纳税服务的功能性未能有效体现。
        二是重共性轻个性。税务机关缺乏与纳税人主动沟通的意识,对纳税人的需求与期望了解程度不够,提供的纳税服务主要限于针对所有纳税人的普遍服务,纳税服务缺乏针对性,对不同纳税人不能提供分类服务,以致常常出现“一人生病,大家吃药”的现象,纳税服务的纵向公平性未能体现。
        三是重义务轻权利。长期以来,税务机关的思维习惯是如何监督管理纳税人,过多强调纳税人义务,纳税人长期以纳税义务人而不是以完整的纳税人身份存在。税务机关忽略了纳税人权利,对外宣传公开的内容偏重于纳税人义务,纳税服务的公开性未能全面体现。
        四是重制约轻效率。目前的征管体制突出了对征管各环节权力的监督制约,对权力制约的成分强调较多,加上内设机构的职能重叠问题未根本解决,内部衔接协调机制尚未建立,直接影响了纳税服务工作效率,纳税服务的时效性未能充分体现。
        五是重监管轻服务。目前,不少税务机关仍囿于传统的行政管理理念,把作为行政主体的税务机关与作为行政相对人的纳税人的行政法律关系片面地看作是监管与被监管的关系,强调税务机关的监督管理职能,忽视了税务机关的服务职能,纳税服务的文明性在后台管理中未能深入体现。
        三、提高纳税服务质量的现实途径
        我们在研究提高纳税服务质量的现实途径时,必须综合地考虑纳税服务质量要素,全面体现纳税服务质量特性,确立先进理念,借鉴传统经验,运用科技手段,整合现有资源,推进纳税服务的规范化、现代化、高效化、专业化和个性化。
        (一)健全制度体系,推进纳税服务的规范化
        一是统一服务内容。建立健全宣传辅导制度,通过多形式多渠道的宣传辅导,使纳税人了解、熟悉权利义务、政策法规、办税流程等,使纳税人能正确履行纳税义务和有效行使税收权利;建立健全执法责任制,通过责任追究,规范税收执法行为,为纳税人创造一个公平的税收环境;建立健全纳税评估制度,提醒并督促纳税人对存在的问题及时进行自我纠正,减少甚至消除进行税务稽查时可能发现的问题,为纳税人提供深层次的帮助;建立健全纳税信誉等级评定制度,对纳税人的纳税信誉进行评价,建立税收信誉体系,为分类服务奠定基础;建立健全纳税人权益保障制度,完善相关的权益告知制度,健全纳税人举报投诉制度,全面落实纳税救济制度。
        二是规范服务规程。纳税服务是一个牵动全局的活动,前台受理需要后台有力支撑,没有上下左右的良性互动和配合,就不可能有理想的服务质量。要将纳税服务的理念、职责导入整个税收工作过程,在总结现有经验基础上,尽快制定纳税服务前、后台受理、转办、处理、审定、回复的流程和具体要求,将纳税服务真正融入到税收工作的各个方面。
        三是明确服务标准,建立系统内外严密的监督考核制度。根据服务职责,制定明确的纳税服务标准,对服务的程序、方法、步骤、时限等等,从质量和数量上作出明确规定。同时,建立税务机关内部、纳税人以及社会各界对纳税服务全过程的考核监督制度。
        (二)运用信息化手段,推进纳税服务的现代化
        一是全面推广12366纳税服务系统。建立国地税信息共享、人工座席与语音服务相结合,涵盖法规咨询、申报纳税、检举投诉、税务公告、案件曝光、意见征询等内容的功能强大的开放式服务平台。24小时提供语音服务,工作时间内提供人工座席服务,人工座席无法当场答复的,要限时回复。不断充实、完善12366纳税服务系统的法规支持库,配备高素质的税收专业咨询人员并定期进行培训,将有关纳税信息实时、准确地送到纳税人身边,使12366纳税服务系统成为纳税信息双向交流的核心平台。
        二是建立完善电子税务网络。充分发挥互联网容量大、速度快、成本低的优势,建立融网上申报、政策咨询、法规公告、办税指南、投诉举报、税收论坛等为一体的信息平台。健全网站维护机制,配备专职的网站信息维护员,及时更新维护网站信息,使纳税人及时了解最新信息。利用计算机网络广、应用能力强的优势,建立涉税事项网上审批系统,减少纳税人排队等候和来回奔波之苦,同时对涉税事项的办理进行即时、全程的跟踪与监督,确保每个工作环节在服务承诺时效内依法、公开、高效地完成,有效地方便纳税人。
        三是推行多元化的申报缴库方式。信息技术的飞速发展和金融支付结算工具的不断变革,为纳税申报和税款缴库提供了多种方式和渠道。税务机关应当适应现代社会发展,为纳税人提供邮寄申报、电话申报、网上申报等便捷、高效的申报方式。根据方便、快捷、安全的原则,积极推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款,最大限度地利用现代科学技术所提供的社会资源为纳税人提供优质、便捷、高效的服务,节省纳税成本。
        (三)优化业务流程,推进纳税服务的高效化
        一是强化办税服务厅的服务功能,实行“一站式”的全程服务。将一些时效性较强的后台业务延伸到办税服务厅,进一步扩展办税服务厅的功能,对前台业务由办税服务厅统一受理,对需事后审核、审批的各类涉税事项由办税服务厅负责内部运转,将具体工作职责分工内置。服务窗口实行“柜员制”,面对纳税人不区分具体职责,受理人即为审核(批)责任人,受理、审核(批)办理“一体化”,形成“一人承办、转告相关、协调共管、限时完成”的工作机制。同时,做到各窗口都能受理所有涉税事项,使每个窗口都成为“全职能”窗口,使办税服务厅真正成为办税多功能厅。
        二是优化岗责体系,重组业务流程。遵循合理、简化的原则,细化、分解并落实各个环节的纳税服务职责,建立科学分工和快速衔接的岗责体系。以提高纳税服务质量为出发点,借鉴流程再造理论,重组业务流程,正确处理好内部制约与对外服务的关系,在不损害税务机关内部监督制约机制的条件下,尽可能减少工作环节,提高纳税服务效率。
        三是完善制度办法,简化办税程序。对现有的征管制度办法进行全面梳理,对不必要的管理环节,管理程序应予归并简化。减少涉税事项检查和调查的频率,对纳税人有关信息的采集尽可能一次完成,避免重复,对通用信息实现“一次采集,多家共享”。同时,按照行政审批制度改革的要求,寻找合法化和效率化的最佳结合点,在不违反税收法律、法规的前提下,尽可能简化审批手续,减少审批环节,下放审批权限,提高审批效率。
        (四)强化组织建设,实现纳税服务的专业化
        一是建立专门的服务机构,为提高纳税服务质量提供组织保障。很多国家都成立了专门的纳税服务机构,如西班牙在总局税务事务司下设便民服务处,美国的税务当局直接就称为国内税收服务局(INTERNAL REVENUE SERVICE)。2003年,国家税务总局成立了纳税服务处,这是我国第一个纳税服务的行政管理机构。从省级到基层税务机关,也应相应建立健全纳税服务机构。根据“统一领导,分级管理”的原则,省和市级税务机关设立纳税服务机构,负责纳税服务工作的组织管理;基层税务机关成立纳税服务中心,负责纳税服务工作的具体实施,直接面向纳税人提供有关纳税服务事宜。同时,在财政预算中拨出专门用于纳税服务的资金,主要解决免费提供税收法规、申报表所需的支出等,切实减轻纳税人负担,解决行政行为有偿化。
        二是建立高素质的纳税服务队伍,为提高纳税服务质量提供人员保障。税务咨询是纳税服务工作中业务性最强,也最具权威性的工作,要在税务咨询环节引入高素质的复合型专业人员进行咨询,以解决政出多门、口径不一的现象。同时,加大培训力度,帮助广大税务干部及时掌握新知识、新技能,使纳税服务管理人员具备较高层次的科学知识结构,使基层操作人员具备较强业务技能。
        (五)实现分类服务,推进纳税服务的个性化
        一是建立税务机关与纳税人联系制度,畅通与纳税人沟通渠道。纳税服务搞得再多、再好,如果脱离了纳税人的实际需求与期望,就无法赢得纳税人的满意。税务机关应切实转变思想观念,建立“始于纳税人需求,终于纳税人满意”的服务理念,变被动服务为主动服务,采取座谈、问卷调查、设立意见箱、设立局长接待日、开展评税活动等形式,建立固定的纳税人意见收集和信息反馈的渠道,全面及时地了解纳税人的需求与期望。
        二是针对不同纳税服务对象的不同纳税服务需求,实行分类服务。建立、完善纳税评估制度和纳税信誉等级评定制度,在整合纳税人信息库的基础上,全面实行纳税评估,对纳税人的纳税信誉等级进行科学评定,以纳税人的信誉等级和需求洞察为主导,对不同的纳税人采取不同的服务措施,使每个纳税人都能得到自己所最需要的纳税服务,同时缩小需要重点服务的纳税人规模,以利用有限的资源实现更加有效的纳税服务。

    参考资料
        1.Fitzsimmons,J.A:《服务管理--运营、战略和信息技术》。
        2.杨楚潮:《广东优化纳税服务的实践与思考》,《广东地方税务》,2003年第3期。
        3.孙荣州:《关于优化纳税服务的思考》,《税收经济调研》,2003年第16期。
        4.刘军:《优化纳税服务的思考》,《涉外税务》,2003年第4期。