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    关于优化纳税服务的几个观点


    2005-03-17 10:08:50 | 来源:中国税务学会 | 作者:

      “优化纳税服务”课题组研讨会在重庆市召开。会议代表们在深入调查研究和广泛搜集比较国内外纳税服务的理论和实践经验的基础上,对优化纳税服务的基础理论和实践进行了热烈的研讨,对许多问题取得了共识,也对一些有分歧意见的问题展开了热烈的讨论。现将主要观点和内容综述如下。
        一、纳税服务的内涵、理论依据
        对于纳税服务的概念,多数与会同志认为有狭义和广义之分。而且对广义与狭义的纳税服务还可以从纳税服务的主体和纳税服务的内容两个角度来分析:首先,从纳税服务的主体区分,狭义的纳税服务是税务机关为确保纳税人依法纳税,指导和帮助纳税人正确履行纳税义务,维护其合法权益而提供的服务,即提供服务的主体是税务机关。广义的纳税服务是指提供保护纳税人权益的一切机制和措施,它涵盖了优化税制、完善税政、健全征管、降低纳税成本、提高税务行政效率乃至整个政府效率等方面的内容;既包括税收机关提供的服务,也包括社会中介机构提供的服务,乃至纳税人的自我服务,即提供服务的主体不止税务机关。其次,再从纳税服务的内容来区分,狭义的纳税服务指提供纳税人在纳税办税过程中所需要服务;而广义的纳税服务还包括税收立法、税务司法在内的全过程的服务,所以从广义的角度来说,纳税服务应称为“税收服务”更确切。与会代表经过讨论认为,新时代的税收管理工作必须以广义来定位纳税服务的范围,也即纳税服务应该贯彻于税收立法、税收执法和税收司法全过程。有些代表认为纳税服务主要是纳税人办税过程中的服务,所以可以称为“便民纳税服务”。也有一些代表认为,从现代税收的要求来看,将纳税服务拓展到税收服务更有意义、更科学。至少应该根据税务机关、税务干部的执法水平、税收征管水平的进行程度、社会民主意识的发育程度,分阶段、有步骤地推进不同内容、不同品质的纳税服务。但不论怎样,纳税服务的目的是为了提高纳税遵从度,其本质是保障纳税人的权益。
        还有些同志将纳税服务理解为是一种由税务机关提供的公共服务,而且将享受这种公共产品的权利与纳税义务相对应。这是值得深入研究的。
        关于纳税服务的目的宗旨,与会代表有两种不同的观点,一种观点是纳税服务的目的是提高纳税遵从度,即通过向纳税人提供办税过程中的各种服务,以达到在降低纳税成本的基础上提高纳税遵从度,使税收征纳秩序更加优良,国家税款更有保障,说到底,纳税服务最终还是为了更好地取得税收收入。另一种观点认为,纳税服务的目的是为了维护纳税人的权益,使纳税人与税收有关的权益得到确实保障。这就相应要求将纳税服务拓宽到税收立法、税收执法、税务司法的全过程。
        深化纳税服务的理论依据与会代表认为主要有两个方面:第一方面是在于社会政治的民主性。反映在税收工作领域,就是税收的民主性。从政治民主制度来看,现代社会已经是民主社会,政府的存在是因公共需要而存在,政府的职责就是提供公共产品,纳税人也正是因为这个目的而纳税,政府只是接受纳税人委托而筹集公共资源(税收)。作为政府职能部门的税务机关和与税收管理工作相关的其他政府部门,也只是公共服务部门,除了贯彻执行税法之外就没有什么特权;而纳税人却是社会的主人,而且为纳税作出了贡献与付出,所以纳税人与税务机关享有平等的政治地位和人格,纳税人理应得到尊重,税务机关和政府其他相关机构理应将纳税服务作为其职责。也就是说,要以维护纳税人的权益为根本宗旨,加强税收各个环节的民主性。具体地说,在立法环节,要使税收立法更加公正、科学,从源头确保纳税人的权益。这就要求政府广开民主之门,提供纳税人(其另一面就是享有政治权利的公民)参政议政,监督政府行政的更多的通道与机会,充分发扬民主。在这方面国外的一些先进经验值得我们吸取,如2002年欧盟为了协调各成员国的公司所得税制,更大程度上统一税基,由专门机构召开了一次研讨会,这次研讨会特别留出了40个名额,以报名的先后为序,允许政府机构之外的人士参加讨论。同时还专门开辟了一个网站,广泛发动社会公众讨论税制的修订。这就能保证税法更好地体现公共意志,保障纳税人的权益。
        同时,有的同志还从税收文明进步的角度来论证纳税服务建设的必要性,认为现代文明税收必须建立起税务机关与纳税人的双向责任机制,这种机制的理想目标是贯彻民主和法治思想,建设以科学透明的税制体系、低成本高效率的征管运行机制、亲情化的服务机制、有效的社会监督机制、鲜明的道德约束机制、稳定的文化运行机制,与现代政治文明、精神文明协调发展的现代税收文明;以“法治、公平、文明、效率”为四大价值理念的现代税收文明要求向纳税人提供优质的纳税服务。他们主张要在税收制度和税收管理中凸现人文关怀,要使征税成为人性化的公共服务,使纳税成为现代社会的文明生活方式。他们还将税收的这种民主权利推广到将税收收入的使用即财政支出联系起来。认为现有的政府预算制度一是不够公开,公众无法了解政府的支出方向是否符合广大人民群众利益的要求;二是体系不够完整,政府的一些收支内容甚至连作为决策机关的人民代表都不知道,怎么谈得上人民对自己缴纳的税收使用的审批监督呢?这种状况无疑会增强纳税人对税收的抵触情绪和偷逃税欲望,他们用公共财政的理论来论证应该提供各种参与和监督的机制和途径,让纳税人充分了解和监督税收资金的去向,这既可以保障纳税人的权益,又可以提高纳税人的纳税意识,改善治税局面。第二方面是现行税制和税务管理日益复杂,这会使纳税人日益处于政策、法规和管理措施不对称的弱势地位,所以也特别需要加强纳税服务。
        二、当前纳税服务存在问题
        与会同志普遍认为,总的来说,我国这几年来纳税服务建设已取得了令人瞩目的成绩,一是服务形式正由随意逐步走向规范,二是申报方式正由单一逐步走向多样,三是缴税方式正由复杂逐步走向简便,四是咨询方式正由包办式逐步走向市场化。但是与国外相比,与我国整个社会的经济步伐,与社会的民主化进程,与对整个税务管理事业的要求来对照,还有较大的差距,纳税服务的改进还任重道远。大家认为目前的纳税服务主要还存在以下几方面的问题。
        一是思想意识严重滞后。长期以来,我国的税务管理工作中,总是将税务机关与纳税人置于不公平、不正确的相对位置,人们在思想上认为税务机关就是绝对的主导,而缴纳税收、提供政府经费来源的纳税人却是处于绝对的服从和被支配地位。在这样的思想意识下,税务机关的工作出发点和归宿点就只是以完成财政收入任务为目标,将税收管理工作单纯当作对纳税人的监督、控制的职能活动,提高纳税遵从度的所有努力也基本上是以强制、监督、查处为主要内容的管理措施。而没有将纳税人置于政治、人格平等的地位上来对待,来实施相应的征管措施,向纳税人提供必要的服务。同样在机构设置、业务分工组合、甚至是税收制度和管理措施的制定与实施中也都以收入任务为根本目标,不惜以加重纳税遵从成本为代价。而把纳税服务当成软指标,将纳税服务只是当成职业道德、行风建设加以要求,而不是一种硬约束的法定职责。
        二是纳税服务没有法制化。当前还没有关于纳税服务的严格的法律规范,纳税服务在实践中仍停留在职业道德的范畴;对纳税人权益保护的法规还不够明确、完整,还比较笼统;在与税收相关的行政法规的立法中,没有引入听证程序和公开行政会议制度,导致税务行政决策和立法往往只顾及税务机关的管理方便,而忽略纳税服务的优化,甚至将税务机关应履行的职责和纳税人可以享有的权益没有向纳税人全面公开。
        三是缺乏健全的机构和人员专门负责纳税服务。目前我国还没有像有些国家那样设立专门服务于纳税人、为纳税人伸张权益的机构组织,税务机构的设置只是服从于自身目标任务的完成,“一站式”、“一窗式”办税还刚刚起步;税务机构设置和布局混乱,缺乏职能整合,导致服务水平低下。国地税机构的分设和以征管查为主要内容的几轮征管改革后,国地税双重标准的机构设置和布局使得业务分割,信息平台互不兼容,运转环节和手续繁多,加重了纳税人的纳税遵从金钱成本和时间成本,也在一定程度上助长了偷逃税。
        四是缺乏社会监督机制。从外部看,权力机关、新闻媒体对税务机关向纳税人提供的服务和纳税人权益保障方面的监督很有限;从内部看,税务机关对自身的监督考核也没有像“七律”那样,将纳税服务作为硬指标来考核评价。
        五是重形式轻实质。一些地方,税务机关只强调改善工作态度,提供一些生活或工作用具作为服务的内容,追求表面形式,而像提供税法咨询讲解、辅导纳税人申诉自己的主张等真正保障纳税人权益方面的实质性措施不多;更缺少有针对性的个性化服务,使纳税人真正的需求得不到满足。有些地方甚至是从原来税务机构中分化出来的税务中介机构借着税务机关的名义和地位,向纳税人推行强制服务,其真正目的在于收费,而且对纳税服务中的行政性收费也没有必要的法律约束,导致在增加纳税服务的同时也加重了纳税人的费用负担。
        六是税收管理的改革和新的征税手段的采用,总是不免要带给纳税人新的负担。如税务机构的调整、征管查的三分离、新的纳税申报方式的实施、纳税储蓄卡和税控机的运用等都总是以税务机关的便利和严密控制税源为出发点,较少顾及纳税人的成本付出,更不是以提供纳税服务为出发点,使得纳税人的纳税成本不断增加。
        三、关于国外经验的分析与借鉴
        (一)国外纳税服务的先进经验
        许多同志介绍分析了国外纳税服务的先进经验,对与会同志很有启发。他们分析,当代社会随着经济的自由与开放,深化和加强纳税服务几乎形成了一个国际浪潮,各国政府和税务当局都逐渐认识到了纳税服务对于建设税收民主、对于提高纳税人的遵从程度,提高税收管理质量的重要意义,并纷纷采取了行动,为纳税人提供了各具特色的充满人性化的服务。他们总结了国外纳税服务的先进经验主要有:
        1.纳税服务强调保障纳税人的权利。如美国、法国、澳大利亚、西班牙、新加坡、韩国等国于20世纪下半叶先后制定实施了保护纳税人权益的专门法律(如美国的《纳税人权利法案》、澳大利亚的《纳税人宪章》);建立了专门的纳税服务机构(如法国的其成员一半由纳税人组成的税务委员会、西班牙和新加坡的税务局内部的纳税人权利保护办公室)。同时,这些国家还围绕着改进纳税服务这一宗旨改组税务机构,突出了纳税服务的地位,强化了一些税务机构的纳税服务职能,或者专门设置相应的纳税服务机构。
        2.重视形式多样的税收宣传。许多国家将税收宣传作为增强纳税人纳税意识和纳税自觉性、提高纳税人纳税技能和纳税质量的重要手段。如日本除了一般的纳税服务项目外,还特别加强对青少年税收宣传教育,国税厅、文部省、公共团体、教育机构有关人士共同组织成立了“租税知识教育促进会”,“促进会”根据文部省教学大纲编写了《我们的生活和税收》等教材,分发给中小学生,针对小学到高中各个年级的学生进行税收知识教育。美国也在学校设立了税务课程,对14~18岁的中学生进行税收教育。
        3.努力按“便利节省”的原则减轻纳税人遵从成本。近年来不少国家的税收制度和征收管理办法已将减轻纳税人的遵从成本作为重要目标。如美国、新加坡、澳大利亚、英国、韩国、新西兰等国家都开辟了电话、电子申报,开设了税收咨询网站,建立了税务电话呼叫服务体系,接受纳税人的各种税收咨询和求助,既解决了纳税人的纳税疑难问题,使纳税人的权益得到保护,又节约了纳税成本,而且还有利于提高纳税质量。
        4.注重个性化的纳税服务。一些发达国家的税务机关在提供一般规范化纳税服务的同时,还针对特定的纳税人(如身体功能有障碍者)提供特别服务,以方便他们的纳税,解决他们纳税难的问题。
        (二)对国外纳税服务的借鉴
        代表们经过分析国外纳税服务先进经验后认为,以下方面值得借鉴:
        1.由传统的基本不相信纳税人依法纳税的主观判断转变到基本相信纳税人能自觉履行纳税义务。我国传统的税收管理是税收管理以监督打击型为主,以约束纳税人的行为为目标。在新的社会经济形势下,必须转变税收管理的观念,即从传统的基本不相信纳税人依法纳税的主观判断转变到基本相信纳税人能自觉纳税。
        2.由传统的将纳税服务作为职业道德的范畴转变到纳税服务是行政行为的重要组成部分。从国外的经验来看,应该将纳税服务作为税务机关行政执法的有机组成部分来落实,并将其列入考评范围,也即应该实行制度加考评,以确保纳税服务得以落实。
        3.由传统的只考虑征收成本转变到尊重纳税人,降低纳税成本(节省纳税人时间和费用)。
        4.由传统的强调纳税人义务转变到强调保护纳税人的权利。要帮助纳税人完整地掌握税法和税收知识,采取多种形式宣传纳税人的权利;制定相关政策法规,采取各种措施,确实保障纳税人的合法权益;要依靠社会力量扩展保护纳税人权利的救济手段。
        5.由传统的忽略用税人的角色地位,转变到注重构建一个纳税人、征税人、用税人的良性互动机制。从西方国家的税收服务的先进经验来看,科学合理的税收支出,透明的财政支出,有效的对财政支出的监督,有利于提高纳税人遵从程度,因而是优化税收服务的重要方面,而且是根源性的方面。
        也有的同志将西方国家当前的公共行政改革运动对我国的纳税服务体系建设的启示概括为:一是以市场化为导向是纳税服务的发展趋势;二是把纳税人视为顾客;三是引入企业化经营管理经验,强调激励和绩效评估;四是纳税服务的社会化;五是纳税服务的信息化;六是一切以顾客满意程度为衡量标准。
        四、关于深化和改进纳税服务的建议
        与会同志认为现代社会的纳税服务内容必须包括税收立法环节、税收执法环节和税务司法环节的服务,综合起来,深化纳税服务应该从以下八个方面着手:
        (一)转变观念,提高思想认识
        总的来说,加强纳税服务是贯彻“三个代表”重要思想的要求,所以我们应该与时俱进,与世俱进,正确认识纳税服务中的税收民主的政治理论意义和税务管理的实践意义。要正确认识到税务机关只是国家的职能机关,税务人员也只是人民的公务员,税务机关和税务人员的职责之一就是要提供优质的纳税服务。过去,我们在税收征管过程中之所以忽视了对纳税人的服务,在很大程度上就是因为对税收的法律属性、对税收法律关系的性质,对纳税人的主体地位以及纳税人的权利在认识上产生了偏颇。为此,必须首先改变对纳税人的认识,把纳税人看作税务机关的服务对象,而不仅是税收管理的对象,税务机关也不仅是管理者,更是服务提供者。这就意味着税制设计和税收管理要充分尊重和维护纳税人的权益,以最大限度地方便纳税人为标准;这也意味着税收服务必须冲破“狭义纳税服务”观念的束缚,进一步拓宽视野,提升层次;还意味着税务机关要以纳税人为中心进行组织机构和职责模式的重组和再造,以整体、高效的组织运行模式取代松散、虚拟的组织运行模式,以重稽查、重服务的职责模式取代重监督、轻服务的职责模式,以增强对税收服务的组织支撑。
        (二)完善纳税服务的法律体系
        将纳税服务的内容以法律的形式明确规定下来,使之成为税务机关的强制义务和纳税人的法定权益。
        1.制定一个独立的纳税人权益保护法,规定纳税人的法律地位和基本权利,建立起纳税人权益的保障和救济机制。对此有的同志甚至认为在我国的宪法中也应该明确规定纳税人权益,使纳税人的权益提升到宪法层次来保护。无论是单独的纳税人权益保护法还是在其他各种税种法规中,即使是规定纳税人义务的条款,也必须是详细、明白的,否则易生歧义,要么会侵犯纳税人的权益,要么会使税务机关执法处于被动。而税务机关为了解除自己税务执法中难以履行的义务,改变被动局面,又常常会制定不合理的、甚至会侵犯纳税人权益的法规,使这种不合理的侵害行为合法化,从而纳税人权益就受到“合法”的侵犯。对此一些作者还举例论证了这些情况的存在。这说明立法环节的纳税人权益保护是源头的、根本性的保护。
        2.税收法规的宣传辅导制度,让纳税人充分知晓掌握自己的权利义务,以及当权益受到侵害时申请救济的途径渠道。
        3.建立健全执法责任制,创造公平的税收环境,减少对纳税人权益的侵害。
        4.建立健全纳税评估制度,为纳税人提供纠错服务。
        5.建立健全纳税人信誉等级评估制度,为分类纳税服务奠定基础。
        (三)建立纳税人参与税务决策和税收立法的机制
        不少同志认为,提供纳税人参与决策和立法是更高层次的服务。为此,要有立法过程中的纳税人听证程序、税法的公开透明度、税务案件审理的纳税人列席制度、专家委员会的评估制度等。
        (四)建立纳税服务的专门机构,完善全社会的纳税服务体系
        建立专门的税务服务机构,将纳税服务作为税务机关的重要职能与目标,是现代税务管理的一个重要特性。为此,必须建立必要的纳税服务机构,并建立纳税服务的指标体系及其考核机制,进行严格的考核评价和责任追究制度。这项制度的建设,应该融入到ISO质量认证体系之中。同时应该完善包括政府其他部门、司法机关、社会中介机构在内的纳税服务体系,并进行职责分工协调,使纳税人在办税过程中能得到全方位的优质服务,全面保护纳税人各环节的权益。
        (五)建立纳税人需求及评价反馈机制
        应该及时、深入、全面调查了解纳税的涉税需求,即对所有纳税人提供规范、平等的统一服务,也对不同纳税人的具体特定业务提供个性化的服务,以提高纳税服务的效率和质量。
        (六)运用信息化手段,推进纳税服务的现代化
        一是全面推广电话咨询系统。建立国地税信息共享、人工座席与语音服务相结合,涵盖法规咨询、申报纳税、检举投诉、税务公告、案件曝光、意见征询等内容的功能强大的开放式服务平台。二是建立完善的电子税务网络,建立融网上申报与审批、政策咨询、法规公告、办税指南、投诉举报、税收论坛等为一体的信息平台,确保每个工作环节在服务承诺时效内依法公开、高效地完成,有效地方便纳税人。三是推行多元化的申报缴库方式。为纳税人提供邮寄申报、电话申报、网上申报等便捷、高效的申报方式,推广使用支票、银行卡、电子结算等方式缴纳税款,最大限度地利用现代科学技术提供的社会资源为纳税人提供优质、便捷、高效的服务,节省纳税成本。
        (七)重组优化税收业务流程,推进纳税服务的高效化
        一是强化办税服务厅的服务功能,推广“一站式”和“一窗式”(又称“全职能窗口”)的全程服务。二是优化岗责体系,重组业务流程。要借鉴现代企业管理中的流程再造与重组原理,建立科学分工和快速衔接的岗责体系,正确处理好税务管理的内部目标与对外服务的关系;同时要简化办税程序,合并一些相同相近职责的岗位,提高税收管理信息的共享度,以免纳税人来回奔波和重复提供资料,在实现税收执法目标的前提下,尽可能提高税务行政效率,方便纳税人办税。
        (八)提高税务人员的执法水平,规范执法程序,改进税务司法,防止执法、司法人员滥用职权,侵害纳税人权益
        代表们认为,一切税收法规最终还是要由人来贯彻执行的,而且一切侵害纳税人权益的行为也需要由人来纠正,所以一方面要靠制度法律的“他律”,但另一方面也需执法、司法人员的“自律”,所以税务执法和司法人员的素质对于所提供的纳税服务的数量与质量是休戚相关的,必须努力提高税收执法、司法人员的思想政治素质和业务素质,纳税人的权益才能得到全面和最终的保障。
        也有的同志将对纳税人服务内容概括为宣传解释税收实体法中的权利义务的税收法律知识服务,纳税人办税过程的税收服务和指导,公布一切税收法规,让纳税人对税法拥有知情权,并提供税收援助和税收救济的服务等几方面。而优化纳税服务措施主要是以下几方面:完善纳税服务法律保障;落实纳税服务的组织机构;拓展纳税服务的领域和范围;制定纳税服务标准,强化纳税服务的监督和考核,完善纳税服务的技术支撑。
        在本次讨论会中,反映出代表们对这一主题作了深入的调查研究,也广泛地搜集了国外纳税服务的先进经验。本次研讨会将深化纳税服务这一主题的研究推向了纵深,代表们都认为对这一主题在理论上有了更深刻的认识,对纳税服务在实践的推行也有了开阔的思路。研究的视野十分开阔,理论很有深度。特别是在以下方面取得了突破:一是对国外纳税服务的观念更新、制度建设、组织保障、技术支撑等方面的先进经验进行了丰富而深入比较研究,开阔了研究的视野,使研讨的起点具有先进性。二是将纳税服务与社会民主政治建设联系起来,将纳税服务放到社会民主建设背景和公共财政建设的整体中来分析阐述,使整个研究立意比较高,这样的研讨跳出了对现行税务管理中的一些具体事务进行就事论事地分析的局限性,使得大家对纳税服务的目的、纳税服务对税收民主建设、对税收文明进步等重要意义有了深刻认识。
        但从本次研讨会的情况来看,也由于对这一问题的研究历时尚短,可供借鉴的已有研究成果尚不多,一些问题尚待进一步深化,一些观点也尚待进一步探讨。这些问题主要是纳税服务的范围广度问题,即如何界定纳税服务的客观界限;又如纳税服务的目的宗旨究竟是为了提高纳税的遵从程度,还是为了保护纳税人的权益;再如税收执法与纳税服务的关系,税务机关的税务管理工作究竟是以税收执法为主体,还是以纳税服务为主体。