中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    管理服务

    关于“强化税收征管研究”观点


    2005-03-01 10:07:53 | 来源:中国税务学会 | 作者:

        中国税务学会“强化税收征管研究”课题组课题研讨会在辽宁兴城召开。来自部分省市和高等院校的代表等30多人参加了会议,提交会议论文18篇。与会代表就进一步强化税收征管的若干问题进行了热烈讨论。在这次研讨会上提出了许多富有新意的观点。现将研讨会的观点综述如下。
        一、应用流程再造理论深化税收
        征管改革问题
        (一)我国税收征管存在的主要问题
        有的代表认为,目前我国税收征管运行中存在的主要问题是以职能导向设置征管流程致使征管流程不合理。表现在:第一,纳税人与税务部门之间呈单点对多点形态,税务部门与纳税人之间呈多点对单点形态。第二,税务部门内部机构层次过多,信息传导不畅,造成信息衰竭、失真;机构重叠,职能交叉,效率低下。第三,分权制约和专业化深度不够。形成上述问题的根本原因是以职能导向设置征管流程。以职能导向设置征管流程,必然把税收业务的主流程割裂为单向的、重复的、各自独立运转的流程;必然形成上下对口配置,纵向层次过多,横向信息封闭;必然出现流程程序长,管理层多,信息增值低,管理效率不高。
        也有的代表认为,我国税收征管在专业化、法制化、信息化和服务化方面都存在诸多问题。第一,在税收征管专业化方面问题主要是税收征管“疏于管理、淡化责任”,税收管理职责界定不清晰。税企之间联系松散,缺乏有效的管理协调和监督机制,效率低下。“集中征收”走进误区,增加税收成本,削弱税源监控。稽查重拳作用未能充分发挥,税收管理质量评估不科学。目前稽查工作比较注重查补收入的实绩,选案往往避难就易,避深就浅。选案的针对性和准确性较低。第二,在税收征管法制化方面,立法层次低、立法缺位、立法滞后,削弱了税收征管法律体系的权威性和实用性;税收征管非法定执法程序的不统一,导致执法效果不规范,权利、义务的落实有差别;工作环节过多,导致责任难分、效率低下;执法监督、考核受到信息化程度的制约,效果不尽理想。第三,在税收征管信息化方面,对税收征管信息化的目标认识不到位,管理未上新台阶。技术管理欠统一、规范。应用上存在应用系统多,一体化程度较低;数据信息多,集中共享程度低;业务口径多,采集的数据质量低;日常业务应用多,综合利用程度低;装备数量多,系统安全性能低的“五多五低”情况。第四,在税收征管服务化方面,税务机关的税务管理服务理念与社会需求不相适应;社会中介纳税服务的发展还不适应税收征管服务化的需要。
        (二)深化税收征管改革,强化税收征管的对策
        与会代表分析了流程再造理论的产生背景和在国外企业和政府领域应用的成功实践。普遍认为,应用流程再造理论深化我国税收征管改革十分必要。
        有的代表认为,实施流程再造可以解决税收征管中的实际问题,也是深化税收征管改革的理性选择。实施流程再造与以信息化、专业化为主要特征的税收征管改革目标和要求是一致的。税收领域流程再造的总体思路是:围绕对内有利于提高效率、强化制约,对外有利于方便纳税人、税源监控四大绩效目标,坚持以流程为导向、提高纳税人满意度、分权制约、团队式管理四项核心原则,建立符合税收信息管理规律的税收事务处理主流程,以税收信息化提高流程运行效率,并以流程导向代替职能导向,整合各类要素和资源,再造组织结构和管理运行机制。具体应当从以下方面进行流程再造:(1)按照税收信息运转阶段分析税收业务基本活动,再造流程。(2)以流程导向代替职能导向,优化机构职能配置。(3)面向流程,再造衔接协调高效的运行机制。
        也有的代表提出税收征管要实现专业化、法制化、信息化、服务化的目标。为此,要进一步构建征、管、查专业化的组织体系和多元化申报纳税体系,明晰各专业系列职责分工,建立协调机制。建立“属地征管、分类管理,科学划分管理职能”的科学管理模式。规范稽查执法,强化稽查手段,促进依法治税。为实现税收征管法制化,应制定出适合国情的、科学实用的税收征管法律。积极推广税收执法责任制。建立、健全高效率、低成本、广覆盖的计算机监督、考核软件系统。为实现税收征管信息化,应实施科技加管理的“双轮驱动”,打造电子税局,建立开放的税收征管网络,促进税收管理现代化、科学化和社会化。在税收征管服务化方面,要转变思想观念,增强服务意识,健全纳税服务体系。设置纳税服务组织机构,整合纳税服务体系,简化办税程序,提高服务效率。
        二、税收征管效率与优化税收征管
        资源配置问题
        与会代表认为,20世纪90年代以来,以“提高税收征管效率”为目的的税收征管改革,对优化税收征管资源配置,提高征管效率起到了积极而有效的推动作用。但就总体而言,税收征管效率不高。表现在:税收征管成本较高;税收机构设置偏多,税务人员队伍庞大;税收损失率较高。
        与会代表分析了我国税收征管效率不高的原因。一种观点认为,主要是由税收制度因素造成的,与税法体系存在效率制约因素有关,包括生产型增值税、价内型消费税、歧视性的企业所得税以及分类征收的个人所得税等。同时也与税收管理体制存在效率制约因素有关。另一种观点认为,我国税收征管效率不高与国家整体经济和行政体制有关,是行政机构庞大臃肿衍生的滞重低效结果。
        如何优化税收征管资源配置,提高税收征管效率,与会代表提出如下对策:第一,完善税制结构,促进税收征管资源优化。具体对策是:(1)完善税收立法体系。构建统一完整的税收法律制度体系,将主体税种的暂行条例升位为法律,尽快制定实施基本法。构建完善税务司法体系。(2)调整税制结构。尽快实现增值税转型;扩大消费税征税范围;统一企业所得税;实行综合分类相结合的各所得税。第二,深化征管改革,探索促进征管效率的新途径。具体措施有:更新税收管理理念;调整基层税收征管和稽查机构,实现税收征管的扁平化;加快税收征管信息化建设步伐,走向征管的专业化、规范化、集约化;完善征管改革的辅助工程;扩大税控设备的使用范围和推介力度;进一步完善纳税服务;加大对偷税、抗税、骗税等违法行为的打击力度,构建良好的税收征管社会环境。
        三、税源监控与管理问题
        与会代表重点对以下四个问题进行了研讨:
        (一)我国税源监控存在的问题
        由于税源所依存的经济基础和社会环境已发生较大变化,税源的流动性和可变性大为增加,税源失控现象较严重。主要问题:一是税收征收管理和税务人员素质跟不上经济形势发展变化的需要。二是税收征管模式存在缺陷,税收征管各环节存在疏漏,岗责体系不合理,征管职能弱化。三是税源监控信息化相对滞后,计算机网络并未充分发挥应有的依托作用。四是大量现金交易,逃避了税源监控。五是税务机关与其他职能机关协调配合不力,良好的社会协税护税的配套机制尚未形成。
        (二)加强税源监控的对策
        建立并完善我国的税源管理和监控体制。有的代表建议成立专门的税源监控部门。也有的代表认为应科学设置机构,合理内部分工,明确岗位职责。建立和完善税源监控档案制度。有的代表认为应借鉴国际经验,逐步从片管员制度过渡到纳税人登记代码管理制度。选择适应纳税人素质的多种税源监控方式。减少现金交易;推广使用税控装置。建立审核评税机制,解决征后监督问题;建立科学的数理统计分析模块,开发高水平的税源监控应用系统。优化纳税服务。建立税源监控网络,完善内部监控制度,营造较好的税源监控外部环境。
        (三)城市税源管理存在的问题与建议
        有的代表着重分析了当前我国城市税源管理存在的问题,认为城市税源管理存在的问题主要表现为:一是制度性税源失控。二是管理性税源失控。三是机制性税源失控。四是信息性税源失控。造成城市税源失控,既有税收征管不力、执法不到位的客观原因,也有观念和认识方面的原因。为此提出了构建以城市为中心的税源管理基本思路。具体措施:一是要构建严密的税源管理体系。二是以集中征收和数据集中作为税源管理体系的坚实基础。三是推行税收管理员制度,实施对纳税人分类管理,构建税源管理体系。四是加快信息化建设,强化税源管理工作与征收、稽查执法工作以及社会各部门的相互协调与制约。
        (四)对税源实行分类管理问题
        有的代表着重分析了对税源实施分类管理的理论与实践。对税源实行分类管理弥补了现行税源管理模式的不足,是税源管理的深化细化。有利于推进依法治税,公平税负,增加税收收入;有利于明确税源管理人的工作职责,提高税源管理人的监管能力,为培养复合型人才提供了极好的条件;有利于有针对性地为纳税人提供优质服务。实践证明,对税源实施科学分类,实现从个户、行业到产业间的链接,形成税源分类管理的行业链、产业链。从根本上解决税收征管中征纳双方信息不对称的问题。可以运用分类管理成果,指导纳税评估工作有效开展。使税收管理工作向纵深发展。形成了“以查促管、管查互促、管管联动”税收管理良性循环。在现有征管格局内调整岗责体系,重组业务流程,确立相关业务部门职责,建立了规范的税源电子管理档案。
        四、税务稽查问题
        (一)税务稽查体制现状、问题与对策
        税务稽查作为依法治税、保证征收的重要手段和税收管理的重要环节,是税收征管的最后一道防线,对于打击涉税违法行为,保证国家财政收入,促进税收征管具有重要作用。税务稽查作用的发挥,需要有适合的稽查体制来保证,稽查体制改革是税收征管改革的重要组成部分。
        现行稽查体制运行中存在的问题:(1)稽查机构过多分散稽查力量,稽查职能与征管职能交叉;(2)重复检查、多头检查普遍,检查管理不够规范;(3)重收入、轻执法现象严重,稽查执法难以到位;(4)稽查办案干扰因素多,案件查处和处罚力度不平衡;(5)稽查队伍素质参差不齐,监督制约乏力;(6)征管与稽查信息不对称,稽查机构之间信息不能共享。
        为此,完善税务稽查体制的对策如下:(1)改革稽查体制,实行“一级稽查”是依法稽查的必然要求。实行“一级稽查”,可以有效解决现行稽查体制运行中存在的主要问题。实行“一级稽查”,也是适应税源结构特点和经济发展实际,降低税收成本的需要和必然选择。(2)具体措施。第一,按照依法、求实、效能、规范,有利于税收工作的开展的原则,收缩稽查机构,改革稽查管理体制。第二,统一思想,转变观念。广大税务人员尤其是各级领导干部要充分认识到推进稽查体制改革,实行“一级稽查”不仅是稽查管理方式的变革,更是深化税收征管改革的必然要求。第三,加强稽查网络建设,提高稽查信息化水平。第四,牢固树立以人为本的思想,抓好稽查队伍建设。
        (二)关于税务稽查执法存在问题与改进建议
        与会代表分析了税务稽查执法存在问题与原因。认为实施新税制以来,税务稽查在推进依法治税和保证税收政策的贯彻落实,打击偷、逃、骗、抗税等违法犯罪活动中起了重要作用;在组织税收收入,维护税收秩序,促进公平竞争等方面做出了突出贡献。但从近几年税务稽查工作运行过程看,仍然存在着一些问题:(1)查补入库率偏低,入库难的顽症久治不愈;(2)欠税额居高不下,政策性因素占主导地位;(3)日常检查选案手段单一,稽查效率不高;(4)举报案件数量起伏不定并呈下降趋势。影响税务稽查执法的因素错综复杂:一是与行政干预有关;二是受当前市场激烈竞争的影响;三是税务机关和税务法制建设的不完善;四是尚未形成一种支持和协助税务机关执法氛围;五是税收法律、法规制度不够完善;六是高标准的办案要求与具体操作的不现实性,制约税案查处质量。
        与会代表提出了加强税务稽查执法建议。首先,加快税务稽查立法的进程,从法律上强化税务稽查的执法权限。从法律上进一步明确税务稽查机构,是惟一的税务稽查执法主体。尽快修改完善《税务稽查工作规程》,并使之上升为行政法规。其次,从法律上明确各职能部门的配合责任。减少税收执法处罚中的自由裁量权。建立健全司法监督体系。再次,应完善税务稽查“选案系统”的功能。加强稽查队伍建设。
        五、关于反跨国公司国际避税问题
        与会代表剖析了目前我国跨国公司国际避税的现状,认为跨国公司避税的规模较大。由于跨国公司避税而造成的税收损失每年高达1270多亿元。跨国公司之所以能够在我国大规模避税,主要原因是由于跨国公司内部化及内部化优势,使税务机关在避税与反避税的博弈中处于劣势地位;世界各国税制的差异以及税收优惠政策,为跨国公司避税筹划提供了广阔空间。
        如何防范跨国公司国际避税,代表们提出以下对策建议:首先,实行转让定价税制或预约定价税制。可借鉴美国在转让定价税制或预约定价税制中立法确定纳税人负有举证责任的做法,以扭转在避税与反避税博弈中税务机关所处的不利处境。其次,在企业大宗原材料的采购中引入公开招标采购制度,促使跨国公司转变经营方式。第三,税务机关应运用税收筹划方式,有选择地推行转让定价税制或预约定价,缓解征纳双方矛盾,促使跨国公司在企业内部化运作中减少或放弃转移价格运用,诚信纳税。第四,利用市场引力,梳理税收优惠政策,减少避税诱因。第五,加强国际反避税合作,建立“一个中心,两个着力点”的涉外税收征管机制,提高国际反避税能力。
        六、税务机构设置问题
        与会代表对我国税务机构的现状进行了分析,认为我国目前的税务机构从整体结构看,是典型的层级制的组织结构,基本具备行政组织的一般特征,满足现阶段税收管理工作需要,但也存在明显的缺陷:一是一般组织特征相对明显,但独有特征不够明显。二是存在明显的要素重叠和个别要素地位薄弱,又形成了组织能量的浪费和工作原动力不足。
        有的代表认为,理想的税务机构除了具有行政管理组织的一般特征外,还具有特殊的特征表现。这些特征包括:内部管理高效性。内部效应外部化。
        与会代表提出现行税务机构改良的设想:一是精简机构,避免组织内部的重复分工。合并工作分工不清的部门,进一步明确部门分工。按税收活动的轨迹改良组织。税务机构的设计可以分为两个系列。第一个系列仍然是层级制,这个系列主要针对国家最高级税务机构,同时辐射上级组织对下级组织的领导。第二个系列是分职制,针对职能组织或基层组织。第一,设立独立的税源管理和监控局,可以称为登记局,也可以称为税源监控局。第二,设立独立的征收局,专门负责税款征收和这个环节的政策解释,这个系统在国税和地税系统可以分设也可以合设。第三,设立独立的稽查局,专门负责税务稽查工作。第四,在全国范围内设立工作监督局,这个机构应该完全脱离行政区署的界限,而由中央机构直接领导和管理。二是重新确定部分职能部门的编制形式和工作地位。三是从省费的基本原则出发,避免和减少组织的重复设置。
        七、新税收征管法实施过程中的问题与建议
        新《税收征管法》及其实施细则颁布实施后,对税收工作产生巨大推动作用,在操作实施的过程中也存在一些不容忽视的矛盾和问题亟待加以解决。代表们认真分析了这些问题,提出了针对性的建议措施。主要有以下几个方面:
        第一,从税法体系上看,新《征管法》及其实施细则承担的法律职能与其实际地位不相匹配。建议对现行税收征管法的实体部分、体制部分等内容作适当删减,在税收管理程序方面尽量规定明确,不留盲区;同时加快制定出台税收基本法及其他单行税收法律,使税收基本法、税收实体法、税收程序法各司其职,各尽其责。
        第二,新《征管法》及其实施细则某些条款不符合立法规范。在对纳税人选择申报方式的规定中,存在下位阶法与上位阶法相抵触的现象。建议做出相应调整。
        第三,新《征管法》及其实施细则与刑法、行政处罚法等相关法律之间衔接不紧。关于滞纳金的加收、税务行政处罚是否实行罚缴分离等,《征管法》与《刑法》和《行政处罚法》存在差异。建议统一《征管法》和其他法律的相关规定。
        第四,新《征管法》及其实施细则部分条款阐述不充分、不透彻,使操作缺乏依据。比如,一些实践中行之有效的做法缺乏法律依据。“预期偷税”难以确认。抵税货物的拍卖、变卖期限也没有明确等。建议在《征管法》相关条款中予以明确。
        第五,从概念界定看,新《征管法》及其实施细则部分条款概念界定不明确,列举有遗漏,存在法律空子。如税务登记约束的范围、偷税手段的列举对象存在遗漏。“抗税”的界定范围较窄,对“扣押物品价值相当于”的界定、对扣缴义务人应扣未扣税款是否征收滞纳金不明确,建议对《征管法》及其实施细则对上述问题做出明确规定。
        第六,新《征管法》及其实施细则部分条款用词欠妥或不准确的问题。如实施细则第二十条“纳税人遗失税务登记证件的,应当在15日内书面报告主管税务机关,并登报声明作废。”建议将实施细则第二十条中的“登报”改为“通过正规媒体”,将第一百零一条中的“公民”改为“自然人”。
        第七,从前后条款关系看,新《征管法》及实施细则部分条款之间不相匹配。如强制执行措施相关条款针对的对象不一致、加收滞纳金有关条款之间存在着冲突。建议统一税收强制执行措施的所针对对象,以体现税法公平和税收优先于罚款、没收违法所得的原则。
        第八,从执法实践看,新《征管法》及其实施细则中,存在部分条款与实际脱节、难以操作的问题。如将滞纳金加收率固定下来的做法、延期缴税的审批权限上收,在实践中难以操作。建议《征管法》对加收滞纳金做出原则规定;可以按照审批额度设置权限,把一定数额以下的税款延期缴纳审批权下放到市、县一级税务机关。
        第九,新《征管法》及其实施细则部分强制性条款刚性不强,赋予权力不够。建议新《征管法》赋予税务稽查一定的侦察权,包括对特定对象搜查住所、限制人身自由等,加大打击力度,提高办案效率,降低办案成本。
        八、保护纳税人合法权益问题
        保障纳税人合法权益有重要的理论和现实意义,首先保障纳税人的合法权益是依法治税的必然要求;其次是税收工作与时俱进的必然要求;第三,保障纳税人的合法权益是全面贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。
        纳税人享有的基本权益主要包括:税收立法参与权、知情权、法律救济权、信息保密权、请求税务代理权、监督权。
        目前在保障纳税人合法权益方面存在的问题。主要有:在思想观念方面,纳税人的权益问题长期处于被忽略状态;在法律体系方面,纳税人的合法权益长期被忽略;在社会实践方面纳税人的合法权益长期被忽略。存在上述主要问题的原因是:权大于法、随意执法的行为阻碍了法律法规的落实;另外改革不到位、纳税人自我保护的意识不强影响法律法规的落实;不法之徒胡作非为也破坏法律法规实施。
        为了进一步完善保护纳税人合法权益,与会代表提出以下建议:
        (1)转变观念。实现由人治向法制转变;由官本位向民本位转变;由全能观念向有限政府观念转变。
        (2)完善立法、健全法制。首先,修改宪法,按照权利与义务相对应的原则,将纳税人权利如同纳税义务一样在宪法有关条款中做出明确规定。把保障纳税人合法权益上升到最高法律地位。其次,制定纳税人权益保护法。提高法律质量。增加尚缺位的(例如税法制定参与权、税款使用知情权等等)纳税人权益,而且对各项权利做出全面、详尽的确切的界定,并详尽规定纳税人如何行使其合法权益等操作性的内容。
        (3)严格执法。必须坚持“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。应加强四个方面的工作:政府及各部门及所有工作人员的一切行动都纳入法制轨道,依法办事;对那些偷逃税等违法行为依法从严惩处;公正司法,增强纳税人对法律的信仰和信赖;提高纳税人自身的法律意识。
        (4)进一步转变政府职能。改革计划经济体制下包揽一切的全能政府的机制,弱化权力在资源配置中的决定性作用,在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,健全现代市场体系,以保证各类纳税人在市场经济条件下平等竞争。
        (5)加强税法的宣传和执法监督。通过广泛、持久的宣传,使广大纳税人了解自己享有哪些权利和如何行使这些权利。加强事前、事中和事后的监督。建立由国家机关(包括权力机关、行政机关、专门监督机关和司法机关)、人民团体、新闻媒体以及纳税人组织组成的监督体系,对保障纳税人合法权益情况进行全方位、多层次的监督。