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    税收情报体系的构建与应用研究


    2006-06-06 10:23:57 | 来源:中国税务学会 | 作者:青岛市税务学会课题组

        目前,税收信息化建设虽然有了令人瞩目的发展,但税收信息的采集和利用状况并没有取得实质性的突破,仍存在着被动地接受纳税人提供的信息,所谓信息数据分析也是对纳税人提供的信息进行客观的描述而已。如何才能使信息应用摆脱困境,使税收信息化能够有效地解决税收征管存在的各种问题,又重新引起了大家的思考。本文将情报的观念引入税收信息化建设中,就税收情报的定位、观念转变以及体系构筑等问题进行探讨,提出解决税收信息采集和利用问题新的思路和途径。
        一、税收信息采集和利用的根本性问题
        目前税收信息采集和利用方式的落后,肇始于税收信息化建设的初期定位,即建立在充分相信纳税人提供的数据和“信息基本对称”条件下的。实际上,从纳税人的避税本能和整个社会诚信状况来看,这一“友好”的设想,在现实面前遇到了实实在在的问题。
        (一)信息资源杂乱无序。第一,信息泛滥。随着数字资源的诞生,信息量的增长速度超过人们的想象,从而使信息的筛选、组织、查询障碍不断增加,大量无用、不相关的信息充斥其中,人们的注意力丧失,心理压力增大。第二,信息种类繁多。传统的信息资源种类依旧存在,新兴的数字资源又呈现多种类型,联机目录、不同的数据库等层出不穷,各种类型的信息组织方式各异,信息获取和利用机制不一,检索界面不同,税务人员面对如此眼花缭乱的情形,迷失和困惑丛生。第三,信息无序,缺乏有效组织。传统的信息组织方式并不适用于数字信息的组织,但是有效的数字信息的组织与控制机制又没有形成,相反的是资源迅速扩充,堆积在网上,无序现象越来越严重。第四。信息污染。垃圾信息、虚假信息、错误信息、过时信息占据了大量的网络空间,影响了用户对有用信息的吸收,加大了用户信息评价、判断的难度和时间,给信息的有效利用制造了障碍。第五,信息集成化程度低。资源数量的增多、内容的交叉重复、知识关联度低及检索方法不一使信息利用变得相当复杂、烦琐,对纳税人的信息检索技术提出了过高的要求。
        (二)税收情报观念缺失。税务部门由于理论导向和实际运作上的问题,面向信息内容的深加工工作、面向资料内容的激活工作,即税收情报研究工作没有被重视起来,向着重于单纯地根据纳税人提供的资料开展工作,或单纯地进行简单信息搜集、满足原始资料查询的趋势越演越烈,从而导致有价值的税收情报没有及时反映到决策层。同时,税收情报的地位、作用和行为走向没有引起人们应有的关注。之所以出现这种现象,原因众多,其中之一就是我们自己的认识出现了偏差,忽略了税务部门应该肩负对各类涉税信息进行真伪辨别、智力加工、支持决策的那一面,过分突出了对原始信息或资料的外部特征进行初级加工,提供检索服务,传递原始资料的那一面。
        (三)信息技术手段单一。从技术上讲,税务部门信息采集的渠道局限于网络与系统,信息手段不仅是网络,而是与税收管理相关的方方面面。税务部门处理的涉税信息不完整,目前掌握的信息量与税源监控、税收评估要达到的目标须掌握的信息量不匹配,税收情报资源的定位与获取困难。税收情报资源数量巨大而且更新变化快。即使是采用最权威的情报工具、最优的情报策略,也很难一下子准确定位到想要的资源,资源定位是一项非常耗时的工作。尤其对于企业涉税信息来说,信息分布广,来源多,有些内部信息又带有隐蔽性的特点,难度更是可想而知。虽然,有会计帐簿集中地提供了对企业信息的查询,但是,绝大多数的涉税信息还游离在我们可掌握的情报范围之外。
        (四)信息利用方向失真。目前,税务部门在利用信息的过程中,存在着一种不正确的倾向,即过多追求服务方式的所谓“新”。由于人类认识程度的不断深化,信息与知识所表述的内涵越来越带有明显的时代特点和专业化特征,而信息服务人员不可能横跨所有的学科专业对专深的信息、知识内容进行全面、到位的深入理解和掌握,因此,税务部门在加工、处理信息的过程中不同程度地存在着“随意发挥”现象,不能严格地按照信息的原义,有的甚至脱离信息的原创层面即创制、传送信息的本义,只凭个别税务人员的个人理解甚至是不正确的主观猜测加工、处理和整合信息,由此形成的二次、三次信息产品或新的信息资源表现形式以及提供的信息决策,就其反映的内容与被加工、处理的原信息内容在特指的含义层面上存在较大的差距。这种信息容易使税务部门在利用信息时产生歧异,导致使用的信息内容不是原汁原味的,而且可能是不正确的,这种信息不仅起不到好的效果,反而会误导税务部门的信息行为。因此,应强调对原创层面上信息内容的加工、处理不能违背这一固有的规律,要尽可能实事求是地揭示和反映纳税人的信息本义,加工、整合形成的信息,对信息原创层面的内容描述和反映保真度越高,信息分析和利用的质量也就越高,对税务部门的参考、利用价值也就越大。
        (五)信息利用工作被动。目前,税务人员绝大部分精力都用在被动“反应”或快速“反应”上。然而,反应的作用充其量不过是维持现状,甚至可能连现状都难以维持。尽管各单位都希望实行“先走一步、牵引企业的预警模式”,但在实际工作中由于经费和人员的限制,仍普遍采用“面向任务、企业牵引的反应模式”。“牵引需求”是一种以我为主的模式,税务人员在主动的位置上,因而可以进行创造性的工作。“需求牵引”则是一种被动模式,骨干税务人员一直被任务牵引着,“鞭打快牛”的现象普遍存在。

    (1)税务人员主动工作

    (2)从事无论有没有工作需要都必须从事的工作

    (3)领导提需求,不太信任信息人员

    (4)经费来源紧张

     

    (1)税务人员主动工作

    (2)领导信任理解信息人员,接受牵引

    (3)领导提出适量需求

    (4)双向互动,信息人员积极性高

    (5)经费来源多

    (1)税务人员被动等待

    (2)领导提需求,不太信任信息人员

    (3)网络利用水平低 

    (4)经费来源紧张

     

     

    (1)税务人员主动等待,研究那些无论什么时候问都应该回答的问题

    (2)领导信任情报人员,希望准时服务

    (3)领导提出更多需求

    (4)经费来源多


        目前,税务部门信息化工作基本处在“Ⅱ”和“Ⅲ”的状态,只有一两种工作达到了“Ⅳ”的水平,所以信息利用工作被动。

        二、“税收情报”概念的界定以及对其属性的认识
        本文所讲的“税收情报”的概念不同于国际税收协定中的税收情报交换的概念,税收情报交换是各签约国为了避免国际偷税、逃税和双重征税所采取的一项措施。本文所讲的“税收情报”在广义上属于税收信息化研究的范畴,研究的理念和前提是将征纳双方置于同一平台和“对立”的状态下,采取正常和非正常手段获取的激活了的涉税信息。信息不是情报,但信息经过激活以后可以形成情报。税收征管工作更多的是需要激活的信息,即税收情报。因此,对“税收情报”概念的界定以及对其属性的认识,是研究税收情报工作的基本落脚点。
        (一)情报的定义
        钱学森教授提出:“情报就是为了解决一个特定问题所需要的知识。”“情报是激活了、活化了的知识,是激活了、活化了的精神财富。”钱学森关于情报的定义强调了两点,一是强调了知识,二是强调了及时性、针对性。
        信息管理和情报行为都涉及有关信息的活动,但他们是独立存在、密切联系的两个处理信息的阶段。信息管理是第一阶段,它主要负责信息的整理、组织,使信息有序化、规范化、系统化,以提供信息的服务,为信息利用和开发提供准备;情报行为是第二阶段,它是组织在应对具体事件时产生的特殊信息的需求行为,它主要完成信息搜集(包括对内和对外的)、加工,以供信息交流和决策需求。信息管理为情报活动提供了准备和支持;情报行为以信息管理工作为基础,并丰富了信息管理的内容。
        1、信息不是情报。情报不等于信息。情报包含于信息之中,它是被激活、加工了的信息,具有知识性、效用性、针对性、时效性。信息是比情报更广的概念,是情报的源泉和基础。对于一个人或组织的具有价值的情报不一定是他人或组织的情报,一个人或组织在一次行为中具有价值的情报对于另一次行为也不一定是情报。因此,情报行为具有单次性。
        钱学森教授认为:“信息还是物质运动,只是物质运动的一个侧面被我们概括起来了。”“信息因此也和速度、动量和能量一样,是人为了认识事物的需要,从物质运动概括出来的。”   我国著名学者钟义信教授认为:“信息是事物存在的方式或运动的状态,以及这种方式、状态的直接或间接表达。”尽管迄今人们对什么是信息还没有取得共识,但信息是客观事物存在和运动的属性,是客观存在的事物现象,在这个哲学范畴的认识上,多数人的认识还是大体一致的。从这个层面来观察情报现象,可以认为信息不是情报。信息经过激活以后可以形成情报。
        2、资料不是情报。钱学森教授还说:“要把情报和资料分开,情报之所以能产生,离不开资料,但资料不是情报。”“僵死的资料不是情报,情报是激活了的、活化了的知识,或者精神财富,或者说利用资料提取出来的活东西。”从广义上讲,资料是物化了的知识,资料是人类知识的物质反映,知识要通过资料才能表现;从狭义上讲,资料是符号化了的知识。所谓符号化,一定是物质的,或物质现象的,资料是人类对客观世界认识的物质表现形式,是人类精神财富的物质体现,提取情报的源泉。在网络时代,考虑到网上信息资源越来越丰富,多媒体越来越实用,我们现认为:资料是信息的物质表现,知识的符号表达,这样看待资料的本质,似乎更实际一些。
        3、知识并不都是情报。钱学森教授在不同场合多次提到“精神财富”问题。他认为:“人通过实践认识到的客观世界的规律叫知识,叫精神财富”,“知识实际上就是人类创造的精神财富”,精神财富“是全人类所创造的认识客观世界的工具”。而情报则是一种特别的知识,只有针对特定问题,经过激活、活化后的知识才是情报,所以知识并不都是情报。
        4、智能不是情报。智能,反应了人们运用人类精神财富,即知识的能力。智能,反映了人们加工信息、激活知识、运用情报的能力。情报与智能是不同范畴的概念,智能不是情报。运用情报的能力,直接关联决策者的决策水平和决策能力。一个人,运用情报的能力如何,直接反应了其辨析事物、预测事物、判断事物的能力,与其本身的科学发现能力或技术创新能力息息相关。运用原始信息、资料的能力,未必直接关联决策者的决策水平和决策能力。一个人,运用原始信息、文献或资料的能力如何,不能充分、直接反应其辨析事物、预测事物、判断事物的能力,与其科学发现能力或技术创新能力有关,但未必息息相关。
         5、情报过程链。根据钱学森教授有关思维科学以及科技情报工作的论述,并参考了国内外一些学者关于“信息管理链”以及“认知过程链”的表述,就以上谈及的信息、资料、情报、知识、智能之间的关系,综合出了一条“情报过程链”,如图所示。
        事实 → 信息→资料 →  情报 → 知识 → 智能
        自然显示 → 符号化 →  激活 → 集成 → 运用
        这条情报过程链充分考虑了税收情报工作的实际状况,出现了“资料”和“情报”这两个环节。
        (二)税收情报的定义
        综上所述,税收情报是一个不断发展的概念。目前,可以简单的理解为,税收情报就是为了解决税收管理问题所需要的知识。这里所指的知识,不仅仅是科学技术范畴的。同时,还可以认为,税收信息、税收资料不是税收情报。
        现在虽然已经有一些税务部门逐步加强了信息分析工作,但却使我们深刻体会到,有效利用税收情报,确实是需要正确把握税收情报科学规律的重要性,确实是要讲究信息和资料的激活规律。税务部门的信息工作要完成两部分工作,从机构的职能上,它们既具有指引信息“源”,提供资料性信息的服务功能,又具有激活信息,提供方案知识的服务功能。从过程角度,前者是“信息服务过程”,后者是“情报服务过程”,把前后这两个过程一体化,就是税收情报利用过程。
        1、信息服务过程。作为信息性工作,是以信息现象为工作对象的。因为信息是客观世界事物的属性,所以在信息服务过程中,信息的流动不一定有序。信息服务过程的信源不一定都是人,也可能是自然物、自然事物、生物或机器。信息服务过程的信宿也不一定是人,也可能是生物或机器。信息服务过程不一定产生新的方案知识,不一定都是有人参与的过程。其中的整合信息、序化信息形成库的信息服务过程是有人参与的过程,其终极产品是数据库或资料库,终极服务是信息服务。
        2、情报服务过程。作为情报服务性工作,是以情报现象为工作对象的,因为情报是人类的社会劳动属性,所以情报服务过程就是社会的人针对特定用户,运用自己的智力,激活相关库中的信息,形成新的方案知识的过程。在情报服务过程中,信息的流动一定有序,最后形成的知识的接受者一定是人,情报服务过程一定是有人参与的过程。
        3、从思维特征角度,信息服务过程与情报服务过程有所不同。对前者,获取信息虽然有时也是人体感觉器官的行为过程,整合信息虽然也离不开人类大脑的思维,但却并不要求最终一定要产生新的知识。而对后者,不但激活信息的整个过程都离不开人的大脑的思维,而且最终一定要产生新的知识。
        税收情报工作的内容概括为“四项工作或两个领域”。四项工作是:搜集情报工作、建立情报库工作、检索工作和情报研究工作。两个领域是:“一个就是把情报收集起来,建立情报库,建立检索系统,以便于使用”;“再一个方面就是把信息活化,激活以后,变成可以利用的情报”。
        三、构建科学的税收情报体系
        科学的税收情报工作要求税务部门应适应社会发展的需要,面对社会信息化的浪潮,建立起与之相适应的富有时代特色的体系。具体来说,即树立现代税收情报观,建立起税收情报研究与跟踪、获取、反馈和服务四个机制。
        (一)树立现代税收情报观
        任何情报观都是它所处时代的特征的集中反映,都是一定的社会环境和社会需求的综合产物。税收情报观是在税收范围内,全方位地研究作为一种特有的社会现象的情报及其活动规律,而不是将自己关闭在某个狭小的圈子里。这对推动税收管理工作的发展以及信息化建设具有积极意义。
        1、用多元视角来研究情报学
        ①用户视角。将税收情报工作视为一种用户服务系统,重视研究信息用户的不同需求、用户行为、信息市场、信息服务等问题。②知识视角。认为税收情报资源的实质是知识空间,税收情报机构在知识空间中充当中介角色,重视研究知识组织、知识控制、知识发掘。知识增值等问题。③技术视角。重视税收情报工作中的技术要素,关注情报库建构、元数据、信息传输、搜索引擎、检索语言等技术问题。④事业视角。重视发挥税收情报工作的整体优势,强调业务协作协调和资源共建共享。关注网络化中的机制选择、政策保障、权益分配、知识产权保护等问题。⑤管理视角。认为税收情报工作的核心是知识管理,知识管理是组织机构管理的重要组成部分,并将知识管理引入到税收情报工作中来。
        2、网络时代对税收情报理念的思维范式与实践模式的挑战
        网络化的思维建立在信息化社会图景基础上,这是一个集实体化与虚拟化双重图景为一体的世界。在网络时代,税收情报学生存的空间是“主体一客体一主体”结构,税收情报主题变成了对网络信息交流结构的现象学分析。它必须对与真实的社会信息交流交叉相异的网络数字化生存的影像和虚拟交流的现象做出解答,探索这种信息交流的游戏规则。
        在税收情报工作现有的对象集里,对象都是真实存在的,要求研究者使用实证方法。在这个意义上,税收情报工作象自然科学一样追求学科的客观性。进入网络时代,税收情报工作研究对象可能是真实的,也可能是虚拟的,对虚拟世界的研究。除了用客观方法之外,主观的方法研究的适用性逐步加大。建立在数字化信息资源基础上的实践模式,展示了税收情报研究对象新的动态过程,表现为一个多侧面、多层次、多维度的新的信息活动的实践过程,必将彻底变革税收情报工作赖以生存的基础。
        3、要进一步强调理论与实践相结合的原则
        税收情报工作虽然也包括理论研究,但归根结底,它是一门应用科学,其结果通过指导实践、应用于实践而体现其价值。为了避免税收情报工作陷入“思辨的海洋”、“概念的圈子”,应当在新的社会经济形态以及国家信息化背景下,注重市场经济条件下的税收情报研究和服务,借鉴新的研究方法,注意调整自己的方向,研究新形势下新的事物与关系,紧跟信息技术的发展,积极开展应用研究,与社会、经济、管理等情报信息密切结合,面向经济,改善服务方式,增强服务功能。
        (二)建立税收情报资源的研究与跟踪机制
        对税收情报资源进行持续、深化、高效的研究与跟踪,是建立科学的税收情报体系的首要任务。要开展税收情报资源建设工作,必须首先知道有什么税收情报资源,哪些是我们所关注的,这些资源的价值如何,如何能够获得这些资源,该资源的使用权限等等。这些内容都需要我们做深入细致的研究工作。只有研究透彻,才能决定取舍,并进一步指导资源的搜集、获取、加工与服务,使每一个环节的工作更有依据。
        目前,各类涉税新资源不断涌现,税收情报资源的研究也必须是持续、动态、跟踪式地进行。既不能停止对新资源的不断发掘和研究,也不能放弃对原有资源的跟踪工作,而且,跟踪的频率应高于或等同于资源更新的频率。否则,税收情报工作只能成为表面文章,或有头无尾,或不够及时、深入,也使后续工作失去了持续发展的有效动力。
        (三)建立有效的税收情报获取机制
        要建立税收情报保障体系,应该制定特、精、全、省的情报获取原则。“特”即要搜集为我所需的、具有特色的资源;“精”即要搜集来源可靠、内容先进、背景明确、发布规范的精品资源;“全”即要保证搜集目标的完整性;“省”即要尽可能地利用免费资源。
        情报获取方案体现了情报研究的结果和内容,它应在情报获取原则的指导下,随着用户的需要和情报的变化而动态调整。在理念上可以将征纳双方置于同一平台或和对立状态,在手段上可以采取正常和非正常手段获取涉税信息。只有两者的有机结合才能为形成有力的情报保障体系奠定基础。
        有效的税收情报获取是税收情报资源建设的重要环节。完整、准确是资源获取工作的基本要求,也是有效性的具体体现。及时是资源获取工作的重要特征,在第一时间内获取所需要的信息,能够为资源的快速加工和及时服务争取时间,为充分发挥税收情报时效性创造条件。而有些企业或部门通过一些技术手段,阻止对其资源的批量或完整获取。因此,不仅要做好人力资源和机器设备等物力资源的保障,做好工作任务科学的安排和管理,更重要的是要开展对税收情报获取方法、手段、工具的探索和使用,不断地提高信息获取效率。尤其对人为地设置了障碍的涉税资源,这一点更为重要。要不断拓展信息技术手段,借鉴法院、检察院、公安等部门对案件的侦察手段,及时、准确地掌握各类涉税信息。
        (四)建立及时顺畅的税收情报反馈机制
        税收情报反馈是各工作环节之间进行数据交流,实现良性互动的一种手段。每一个环节的反馈信息都将直接或间接地对其他工作环节产生影响。因此,必须建立及时顺畅的税收情报反馈机制,建立科学的税收情报管理体系,及时促进税收情报由信息共享向服务互用转型,不仅能够实现自动化、网络化作业,提高工作效率,而且,还将对数据的标准化建设、工作流程的规范化管理等方面起到非常重要的作用。税收情报资源的快速加工已经成为一种工作机制,尤其是来自大型信息发布机构、政府部门、企业等媒体、网站的信息资源,一般都同时提供数据详实、标准化程度较高的二次资源,为及时进行税收情报资源整合提供了条件。同时,深加工也要遵循标准化、规范化的原则进行。
        要及时发布和反馈已获取的各类税收情报,向各级税务部门提供快速的信息服务,充分发挥网络信息资源时效性强的特点;不断完善服务体系建设,向税务人员提供具有高级检索能力的检索工具,方便用户对税收情报资源进行一站式检索,使经过整合的资源发挥作用;还要及时收集各学科的专家和普通用户对税收情报使用的反馈意见,不断深化和改进资源服务工作,真正展现税收情报体系建设的成果。
        (五)建立快捷高效的税收情报服务机制
        随着税收情报体系的建立,税务部门将逐步从利用信息向利用情报服务转换,而纳税人和其他税收情报提供者的观念也会逐步转变。因此,税收情报在不同单位和部门间的服务互用问题会逐渐凸显出来,信息服务的管理理念也将会从管理共建共享升华到管理服务互用,或服务能力互用。
        实现服务互用的条件不是一个简单的技术问题,也不是一个单纯的理论问题,而是一场涉及观念、机制、组织、技术等多个层面的现实变革问题。观念问题面对特定服务请求者的特定服务需求,各服务提供者对实施服务互用必要性的看法需协调一致。各服务提供者对通过服务互用共同实施个性化服务,谋取各自权益,提高自己的服务能力,需意志一致。
        服务互用是信息共建共享的升华。有的服务提供者对它的复杂性可能还会一时难以深刻体会,对于参与服务互用,需要自己做出多大让步,投入多少资源,得到什么好处,有时还难以判定。这与共建共享不同,实施服务互用需要服务请求者、服务提供者和服务代理者各方协同保证。组织服务互用,各方事先都要对其他各方的服务能力、可用资源和技术水平进行客观的评估。从互用性要求角度,需要强调以下技术或系统的支撑:支持不同服务提供者、服务代理者之间进行服务互换的应用系统;支持用户享受最终服务的应用系统;规范信息内容、格式,保证不同系统间交换信息和相互使用被交换信息;对不同系统硬件、软件,在实施服务互用时保证匹配或兼容;不同系统之间的接口能够互用;确保信息安全。