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    税收征管效率的宏观制约因素与征管资源优化配置的初步构想


    2005-10-14 10:21:17 | 来源:中国税务学会 | 作者:辽宁省税务学会课题组


        税收征管效率是税收征管质量的重要衡量指标。自20世纪90年代以来,我国初步构建了与社会主义市场经济相匹配的税收征管体制。这种税收征管体制在取得了巨大功效的同时尚存在着一系列掣肘环节,这构成了税收征管效率的宏观制约因素。对我国现行的税收征管效率应做出何种评价?是哪些因素在制约着税收征管效率的正常发挥?税收征管资源配置如何实现优化目标?这是本文所要探讨的主要问题。

        一、对目前我国税收征管效率的客观评价
        自20世纪90年代起,我国即致力于以“提高税收征管效率”为目标的税收征管改革,初步确立了“法治、公平、文明、效率”的治税理念,先后进行了税收电算化、征管信息系统、属地管理、集中征收、统一核算、“金税工程”第一期与第二期、CTAIS试点上线以及税务机构“三定”等阶段性改革尝试。这些税收征管体制的局部性调整对优化税收征管资源配置,提高征管效率起到积极而有效的推动作用,并彰显了其强大的聚财功能。国家税务总局统计数据显示:1998~2002年,我国税收收入已从9093亿元增至17004亿元,年均增长高达15.6%,税收收入占GDP的比重也由过去的11.0%升至16.7%,税收为国民经济发展提供了强大的物质保证。但是,与世界发达和中等发达国家相比,我国的税收征管效率仍徘徊于较低水平,税收征管改革仍显犹豫迟滞,其整合力度亦时弱时强,尚未完全脱离“模式构建”、“方法调整”、“制度修补”等税收浅表性问题。随着社会主义市场经济体制在我国的确立与完善,税收管理体制存在的结构性矛盾与操作性问题开始表面化,并逐渐演化为影响税收征管效率和税收可持续发展的宏观制约因素。
        经济理论界对效率有两种解释:第一种为经济效益,是指投入与产出的比对结果,税收效率则具体表现为课税要素投入与税款征缴数量的对比关系;第二种则为经济效率,是指资源配置的某种优化(或次优)状态,西方经济学界一般以帕累托最优(Pareto optimality)作为具体衡量标准。税收征管效率则表现为征管资源的配置情况或税务管理的总体水平,即税收征管如何以最少的物质投入取得最大的收益。由此可见,税收征管效率与课税要素投入、征收直接成本、征管资源配置结构、征管机构设置、征管人员分配等密切相关。对目前我国税收征管的总体效率可通过以下指标予以客观评价:
        税收成本。权威部门统计:我国分税制后的1994~1996年间,税收平均成本分别为6.6%、7.5%和9.2%,目前仍在6%~9%之间波动,某些落后地区税收平均成本已高达100%~150%以上。1992~1993年,我国人均征税额分别为60.44万元和72.98万元;1994~1997年,人均征税额由80.01万元增至82.26万元,年均增加0.87万元;2001年则增至151.72万元。尽管这一数字与以往年份相比增长幅度较大,但与世界发达国家相比仍有很大差距。统计资料显示:目前,美国联邦税务系统共有管理人员1.2万人,年征收税款约为1万多亿美元,人均征税额为1000万美元,其税收平均成本仅为0.58%。
        机构布局。截至2002年底,全国税务机构总数高达6.35万个,其中县及县以下有5.35万个,占机构总数的84.5%;税务人员总数已跃升到74.34万人,其中县及县以下有54.94万人,已占人员总数的73.9%。2002年,县及县以下税务部门所征税款仅占全国税收总量的37.5%,而其税收成本支出则占税收总成本的70%以上。
        税收损失。经济学家胡鞍钢先生调查统计:自20世纪90年代后半期以来,我国由合法或不合法税收减免引致的税收流失年均高达6800亿元(人民币),其约占GDP的9.1%。据国际货币基金组织的税收专家估算:世界发达国家的税收损失率(可理解为税收流失率)为35%左右(如美国的税收损失率在30%~35%之间,荷兰在22%~35%之间),发展中国家由于征收方式原始、税制结构失衡、弹性执法、政策扭曲、税基狭窄、信用缺损等原因,其税收损失率是发达国家的1倍。目前,我国的税收损失率仍高于世界发达国家。另据税收专家实际估算:由于纳税人的“不合作”或税务部门的“不作为”,我国每年约有2000多亿元的税收流失量。2000年,世界93个发展中国家个人所得税占税收总收入比重的平均值为10.9%,21个发达国家的平均值为29.04%。如果以发展中国家的平均值为参照标准,2000年我国即漏征个人所得税634亿元;如果以世界发达国家的平均值为参照标准,我国2000年则漏征个人所得税2780亿元。2002年《中国税务》公布了我国(内地)私营企业纳税百强名单,如果将其与美国《福布斯》2000年中国富豪排行榜对比,则会发现前50名富豪进入纳税百强前50名的仅有区区4人,其税收贡献与其财富拥有量大相径庭。
        随着社会主义市场经济体制在我国的确立与完善,税收与国民经济的联系更为紧密,并成为“解决其他许多问题的基础”(美国经济学家斯蒂格利兹语)。有鉴于此,各级税务部门有必要剖析税收征管效率的宏观制约因素,从而切实提升税收征管的整体效率。
        二、解析我国税收征管效率的宏观制约因素
        我国税收征管效率的宏观制约因素主要集中于两个层面:一是税法体系、税种结构、税率设置、征管模式存在的掣肘性环节;二是由于税收行政格局的庞大臃肿而衍生的滞重低效结果。这其中有的是经济和行政体制衍生的老问题,有的则属于税制改革过程中产生的阶段性矛盾,在此本文一并予以剖析。
        (一)税制体系存在的宏观制约因素
        1.生产型增值税存在的效率制约因素:生产型增值税存在的突出问题即造成了对纳税人的重复征税,并难以有效均衡技术密集型产业与劳动密集型产业间的实际税负,从而阻碍技术进步,亦不利于出口创汇企业参与国际竞争。由于处于增值税链条重要环节的运输业、服务业、邮电业、建安业并未纳入其中,客观上使其抵扣链条产生扭曲。目前,我国增值税监管网络的覆盖面尚十分有限,国家税务总局最新统计:全国纳入增值税防伪开票子系统管理的一般纳税人共有60万户,其占全部户数的45%左右,这在客观层面上造成了增值税监管的疏漏,使虚开、伪造、倒卖增值税专用发票等违法犯罪活动不能从根本上得到真正有效的遏制。由于增值税税款实现与纳税人资金流动不能完全同步,从而导致欠税的前清后欠和屡清屡欠,这严重地影响了税法的权威性与稳定性。除此而外,增值税两类纳税人税负的实际失衡,客观上造成了新的纳税歧视,也不利于纳税人之间的公开平等竞争。
        2.消费税存在的效率制约因素:我国消费税属于价内税,按照产品利润水平设计税率,适用比例税率(3%~45%)或定额税率,其共有11个税目,每个税目均为一类消费品。由于消费税一般在生产或加工环节征收,因此其调节的主要是产品(或企业)的利润水平,对社会消费结构的调节则十分有限,并可能产生逆向调节作用;难以有效刺激社会消费,扩大内需并激活国内消费市场。我国目前选择少量生活必需品(如化妆品、护肤护发品、烟酒等)、生产资料(如汽油、柴油、酒精等)、炫耀性商品(贵重首饰、珠宝玉石等)和部分高档消费品(如摩托车、小汽车等)征收消费税,而这些商品恰恰是引领社会消费潮流,扩大内需与回笼资金的有效载体,这部分消费税的开征与当前积极扩大内需的经济走向相左;消费税空白领域众多。截至目前,我国某些高档消费产业(如高尔夫球场、美容整容业等)、娱乐业(如歌舞厅、洗浴业等)等尚未纳入消费税征收范围,这不但造成了税收的隐性流失,同时亦弱化了消费税的调节功能。
        3.企业所得税存在的效率制约因素:企业所得税歧视性政策不利于纳税人之间开展平等的竞争;企业应纳税所得额的匡算尚严重依赖会计核算制度,客观上增加了企业所得税税基的不确定性;管理体制不尽合理。目前由于企业所得税大部分打入地方财政收入“盘子”,这在客观上极易导致地方政府对征收的“行政干预”(如纳税承包、超收奖励等),引发征管秩序的混乱,从而影响税收公平执法。
        4.个人所得税存在的效率制约因素:宏观税负较低。世界发达国家的个人所得税大都采用综合税制,其税率介于50%~35%之间。基于现实国情,我国的个人所得税则采取分类计征模式,其税率介于45%~20%之间。目前,我国个人所得税边际税率在世界处于中等略高水平,然而由于征管力度疲软与税源监控的滞后,个人所得税流失较为严重,其实际负担率大大低于法定税率。世界银行专家统计显示:目前,发达国家个人所得税占税收总收入比重大致介于20%~35%之间,发展中国家的平均比重为11%,亚洲国家的平均比重为15%,而我国仅为5%左右,这不仅低于亚洲国家,亦大大低于发展中国家的平均水平;源泉监控困难,大量的“灰色”与“黑色”收入始终游离于税源监控网络。据国家权威部门统计:目前,我国个人所得税的实际缴库率尚不足45%,基础薄弱、制度空缺、法律滞后、手段原始等因素严重地影响其征管效率;分类税制严重侵蚀税基。目前,我国个人所得税依然采取分类管理模式,具体将个人所得划分为11类,分别适用不同的扣除规定、征收税率与计税方法,客观上使得纳税人容易通过分解收入或重复扣除达到偷税或避税的目的;违背税收公平原则。我国《个人所得税法》规定对利息股息、红利所得、财产租赁所得、稿酬所得、财产转让所得适用20%的比例税率,这不利于“按知(智)分配”原则的贯彻落实;政策内外有别。按照我国《个人所得税法》规定,对中国公民的工资(薪金)所得税前扣除800元(人民币),而对外籍人员(包括华侨和港澳台胞)则扣除4000元(人民币),这不利于社会收入结构的调节;税前费用扣除实行“一刀切”政策,并未能参照家庭收支结构、供养人口数量与收入取得时间跨度等辅助因素,客观上导致了税基确定的盲目性;税率档次过多,这不仅不利于纳税人的有效遵从,相反还大大地增加了税种征管成本。
        (二)税收管理体制存在的宏观制约因素
        由于税收征管机构设置的频密,使得税收征管压力与日俱增,突出表现为税收征管效率的高成本抵消。目前,我国税收管理机构从中央到地方实行“机构复制”,共设置5个层次,从国家税务总局到基层税务所,管理层次越向下延伸,机构数量与人员配备就越呈几何级次递增,全国73.9%的税务人员集中在县以下征收部门。世界发达国家的税收征管现代化实践证明:税收管理层次设置越频密,税收决策层能够得到的有效资料就愈加稀缺,其涉税信息的利用价值就越打折扣。毫无疑问,我国税收征管布局的庞大臃肿业已到了非改不可的地步了;目前,我国的所有制结构已由单一的全民所有制,逐渐扩展为国有、集体、个体私营、股份合作、合伙制、合资独资、集团公司、跨国经营等多元化类型。面对这种“遍地开花”的国民经济发展形势,为数众多税务部门尚未树立全民税收的治税理念,依然固守着抓大放小、重国有轻个体、强计划疏配置的思维模式,任务治税、人海战术、权力征收、以贷缴税、寅吃卯粮、纳税承包……这在提升了税收管理直接成本的同时,也极大地降低了税收征管总体效率;由于《税收基本法》空缺,税收立法层次较低,部门法对峙现象严重,税收法律空置现象突出,税收立法滞后于经济发展等现实矛盾,导致税收征管的不确定性(Uncertainty)有增无减,弹性执法、人情执法、暗箱操作、社会说情、行政干预等仍然严重地影响了税收征管效率的稳定与提高,使税收征管的风险性不断增加;征管体制转轨过程中的种种不适症日渐表面化。10余年来,我国税收征管改革虽取得很大成效,但还未能真正导入发展、信息、时间、成本、信誉、竞争、资源、激励等市场效率要素,其具体操作大都停留于指导思想的框定、改革方案的设计、征管制度的整合、运作方式的选择与征管力量的调配等方面,尚未真正触及税收征管的症结性矛盾。我国地域辽阔,征管机构设置频密,国家出台的税改方案往往参照发达地区的发展状况制定或执行,对经济落后地区而言则意味着超前行动,其不适应性可想而知;税收征管创新和服务意识发育滞后,税务人员“税老大”思想仍然大有市场;基层部门征管流程的设计不甚合理,仍有为数众多的税务人员片面理解征管的“三分离”,认为分离就是分家或分权,而将衔接、协作放置于次要地位,使税收征管的“盲区”与日俱增;基层税务部门信息化难题较多,其主要有:CTAIS上线成本较高,专业人员缺口较大,操作平台难以整合,应用软件开发呈“诸侯割据”态势,并由此形成众多的“信息孤岛”。涉税信息采集、分类、检索、传输与应用强制标准出台滞后,税务部门内部信息共享程度较低,涉税信息失真与衰减现象严重,政府信息化进程的缓慢业已成为税收信息化的最大障碍。这些问题的客观存在使得信息化难以形成对税收征管的强势依托;税务人员寻租行为仍难以有效根绝,这在客观上影响税收征管的总体质量,并逐渐演化为新的税收流失源;税务部门尚缺乏动态的治税观。在市场经济环境中,产品定价已由以往政府的单方控制转变为按照市场经济规律、商品供需关系与营业常规运作。纳税人经营利润的隐蔽性与市场价格要素的多变性,使税务部门难以及时准确地掌握税源的变化情况,而现有征管模式往往对应静态的税源格局。近几年,电子商务异军突起,其呈现经营虚拟化、交易广域化、支付直接化、操作无纸化和所得隐匿化等外在特征。由于税收征管理念的原始与征管手段的滞后,税务部门对这块新生税源往往不能全面掌握;按照现行税收分权制度,企业所得税、土地增值税、个人所得税全部(或部分)归属地方税务局管辖,地方政府成为主要受益者。由于受地方财政滞胀压力的驱使,其更多时候考虑的是征收总量,而对税种的宏观调控作用则可能淡化以致放弃,而且在财政刚性支出提升的情况下,亦有可能采取非常规征收方式,或擅自制定征收的“激励政策”,由此在一定程度上可能扰乱了税收征管秩序。从实地调查情况看,目前一级税务稽查模式尚存在以下问题:稽查机构设置混乱,各自为政;在一定程度上仍存在着“查不全、查不透、入不全”等实际问题,稽查效率难以有效保证;限于人力、物力,其稽查行为往往实施“重点出击”,对涉税小案则敷衍了事;按照一级模式的要求,税务稽查局(分局)负责本行政区域内所有纳税人的日常与专项稽查。实际工作中由于税收利益的分属性,税务稽查局(分局)与各辖区征收局经常发生抢户和入库“冲突”,各专业征收局亦经常抵制其进犯“领地”,客观上这将直接影响税收征管效率。目前,全国税控装置的推广与使用并不理想,存在着使用范围单一有限;税源监控面狭窄;人为修改数据等问题,这在一定程度上削弱了税控装置的监控作用。

        三、我国税收征管资源优化配置的初步构想
        所谓税收征管资源是由税收法制体系、税收征管制度、税收征管模式、税种税率结构、税收管理思想、税收服务体系、税收行政布局、税收征管信息、税收征管载体以及税收征管队伍等要素组成的集合体,其构成了现代税收的主干框架。税收征管资源的优化目标就是将上述税收征管要素按照市场经济与WTO的游戏规则进行科学合理地分配,从而使税收征管以最少的物质(精神)投入取得最大的征收收益。在社会主义市场经济条件下,税收征管资源是税收征管效率的重要依托,税收征管资源的优化配置决定了税收征管的优质高效,决定着税收行政管理的专业化和集约化程度,而税收征管的优质高效也能够从另一个层面促进征管资源配置优化目标的完成。如前所述,目前我国的税收从税制层面而言存在着税收立法滞后、税制结构不合理、流转税比重偏大、税负畸轻畸重、税种间协调性不足等问题;从税收管理层面而言存在的突出问题就是机构庞大臃肿、征管战线过长,全国县及县以下税务部门税收征管效率普遍低下。“十五”期间的税收征管改革应在这两个方面取得实质性突破。
        (一)从税制结构的完善达到征管资源的优化目标
        1.税收立法的改善。税收是国家财政收入的基本来源和现实保证,而依法治税则是确保国家财政收入、正确发挥税收杠杆作用的前提,同时也是发展社会主义市场经济的根本要求。依法治税是“依法治国”方略在税收战线的具体体现,是法制化社会的基本要求。税法作为税收的法律表现形式和维护税收征管秩序的工具,是税收制度和税收规则的“灵魂”与前提。税收立法、税收执法、税收司法的高度统一是依法治税的基本内容,立法是基础和前提,而执法和司法则是税收征管效率的关键所在。有鉴于此,“十五”期间应进一步完善税收法律制度体系,实现税收征管的法制化目标,推动我国的税收征管尽快实现由人治向法治的转变。针对目前我国税收立法和税收执法中存在的问题,按照WTO的透明度规则,逐渐增加我国税收立法与税收行政执法的透明度;构建统一完整的税收法律制度体系,尽快将主体税种的管理条例升位为法律;“十五”期间制定并颁行《中华人民共和国税收基本法》;切实廓清税收法律与税收政策的关联关系,以解决税收执法的盲从和无着问题;有效解决税收执法主体资格多元化的紧迫问题;进一步明确涉税电子数据的法律效力问题;巩固和完善税务行政执法督查制度、责任追究制度、执法回避制度等,以遏制税务人员的寻租行为;构建并完善税务司法保障体系,尽快建立独立的税务警察机构、税务检察机构和税务审判机构。
        2.税制结构的调整。针对增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等主体税种的调整问题,国内众多的专家学者和理论精英曾进行了广泛而深入地探究,其整合脉路基本廓清。对于增值税而言,目前最为紧迫的任务是将其由生产型逐步过渡到消费型(或准消费型);进一步扩大其调控范围,逐渐将交通运输业、建筑安装业、邮电通讯业、无形资产转让、不动产销售等纳入其中;进一步扩大一般纳税人范围,待条件成熟后取消小规模纳税人;逐步消除一般纳税人与小规模纳税人的歧视性税收待遇。消费税的调整应本着积极稳健的原则,逐渐扩大其征收范围,将高档消费产业和特殊娱乐业纳入其中;逐渐降低其实际税负,并实行差别税率;调整其税目,对黄酒、啤酒、酒精、化妆品、轮胎、摩托车等消费品停止征税。企业所得税的改革主要是进一步巩固和提高其主体地位,并不断强化其对国民经济的宏观调控作用;合理地确定企业所得税税基;统一内资、外资企业所得税税率。个人所得税的调整首先要立足于国情,在条件尚不成熟时期应实行分类和综合相结合的征收模式;逐步简化其税率结构,适当扩大其税基;适当减少其优惠项目;实行源泉扣缴和年终自行申报相结合的纳税方式。在社会主义市场经济体制逐步确立之后,根据国民经济总量和私人财富积累水平,应适时开征社会保险税、财产税(遗产与赠与税),以维护社会秩序的稳定和财富分配的相对公平。
        (二)从税收管理的改进达到征管资源的优化目标
        针对税收管理体制中存在的宏观制约因素,全国各级税务部门应选准改革的突破口,积极探索提高税收征管效率的新途径:
        1.进一步更新税收管理理念,树立与社会主义市场经济体制相匹配的新型税收观。在市场经济条件下,理念创新、管理集约成为无形的税收征管资源,理念创新决定着税制结构的优化设计,管理集约左右着税收征管的总体质量,创新求生存,管理出效益。有鉴于此,全国税务部门应真正树立从经济-税收的治税理念,构建税收经济观,切实遵循“法制、公平、文明、效率”的治税原则,最终实现经济与税收的良性循环,从而在税收的层面促进社会主义市场经济体制的发育与完善。只有将服务国民经济、发展国民经济作为税收征管工作的出发点与终极归宿,税收征管的效率才能得到切实保证。各级税务部门应转变以往单纯重视国有税源的思维定势,均衡分配征管力量;转变以往片面重视主体税源与税源大户的思维定势,做到大税源与小税源兼顾;转变以往单纯重视企业税源的思维定势,转而企业税源与个体私营税源兼顾;转变以往片面重视生产型税源的思维定势,转而生产型税源与流通型税源并重;转变以往单纯重视征管老问题的思维定势,转而关注并解决税收征管的新问题;注重现代化征管技术手段的推广与采用,从而切实提高税收征管总体效率。
        2.积极稳健地调整基层税收征管和稽查机构的总体布局,实行“瘦身”工程,先期实现税收管理的扁平化,最终达到征管资源优化配置的目标。世界发达国家税收征管实践证明:税收征管效率与征管机构设置存在必然的因果关系,机构设置的简便精干是税收征管优质高效的前提条件。面对加入WTO后新的经济发展走势,应切实降低全国税收征管机构的密度,在兼顾区域经济发展和征管实际情况的基础上,科学合理地设置征管机构,有效均衡地分配征管力量。目前,全国县及县以下征收单位的税务人员占全国税务人员总数的73.9%,而其征收的税款却仅占全国税收总收入的37.5%。由此可见,税收征管的高耗低效主要出自基层税务部门。“十五”期间,国家税务总局的征收机构改革将有较大“动作”:大幅度压缩全国基层征管机构,全国除偏远地区保留少量税务所外,逐渐撤消城区税务分局(税务所);设置总局、省(区)局、市(州或盟)局、县局四个管理层次;按照税收征管流程设置管理机构,并科学合理地分配职责,以形成征收、管理、稽查相互促进,彼此制约的征管新格局。应当看到,在现有税收征管技术条件下,全国税务战线的“精兵简政”工程充满着不可预知性与巨大阻力,其困难和矛盾亦将纷至沓来,富余人员分流问题、改革成本化解问题、征管机构重新设计问题、改革与增效同步问题、改革风险规避问题等必将构成新的税收征管难题。目前,税务稽查一级模式与基层征管实际脱节之处比比皆是,由此经常出现扯皮和推诿现象,其业已严重地影响了税务征管效率的稳定和提高。鉴于基层税收流失量较多的客观实际,建议税务稽查部门重点查处偷、骗、抗税等重大案件,日常纳税检查仍由县(区)征收局负责,以解决一级稽查管辖不清和“无暇兼顾”等实际问题;真正实现征收、管理、稽查涉税信息的共享化目标,以避免重复检查和多头进户问题的发生。建议基层税收征管、税务稽查部门不要过多地纠缠于“模式”和“管辖权”等问题,强化工作协作力度,及时沟通征管情况,广泛交换涉税信息,严格执行“统一组织,各方参与,一次进户,各税统查”的稽查规则,切实为税收征管保驾护航。
        3.紧紧抓住税收信息化建设的契机,引领税收征管步入专业化、规范化和集约化轨道。目前,鉴于税收信息化区域之间发展不均衡的实际,各级税务部门(特别是基层税务部门)应先期进行下列工作:构建并完善覆盖税收征管流程的统一、安全、稳定的计算机局域网,在小范围内实现涉税信息的共享,使涉税信息化成为税收征管效率的强势依托;制定税收信息化的强制标准,统一开发推广税收信息软件,统一涉税数据采集和传输标准,以杜绝涉税信息采集和传输过程中的失真、隐瞒和衰减等现象,以保证涉税信息的统一性与完整性;税务部门应按照税收征管的运行规律,逐步构建并完善动态税源监控信息库(网络),以充分掌握税收征管的主动权;基层税务部门应遵循市场经济的游戏规则,逐步构建完善税款征收质量考核模型、税收管理评估数据模型和领导决策数据支持模型等现代化监管模式。世界发达国家的税收征管实践表明:税收征管的信息化程度越高,其征管过程中的物质消耗越呈递减态势,税收组织的收缩幅度就越大,征管就越接近扁平化和集约化的目标。从20世纪50年代开始,以美国为首的西方发达国家将信息搜集与传播技术引进税收征管领域,并构建了计算机监管广域网,使税源监控、税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查、资料存储、行政管理与税收统计等全部实现自动化和模式化。1992年,美国联邦税务局在全国设有10个征收中心,由于推广和使用了信息化处理技术目前已减至4个,而且其完全能够处理全国数以亿计的纳税申报。
        4.加快纳税申报的电子化进程,切实节省税收征管的人力资源耗费,从而实现基层税收征管的优质高效目标。税收征管实践表明:科学有效的征管协作机制和监控手段是税收征管效率的实体保障,也是税收征管资源优化配置的外在条件。迄今为止,我国对科学征管协作机制和监控手段的探索已逾10余个年头,但由于地域辽阔、基础不一,整齐划一的征管协作机制或监控手段往往出现在此地有效,而在彼地则行不通的问题,例如多元化纳税申报方式的改革。有鉴于此,各级税务部门要本着因地制宜的原则,在我国社会主义市场经济体制定型后,根据国民经济的发展走势和纳税人的素质情况,简化纳税申缴手续,强化纳税申报方式的改革力度;对会计核算制度健全,具备计算机基础条件的纳税人,应要求其逐渐转变申报和缴税方式,以强化其自觉纳税意识,从而节省税收征管的人力资源;对不具备计算机基础条件的纳税人,税务部门应要求其使用通讯工具进行申报和纳税,最终过渡到利用计算机网络等电子媒介申报纳税;对完全不具备计算机基础条件和通讯传递条件的纳税人,可适当调整其纳税申报频率,变月(次)申报为季、半年或全年申报,并允许其使用手工申报,待条件成熟后再行过渡;鼓励纳税人到金融部门预存税款,金融部门根据税务部门的指令划缴当期应纳税款。建议零散个体户使用IC卡缴税。纳税申报方式的调整看似小事,然而它却是税务部门与纳税人良性互动的基础,也是纳税人认同并参与税收信息化的先决步骤,更是税收征管效率的切实保证。
        5.进一步完善税收征管改革的辅助性工程。目前,基层部门的征管效率之所以忽高忽低,其症结问题就是征纳环节过多,征管资源的在途消耗(高成本抵消)较大所致。按照国家税务总局“十五”期间征管改革的总体构想,要大幅度削减基层征管机构,以实现税收征管的扁平化目标。为有效解决机构削减后征管出现的“真空”问题,应进行下列改革配套准备:切实发挥涉税信息的依托作用,在增值税“金税工程”第二期和CTAIS上线的基础上,积极构建完整的涉税信息数据库,并集中处理涉税信息,统一使用涉税信息,以提高税收决策的前瞻性、税收征管的主动性、税收管理的科学性、资源配置的合理性;进一步完善税收的属地化管理,以市、县(区)为基本单位设立征收管理局,具体负责纳税申报、税款征缴、税源监控和行政管理等;根据WTO国民待遇原则的约束要求,逐步取消各级涉外税务局(分局),按照属地化管理原则将其业务分解至各专业征收局,进而实现税收行政机构的简约化;在外界条件成熟时,建议撤并市(区)级直属征收局,将其业务内容分解至各专业征收局;按照集约化原则,撤并基层部门的后勤科室,充实税收征管一线力量;积极稳健地开展纳税信誉等级评定工作。
        6.进一步扩大税控设备的使用范围和推介力度。在征管力量有限和税源集中度偏低的情况下,世界发达国家为有效遏制税收流失,巩固和提高税收征管效率,其最普遍的做法就是推广和使用税控设备。报载:1983年意大利经众议院与参议院审议通过,并由总统签署颁布了第18号法律,其核心主题即为推广使用税控收款机。经过10余年的实际运行,税控收款机有效地遏制了意大利税收流失的强劲势头,并显著地提高了税收征管效率。据统计,1983~1985年间,意大利的各类商店税收增长了112.16%,食品类增长了228.27%,鞋类增长了148.33%,家用电器类增长了220.63%,珍珠宝石类增长了338.16%,化妆品类增长了338.16%,酒吧增长了81.15%。我国税控设备的推广使用起步于20世纪90年代后期,税控收款机对节省税收征管资源,降低税收征管成本,遏制税收流失具有明显的功效。“十五”期间,各级税务部门应积极推介税控装置,转变以往以票控税的单纯意识,借鉴出租车行业、加油站行业的税控经验,采取强制性措施在大型超市、商厦和餐饮场所安装使用税控收款机,实现税收的源泉监控;建议由国家税务总局与国家技术监督部门制定税控设备的强制技术标准,严防不法纳税人私自修改其核心部件;尽快完善税控设备卷式发票(常见的)的强制技术标准,真正实现以票控税。对于税控设备推介中的各种阻力,税务部门在强化宣介力度的同时,杜绝赢利行为,注意积累推广使用经验,制定可行性操作计划,并与技监、公安、交通、建筑、商业等部门密切合作,加强其日常监管。
        7.进一步完善纳税服务制度,借以增强我国税收制度的社会政治影响。良好的服务不但能够赢得纳税人对税收征管工作的认同与支持,同时也是减少税收征管阻力的有效举措。《中华人民共和国税收征收管理法》第七条规定:“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”这从法律层面明确了纳税服务的义务性和法定性。20世纪七八十年代以来,全国各级税务部门相继创造了一系列税收服务制度、服务方式和服务手段(如公开办公、税法公示等),对税收征管效率的稳定和提高发挥了促进作用。我国税收服务体系建设应紧紧围绕社会主义市场经济体制和WTO的游戏规则,更新服务观念,端正服务态度,调整服务手段,在针对性、实用性与操作性下硬功夫;树立征纳双方主体地位平等的意识,坚决摒弃“税老大”思想,视纳税人为心目中的“上帝”;进一步简化纳税人的办税手续,主动征求纳税人和社会各界对税务部门的意见;将纳税人满意不满意做为衡量税收征管质量的参照标准;在纳税服务上切不搞“形象工程”。
        8.对以偷税、抗税和骗税为主的税收流失治理建议。目前,偷税、抗税和骗税成为影响基层税收征管效率的重要原因,也是税收执法和税收治理的“老大难”问题。针对涉税违法犯罪行为,世界发达国家一般制定了两级处罚层次:一是税收行政处罚;二是司法诉讼与刑事惩罚。有的国家规定纳税人偷税事实一旦成立,其不但将被处以最高可达10倍于偷税额的罚款,并视犯罪情节被判处1~20天监禁。有的国家对偷税数额巨大或情节特别恶劣的纳税人,除依法征缴补税罚款外,还将对其处以不等的徒刑。英国对任何推迟纳税申报者,不但对其要征收滞纳税款25%的罚款,同时必须承担滞纳利息与法律责任。对偷税、抗税和骗税的治理,要进一步完善税收立法,从法理上明确偷税、抗税和骗税的违法犯罪性质(我国法律业已完成这种界定);应健全税收征管协调与配套制度,从制度层面堵塞涉税违法犯罪的漏洞;应积极推广使用现代征管技术手段,强化税收监控力度;同时应进一步开展有效的税收宣传,以巩固和提升全社会的守法纳税氛围。在市场经济环境中,对税务人员要加强爱岗敬业、职业道德与法律知识教育,并切实发挥税务监察机构的职能;消除税收特权思想,做到税法面前一律平等。