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    税源管理精细化的实践与思考


    2008-03-04 10:34:43 | 来源:中国税务学会 | 作者:厦门市税务学会课题组

      内容摘要:2004年7月全国税收征管工作会议以来,厦门市税务机关以谢旭人局长的讲话精神为指导,在税源管理精细化上不断探索实践,本文试在税源管理精细化理论的基础上对这些实践进行归纳,并研究遇到的问题,提出下一步深化税源管理精细化的思路与建议。
      关键词:税源管理  实践  思考
      经济决定税源、税源决定税收,一切税收征管活动都是以对税源的了解和监控为基础的,税收征管的质量和效率首先体现在对税源的掌握和控制程度。因此,加强税收精细化管理的基础和重点首先就是税源管理的精细化。税源管理的精细化,完善税源监控体系反过来又能对提高税收精细化管理的能力和水平起着至关重要作用。
      一、税源管理精细化的内涵和意义
      精细化管理是现代企业的一种管理理念、管理方法和管理工程,其实质是对组织目标进行分解、细化、落实并考核评价的过程;是按照精确、细致、深入的要求,明确岗位职责,细化业务流程,加强部门协调,健全制约机制,抓住薄弱环节,有针对性地采取措施,不断提高管理效能,解决"疏于管理,淡化责任"问题的手段,确保征管质量和效率。
      税源是指国民经济生产、流通各部门创造的国民收入,具体是指与各个税种征税对象有密切联系的生产、销售、利润等一定时期内的数量状况,是税收的基本来源。
      税源管理精细化就是通过细化税源管理的各个环节,明确岗位职责,建立起内部岗责设置科学、工作任务明确、管理责任落实、监督制约有力、运转协调高效、对纳税人管理目标细分、管理内容全面、管理方法有效、管理手段先进的税源监控管理机制,不断增强各级税务机关控管税源的能力,提高纳税人纳税遵从度,使申报征收情况与实际税源的差距逐步缩小,最终实现应收尽收,有效防止税收流失。
      二、税源管理精细化的重点
      (一)完善税收管理员制度
      税收管理员制度是把精细化管理落实到实处的重要措施,其目的就是要充分掌握纳税人基础资料,生产经营情况等有关涉税信息,加强税源管理,落实管理责任,达到提高征管水平,加强税源监控管理。该制度主要特点在于把税源管理的责任落实到人,完善该制度必须把握三方面,首先要革除从前专管员制度的弊端,避免权力不受制约的现象;其次,正确认识管事与管户的关系,管事离不开管户,不然就没针对性,管户要从具体事务入手,不然就失去具体工作内容;还要积极运用信息化手段,提高税收管理员的管理水平。
      (二)实行税收分类管理
      坚持属地原则下的分类管理,因地制宜地采取划片管理、按纳税人规模管理、按行业管理,或者三者相结合的分类管理办法。例如将纳税人分为重点企业、一般企业和个体工商户三类,与行业指标分析监控体系紧密结合,有针对性地进行监控管理。对重点企业实施重点监控;对一般企业划分为若干小行业,按经营规模采取分类管理,按类型、分行业加强监控;对个体工商户进行划片管理,注重管辖片区交流,实行分类管理,形成较为完善的个体税源监控格局。
      (三)做好"一户式"税收管理
      对纳税人纳税资料进行"一户式"储存,加强户籍管理,是税源管理的一项重要的基础性工作。"一户式"税收管理不但要严格税务登记管理制度,全面掌握纳税人税务登记的各个登记事项,加强登记环节的管理,还要及时了解和掌握与户籍管理相关的各类动态情况。通过信息化健全户籍档案,通过掌握的信息有计划地对管户进行实地巡查,落实登记事项的真实性,防止漏征漏管户。"一户式"税收管理的推行,能明显增强片区管理和税务管理员制度的实施效果,大大提高税收征管工作的质量和水平,有利促进税收收入的快速增长。
      (四)加强税源监控
      税源监控是由各部门、各岗位、各环节环环相扣、有机衔接而成的一根链条。要提高税源监控的整体能力,就必须做好强化征管链条的每一环。首先要优化征管业务流程,以数据信息的统一集中处理为平台,重组征管业务分为受理、调查、核批、检查四个环节,实现业务处理流程化,流程作业标准化;其次要进一步加强征、管、查各环节及内部岗位之间的有机衔接,完善制度、明确责任,充分利用信息化手段,实现征、管、查之间的互动、互通,做到分工不分家。
      (五)全面开展纳税评估
      纳税评估是税源管理的重要一环,是深化税收管理的有力举措。管理员根据税收法律法规、税源宏观数据、税负变化信息和纳税人户籍资料,结合生产经营情况及行业指标的横向分析和历史指标的纵向比对,利用信息化数据集中和"一户式"信息管理的优势,对纳税人申报的真实性和准确性作出定性和定量分析判断,进行全面、系统的纳税评估。主要是要制定纳税评估工作规程,建立纳税评估指标体系,落实纳税评估工作职责,注重纳税评估效果。
      (六)严格发票管理制度
      发票是经济活动过程中的重要凭据,是纳税人进行财务核算的重要凭证,也是税务机关掌握税源的重要依据,因此作为税务机关对发票的管理显得尤为重要,在平时的征管过程中必须建立一套严格的发票管理制度,明确发票管理职责,细化发票管理办法,对企业申请购票、用票实行严格的管理和监控,防止真票假开,假票乱开,偷骗国家税款,才能有效地堵塞发票管理地漏洞。
      三、实践中推行税源管理精细化的主要做法
      近几年来,全国各地税务机关在税源管理精细化方面做了大量工作,也取得了较好的成绩,现以厦门市国税局、地税局为例,总结实践中税源管理精细化的主要做法。
      (一)建立健全税收管理员制度,积极推行"一户式"税收管理。
      首先,按照税管员管片与管户有机结合、涉税事项责任到人的原则,制定了《税收管理员制度》、《能级管理实施办法(试行)》及《税管员能级考核细则》,以事定岗、以岗明责、按岗定级、择优上岗,明确税管员作为"管理一线责任人"的主要职责和工作要求,进一步细化税管员岗位职责,统一税管员工作程序与权限,同时与绩效考评相结合,与年终评先评优相结合,做到税源管理有目标、有考核、有奖惩,彻底解决干多干少一个样、干好干坏一个样的问题。
      其次,积极推行"一户式"税收管理。在实现纸质征管资料"一户式"管理的基础上,整合税收业务信息系统的数据,实现了纳税人电子档案的"一户式"查询。税管员可通过近百个查询项目,快速查询某一纳税户的各种涉税情况,了解其涉税事项的全貌,提高了征管数据信息的综合利用水平。要求重点企业税管员做到"五清一会",即管户及相应行业基本情况清、纳税户生产经营财务状况和资金运用情况清、申报纳税及欠税情况清、发票购买及使用情况清、适用税收政策情况清、会运用所掌握的资料进行纳税评估,发现问题,解决问题。
      再次,简化办税流程。为了让管理员有更多的时间和精力从事税源管理和纳税评估等工作,实现减负"瘦身",出台了一系列有关简化办税流程、下放审批权限、提高办事效率的规定。另外,通过运用信息化手段,丰富征管系统的内容和功能,不断提高管理员的工作效率。
      (二)深入开展纳税评估,深化税源精细化管理
      纳税评估是税务机关做好税源管理的重要环节,纳税评估工作贯穿于整个税务管理的全过程。在规范纳税评估操作规程,重视人机结合发挥税管员作用,取得显著成效。
      国税局创新思路,率先建立流转税、所得税和出口退税"三位一体"的模式对企业进行纳税评估。尤其在对关联企业的纳税评估中更是大胆尝试,从商贸企业一般纳税人入手,积极探索新路子,把好税收申报关。在税收管理工作中,充分利用"一户式"存储系统资料,筛选评估对象,尤其注重把销售金额较大、税负偏低且疑点为有关联企业的纳税人作为评估对象。比如,某外资公司主要从事纸箱及包装物的生产加工和印刷,享受先进技术型外资企业所得税减按10%征收的优惠税率。某内资商贸公司主要从事销售委托加工的纸箱包装物,属于一般纳税人,企业所得税税率15%.在查阅户管档案时,发现两公司的申报纳税情况极不正常,尤其是商贸公司税负偏低,应税收入6731万元,期末留抵进项70万元,缴纳税款45万元,存货346万元,税负仅0.43%左右。针对疑点深入探究,对两家公司近三年来的税负率、销售额变动率等指标进行分析比较,对相关财务指标进行横向和纵向的对比分析,发现公司税负率等相关财务指标违背常规的现象,初步判定两公司可能存在关联交易,以此为突破口迅速建立纳税评估方案。通过展开实地调查、企业约谈、多方举证,相关的事实证实了评估疑点,两公司是典型的"前店后厂"的关联企业关系,长期利用关联企业的便利,在业务往来收取不合理加工费、转移利润、规避增值税和企业所得税。商贸公司在事实面前,补税41万元,并调减留抵税额22.8万元。根据相关口径计算,预计该公司每年可增加税收收入40万元。 由此可见,关联企业利用业务往来转移利润是目前转让定价避税的手段之一,以往一般是设立在不同国家或地区进行关联避税,而上述两公司的案例说明,即使在同一地区,利用关联企业避税的情况已不容忽视。纳税评估作为税务部门一项全新的工作,各地还没有完整的典型案例可以借鉴。率先将纳税评估对象扩大到关联企业、"免、抵、退"税企业等,是纳税评估工作的突破,具有重大的先行先试意义。
      地税局加大纳税评估软件开发力度,利用预警指标做好评估的选户和核查工作。充分运用征管网络产生的信息资源,根据数据间的内在联系,建立房地产行业收据使用及申报税款差异率、租赁业税目营业税与房产税比对、票表比对差异率等35个预警指标,并根据平时税务机关采集的财务信息、发票信息、行业平均盈利水平等建立了53个评估指标,目前已经开发完成的纳税评估预警指标和评估指标体系已经基本涵盖地税管征的各个环节,基本能够满足平时征管工作的需要。据统计,2006年上半年通过预警系统自动发出的预警信息和税管员通过评估指标进行评估的企业全局共5,686户次,发现问题企业1,570 户,补滞罚1,752.5万元;与评估指标尚未建立的上年同期相比,在纳税评估户数基本相同情况下,发现问题企业增加86%,查补罚金额增加12.7%,有效性和准确性有了明显提高,在税收精细化管理上又迈出扎实的一步。
      (三)切实加强户籍管理,夯实税源基础
      积极与外部相关部门联系,交换、共享纳税户信息,同时在厦门市政府的牵头下,在信息产业局建立数据交换平台,联合民政、国税、地税、工商、质监等单位,共同开发了"厦门市法人基础数据库系统",实现了部门之间的登记信息的数据差异比对、清理以及登记信息数据的交换与共享。通过联网数据比对,将比对不相符的信息通过征管系统按属地的原则及时下发给相应的管征局进行税务登记催办,定期组织人力开展拉网式巡查,杜绝漏征漏管户。利用2006年8月起全市国税和地税联合换证契机,对管户信息进行一次全面的清理,严格审核纳税人递交的资料,录入(更新)征管系统,并在征管系统中进行验换证登记,加强源头管理,清查征管户数,摸清管户底数,理清各类基础数据,保证信息的准确和完整。
      (四)加强发票监控,实现以票控税
      发票管理是税务机关税源管理的重要凭据,国税局对增值税发票的管理已经纳入综合征管系统和防伪税控系统,并推行"一机多票",从发票的印制、领购、开具、比对、作废、缴销等纳入计算机进行管理,纳税人的发票使用情况国税局可以掌握,但是作为全国地税部门对发票的管理相对比较滞后,而且还存在大量的手工开具发票,地税部门要取得纳税人的开票数据还比较困难。厦门地税局在信息化建设过程中,为全面了解纳税人的发票使用情况,对发票管理设置了一套比较完善的管理软件,将发票从批印,发售、开具、缴销、验旧等纳入计算机统一管理,建立一套全新的发票验旧购新制度,引入发票"网上验旧"和"实物验旧"的概念,将纳税人每月的开票数据通过因特网传输到税务机关,税务机关一定时间对纳税人的发票存根进行实物验旧,2005年实施以采集开票数据为核心的发票验旧新机制,按不同的发票种类采用不同的验旧购新方式。对建安发票由于平时管理比较薄弱,问题比较多,同时建安营业税也是地税机关管理的主要税种,因此对其采取比较严格的管理办法,具采用对建安发票的开具数据按份采集进行数据,必须将每份发票的开具信息包括客户的纳税人代码,开具的内容等通过地税网站传递给税务机关,除建安发票以外的其他发票采用按本汇总发票领用存情况和累计开票金额。对定税户用票额超过核定营业额的,按开票额计征税款。还开发"票表比对"预警功能,对开票数与纳税人的申报数有异常的自动向税管员发出异常提醒,从而达到以票控税的目的。据统计,2005年度共有9,611户企业按月汇总发票一般验旧1.2亿份,录入开票金额1,185亿元;建安企业按份实施发票特殊验旧148万份,录入开票金额164亿元。
      2006年6月1日,开始启用服务业刮开式有奖定额发票,在娱乐、饮食、美容美发、足浴桑拿等服务行业率先施行,消费者踊跃索取发票。截至6月30日,已有1,719人中奖,已发放奖金25,520元。经统计,6月份的有奖定额发票销售量为69033本,比5月同类发票销售量40445本增加72.5%;发票票面金额为2.1亿元,比5月的1.2亿元增加75%.有奖发票销售、兑奖等情况通过征管系统与内部数据库进行连接,有效监控假票及挪用发票情况。通过密切关注刮开式有奖定额发票的销售、使用及兑奖等方面的情况,发现问题,及时研究解决。后续管理上,对连续2个月实际营业额超过核定营业额的业户,税管员将及时予以调高其定额。另外对于假票、挪用发票等问题,出台举报稽查奖励制度,加大发票违章处罚力度,为税控发票打下坚实的基础。
      (五)加强大型跨国公司管征服务  提高税源管理水平
      一是编织一个纽带。国税局成立管征服务小组由财务、外语和计算机等方面的专业人员组成,专门负责大型跨国公司税收政策咨询与辅导、日常征管、纳税评估、税源监控和风险分析工作,试行报期驻厂管理,现场及时帮助企业解决有关税收问题。借助管征服务小组这一个纽带,有利于加强企业与处级及上级领导的沟通和联系。一方面通过小组的定期税收分析报告和工作请示报告制度,向科长、分管局长及市局有关业务处室及时汇报公司的有关情况,另一方面也将企业遇到的问题和困难,提交有关业务处室及上级领导,专门研究帮助解决。
      二是抓住三个环节。1.税收收入全程跟踪。管征服务小组认真对待税收收入预测工作,每月5日前做好收入预测工作,申报期限前1天再次跟踪,申报期后又及时确认并跟踪税款入库情况,入库后及时登记台账,并按季进行分析。处级、科长认为收入出现异常情况,随时与小组人员进行沟通,共同分析原因,开展纳税评估,对纳税人在纳税方面存在的风险程度进行正确评价,及时有效地防范税收风险,及时帮助企业减少纳税偏差。2.政策问题及时解决。小组对跨国公司咨询的有关税收政策问题及时开会讨论研究,必要时邀请市局有关业务处室的领导参加,共同探讨,充分发挥集体的智慧和力量,最终形成会议纪要,作为书面答复的依据。同时对企业遇到的问题也进行集体研究,尽快帮助企业解决。通过这种方法对跨国公司追加投资享受二免三减半、免抵退税清算免税进口料件价格、出口收汇核销问题、视同销售征收增值税问题、支付特许权使用费的预提所得税征收方式问题等已经得到解决或初步解决。3.税收调研共同参与。在日常管征的基础上,由市局业务处室牵头共同对有关的税收政策作深入探讨和研究,为上级税收宏观管理以及地方经济发展决策提供参考和依据。例如对某计算机制造公司一分为二对税收收入的影响进行分析,对现行税收政策有无漏洞、如何完善等提出建议,研究来料加工和进料加工等不同经营模式对公司、税务机关、地方政府等各方面的影响,预测公司改变经营方式的可能性和时机,为上级领导层决策提供参考依据。
      三是创新三项工作。1.推行联合专题调研。积极探索大型跨国公司管理的新方法,一方面市局业务处室及基层局的领导有针对性地一道深入到跨国公司进行税收专题调研,对有关的税收政策进行探讨和研究,有利于完善各项制度。另一方面加大管征力度。在做好服务的同时,依法加强管理和监控。直接地了解企业的生产经营情况,掌握企业的信息资料,听取企业呼声,有效地调节征管方式与服务办法,理顺税企关系,最终达到强化管征的目标,进一步加大税源监控力度和服务企业奠定了基础。2.实现内部信息共享。充分整合、利用各方面的资源和信息,夯实征管基础,各部门取长补短,信息互通共享。各业务处室大力支持配合,积极帮助基层局管征部门破解工作中遇到的难题,共同做好大型跨国公司的管理服务工作。3.加强与政府各有关部门的联系和沟通。由市局业务处室出面,加强与海关、财政、地税、经发局、贸发局等其他管理部门的信息传递,通过与相关部门的业务信息互通,依托部门之间的工作合力,一方面促进问题的解决,另一方面提高部门间联合控管能力,从而及时把握企业经营动态,提高管理效率,进一步提高税源管理水平。
      (六)个人所得税全员全额管理与社 保费征收管理相结合,提升税源管理精细化
      地税局开发的"个税管理系统"以全员全额管理,全员申报为目标,实现个人基本信息,支付收入信息的采集以及收入申报和税款征收的信息化管理。这一系统利用现有的社保费管理信息基础资料,建立个人所得税与社保费个人基本信息共享机制,为今后实现个人所得税与社保费相互衔接、合并申报创造条件,达到个人所得税和社保费两者相互促进、互为补充的目的。目前,全市企事业单位38,848 户接受了这一新的个税管理方式,纳入管理的纳税人达 142 万人 .
      一是做到"以费促税". 1、部分企业为达到少缴税款的目的,可能会在申报个人所得税时虚构一些员工的个人信息。现在,通过个人所得税与社保费共享个人基本信息,企业就必须要为这些"虚构"的员工参保缴费,在这种情况下,企业自然不会为减轻员工的个人所得税负担而增加企业的社保费负担,因此,可以从根本上杜绝企业虚构员工信息、分解员工收入而逃避纳税的现象。2 、在个人所得税的计税金额和社保的参保金额上也存在一定的关联。过去,企业可能会在申报个人所得税时故意将员工的收入压低,而现在,由于员工社保缴费金额与其收入密切相关,如果企业采取故意少报员工收入的做法将直接影响到员工的切身利益,这种关联将从企业的内部杜绝个人所得税申报不实情况的发生。3 、在每年的企业所得税汇算清缴时,我们可以将企业申报的工资总额、职工人数与企业申报社保费时的工资总额和参保人员人数进行比对,从而解决困扰税务部门多年的企业通过多列计税工资、偷逃企业所得税的问题。
      二是做到"以税促费". 通过个人所得税的"全员全额"管理,同样也能促进参保人数的增加,实现"以税促费".由于企业要承担一部分员工缴纳的社保费,出于降低成本的考虑,企业很可能不为全部员工参保,而在实行个人所得税"全员全额"管理之后,企业必须如实申报所有员工的收入情况。如果企业申报的个税信息与社保费信息不一致时,主管税务机关就要通知企业说明情况,并为符合参保条件但尚未参保的员工参保,从而达到"以税促费"的目的。 2005 年下半年参保人数平均每月增加 2 万人,增幅较之前高出近 2 倍, 06 年上半年参保人数月增 1 万余人,初步体现了"以税促费"的成效。
      与此同时,有效利用个人所得税全员全额管理系统和社保费征缴系统的信息,建立起社保参保人数与个税支付信息登记人数差异率预警指标,将两者差异大的3,668纳税户确定为重点调查对象,摸清全市社保费的费源分布情况,为下一步社保费开展扩面工作提供依据。
      (七)实行稽查与征管联动机制和执法责任制追究制度,确保税源精细化管理高效运行
      1、建立征管与稽查双向信息反馈机制,堵塞税收管理漏洞,案件呈逐年下降趋势。
      国税局采取做法:一方面稽查部门向征管部门反馈已结案件和案例分析信息。已结案件信息主要指已结案的稽查案件的处理、处罚决定书等。该信息由稽查部门每月初发到征管单位。案例分析信息主要指案例分析汇编,稽查部门对已查处的典型案件进行案例分析及点评,同时对征管环节中存在的薄弱环节做出提示,定期形成案例分析汇编后发送征管部门。另一方面征管部门向稽查部门反馈的信息主要包括行业征管信息和日常征管信息。行业征管信息包括某一行业的整体经营情况、平均税负、盈利状况及可能存在的税收问题。日常征管信息指纳税申报、认证、发票审批和验证、一般纳税人认定和年审等日常征管工作中出现的疑点和问题,这些信息为稽查部门提供了有利线索。
      地税局实施稽查建议制度,建立"稽查部门——市局法规处——征管部门"三位一体的运行模式。稽查部门就检查中发现的具有普遍性的问题实行按月报送稽查建议,并规范建议撰写要求,制定相应的考核标准。选择有意义的稽查建议进入市局公文管理发布后,由市局政策法规处为稽查建议反馈的牵头部门进行督办,并将稽查建议中所指出的问题作为执法责任制检查的重要内容,把稽查建议反馈情况列为绩效考评的重要内容。管理部门将稽查建议中所指出的问题作为纳税评估和日常征管的重点内容,根据实际情况制定具体贯彻措施,使稽查建议落到实处。2004年以来,以公文形式共发布了20篇稽查建议,各基层局根据稽查建议采取纳税评估有问题户数89户,补缴税费692.76万元,以查促管成效显著,很好地促进了税源管理。
      2、落实税收执法责任制,把精细化管理的责任落实到各个管理员身上。由各基层局的征管一线骨干和市局业务处室人员组成检查小组,根据一定的指标参数从征管信息系统中筛选检查对象进行执法责任制重点抽查,重点对自开票纳税人、发票控税及定税管理、柜台代开发票、骗取出口退税、所得税汇算、外来经营户等事项开展检查,对检查中发现的极少部分人员违规执法者给予通报批评,较好地解决了管理员中疏于管理、淡化责任的问题,确保了税源精细化管理的高效运行。
      四、当前税源精细化管理工作中的主要问题
      在推进税源精细化管理的过程中,我们也发现了一些问题,主要有以下几点:
      (一)税管员制度还有待完善
      1、基层管理人员人少事多
      据统计,国税局现有干部总数为768人,其中本科占74%,硕士和博士占8.2%,从事征收工作92人,从事管理工作194人,从事稽查工作107人。截止2006年8月底,开业户数65764户,其中:企业45067户(一般纳税人14983户),个体户20697户。2005年税收收入120亿(不含车购税3.89亿元和海关代征82.63亿元),办理出口退税90.26亿元,人均征税超过1600万元,相当于全国平均水平的5倍,人均管户数量为300多户。地税局现有干部总数为568人,其中基层管理人员总数为315人,占总人数的55%,负责管征72817户纳税人(包括企业户和个体工商户),人均管户数量为231户。由于国税和地税重点税源企业实行专人管理,以致出现个别管理员管户约1000户左右。因此,一个管理员每月既要确保这200——300多户纳税人的税款申报、入库、又要落实众多的新办企业的户籍调查、发票使用情况等各类调查及报告的出具,更要承担上级临时布置的相关工作事项。要在有限的时间内完成如此工作量、时间、精力远远不够,难以体现出精细化管理的深度和力度。由于对征管工作中暴露出来的各种问题加大了管理的措施和力度,导致大量工作及各类考核必然增加并挤占了税源管理的时间和空间,在一定程度上造成管理员不能结合自身实际有效安排工作,影响了精细化管理的具体落实。
      2、基层管理人员素质参差不齐
      税收业务繁杂,有的干部综合业务素质不高,对企业财务核算方法、生产流程不了解,难以透过复杂的经济交易来充分掌握行业特性并了解其蕴涵的税源变化,不能及时有效地发现税源管理中的问题和漏洞,税源监控能力不能适应精细化管理的需要,存在畏难情绪。内部考核缺乏行之有效的激励机制,导致部分管理人员工作主动性不足,相对缺乏活力。
      (二)日常税源管理较为分散,监控不够有力
      税务机关内部缺乏专门机构和人员去收集和分析研究相关宏观经济信息,获取的宏观信息大多源于统计部门定期公布的静态信息,动态信息和行业运行信息较少,不能及时掌握税源监管所需要的相关数据和信息。另外,税务机关所依据的信息大多是从纳税人申报资料中所获取的静态资料,而对于纳税人在生产经营过程中即将发生和正在发生的涉税事项,或已经发生的涉税事项产生的税源等不确定的动态信息监管不力。同时,上级税源监控职责分散在计统、税政、征管等多个业务处室,由于职责分工不明确,缺乏整体规划、制度规范、落实措施和业务培训指导等,停留在临时布置、临时实施阶段,没有有效形成事前、事中、事后监控为一体的税源监控体系,如何建立税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查良性互动机制尚在探索之中。基层征管部门职责不明确,没有固定形成制度深入企业进行调查,大多是根据上级布置的"临时性"、"一次性"工作,没有具体的工作要求和标准化考核,影响了税源监控效能。
      (三)精细化管理机制尚未健全
      目前税源管理的常用手段主要有税务登记、纳税申报、发票管理、纳税评估、税务稽查以及税控装置等。税务登记是"守株待兔",一般都大大低于工商部门的登记户数,仍然存在一部分的户数应登记未登记;纳税申报目前更多地侧重于按时申报的管理,而对于申报真实性如何还相差甚远;以票控税虽然在一定程度上对税源监控发挥了重要的作用,但主要还是表现在对欠税企业的控制上,明显降低了其应有的作用;纳税评估是税源管理的重要手段,但由于评估信息的有限性,对于纳税人的评估难以做到及时和全面,而且纳税评估主要依据在于企业自报的申报资料,在当今大量"会计失真"的情况下,这种评估在税源管理方面的作用可想而知;税务稽查是税源管理的最后防线,由于体制、结案难等因素的影响,其作用也就相对弱化。
      (四)部门间工作机制不够协调
      征收、管理、稽查职责隶属不同部门,目标不够一致,各有工作重点,没有形成合力。当前征收职能主要集中于办税服务厅和计统部门;管理职能分别隶属税政、税源管理部门;稽查则分别由市局稽查局负责。征收部门的主要职责是保证税收任务的完成,管理部门通常主要考虑征管的质量和效率,稽查部门通常考虑查补率、处罚率等。征收部门不直接下户,对纳税人的实际情况不了解;管理部门对纳税人管理往往自成体系,不愿承担催报催缴任务。税收征、管、查等环节职责设置过于粗糙,界定不明确,日常检查与税务稽查难以划分清楚,在实际工作中还存在相互脱节和推委扯皮的现象,造成基层税务机关职责以内的工作未能履行好,职责以外的事管得不少,出现权责不分、职责越位的情况,基层单位监控税源的管理职能不能充分得到落实。
      五、提升税源管理精细化的措施及对策
      税源是税收的源泉,只有及时、准确地掌握税源,加强税源监控管理,才能保证税收"有源之水"、"有本之木".
      (一) 更新税源管理观念
      税收精细化管理首先是一种意识,一种理念,要将税收精细化管理的基本原理和重要意义灌输到全体税务干部的头脑中,使管理员从粗放式管理的模式中解脱出来,转变观念,深刻认识实施税收精细化管理的必要性和紧迫性,让干部明确自身在精细化管理中的职、责、权,掌握精细化管理的思路、目标、方法、手段、流程及关键的控制点,从根本上提高实施精细化管理的素质。
      要从全局出发,切实转变"重收入、轻管理和基础"的观念,树立"组织收入与税源管理、基础建设并重"的思想。在日常工作中,不仅要做好重点纳税大户管理,保障收入工作,也要管理好重点税源,即征管薄弱点或问题易发点,时刻掌握销售收入大户和纳税异常户、外来投资者等企业的税源控管,认真落实好户籍管理、申报管理、发票管理、重点税源管理、纳税评估、责任区、责任人等税收征管各环节制定的系列管理制度和工作措施,牢牢把握税源管理的主动权。以精细化、科学化管理为目标,突出抓好责任区责任人管理、纳税评估、重点税源管理,发票管理等各项基础工作制度的落实,以求税源基础管理工作的科学化、规范化。
      (二)加强部门协作配合
      一方面要建立和完善工商、统计、公安等部门间的信息传递,联席会议等制度,实现部门间的信息共享,促进信息资源使用效能的最大化,随时掌握区域内税源变化情况,掌握税源管理工作的主动权。另一方面要将税源管理工作作为机关内部征收、管理、稽查等各部门共同责任的工作加以落实,根据实际情况,制定和完善各部门信息传递和信息共享制度,加强部门间的协调配合,做好税源的事前、事中、事后监控管理。
      (三)强化税源人机结合管理
      充分发挥人机结合模式在税源管理中的优势作用,进一步细化完善有关制度措施,强化人机结合。一方面可利用信息化发达的优势,加大税源监控管理软件的应用力度,整合信息资源和数据利用的效果,拓展计算机在税源管理中的力度、广度和深度;另一方面要充分发挥人在税源管理工作中的积极作用。
      进一步落实管理员制度,引导管理员正确认识管事与管户的关系,从具体事务入手,按户管理涉税事务,经常深入企业,充分的了解和掌握企业生产经营情况、资金流向、发展趋势等动态信息,加强重点部位和环节的跟踪管理和动态监控。充分利用各种信息资料及日常检查情况,加强对纳税户生产经营情况和纳税申报真实性的分析评估,结合计算机中静动态数据,全面掌握税源增减变化情况,提高税源管理效益。
      (四)健全税源管理制度和考核办法
      加强税源管理责任制,量化考核指标,纳入工作考核范围,使考核办法具有针对性、科学性和可操作性。积极探索和研究新的"管户制"、"一窗式"、"一户式"管理制度和模式在税源管理工作中的应用和作用,在明确责任区、责任人在税源管理工作中职责的同时,也要使征收、管理、稽查等部门及人员的税源管理责任具体化、规范化。充分发挥部门协调配合作用,发挥人的工作积极性、能动性。同时,要结合执法过错责任追究制和税源管理考核制度和目标,加大考核力度,奖罚分明,确保税源管理质量和效益。
      (五)正确处理精细化和科学化的关系
      科学化与精细化是相辅相成,不能简单的隔开,在讲究精细化的同时也要讲究科学化,只有建立在科学化基础上的精细化才是精细化管理的真正目的,因此在当前各行业都在强调精细化管理的环境下,作为税务机关的精细化管理,要正确处理税务机关内部管理的精细化与对管理对象——纳税人管理的精细化的关系,在强调税务机关精细化管理的同时要充分考虑纳税人的承受因素,不能因为税务机关的精细化管理,而增加纳税人不必要的负担,也不能怕纳税人有意见而放弃精细化管理的要求,只有正确处理好精细化与科学化的关系,才能创造好和谐的纳税环境,达到纳税人与税务机关共赢的目标。
      参考文献:
      1、郭东阳《实施税源管理科学化精细化的建议》,《税务研究》2006年第4期P97.