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    依托税收管理员工作平台实施税源精细化管理


    2008-03-04 10:32:17 | 来源:中国税务学会 | 作者:广州市地方税务局课题组


    ----以广东省地税税收管理员平台的应用为例

      内容提要:税源精细化管理是我国进行税源管理的发展趋势,也是深化税收征管改革的重要内容之一。本文首先分析研究了目前广东省地税系统推出税收管理员工作平台后取得的成效以及存在的不足,随后从人员、管理、技术、社会、制度等方面分析了不能完全实现税源精细化管理的原因。针对制约税源精细化的因素,提出了依托税收管理员工作平台,加强税源精细化管理的对策:整体筹划税收管理员配套信息管理系统,充分发挥信息技术在税源精细化管理中的支撑作用;建立梯级税源监控体系,充分发挥税务人员在税源管理中的能动作用;建立社会综合管理系统,充分发挥社会力量在税源精细化管理中的协作作用。
      关键词:税源管理  精细化  对策
      税源管理是税收征管工作的基础和首要环节。随着市场经济和科学技术的发展,税收管理的环境、对象、方式、手段等都在发生深刻的变化,粗放型管理的状况同样需要从根本上改变。特别是一个时期以来,一些税务机关和税务干部由于征管理念偏差,管理粗放,"淡化责任,疏于管理",导致一些征管制度不落实,有些地方漏征漏管户较多、企业纳税申报不足、宏观税负偏低等,影响了税收征管质量和效率的提高。税收征管作为一项政策性、业务性都很强的管理活动,要提高其质量和效率,必然要实行精细化的税源管理。
      实现税源管理的精细化,就是以规范化的管理为前提,以标准化的征管流程为基础,以系统化的管理理念为保证,以数据化管理模式为方向,以信息化为手段, 从加强源泉管理入手,力求掌控经济情势,准确把握纳税人涉税信息及变动规律,建立科学的税源管理、监控模式,合理配置人力资源,明确职责分工,优化业务流程,加强纳税评估和数据分析,密切部门配合,做到税源管理各环节间的"无缝衔接",增强税源控管能力。如何通过提升税源管理的精细化水平,不断提高税收征管质量和税收执法水平,是摆在税务机关面前亟待解决的问题。为推进税源精细化管理,各地税务部门密切结合自身征管实际情况,纷纷着力于建立或改进自身的税源管理体系。广东省地税局先后推出了税收管理员工作平台(以下简称税管员平台)和一系列的配套制度,初步建立了税源精细化管理的框架。为进一步完善税源的精细化管理,本文拟以广东省地税税收管理员工作平台的应用为例,尝试对税源管理精细化做出一些理论探讨和思考。
      一、当前应用税管员平台后税源管理的现状
      税收信息化是税收"精细化管理"的重要的、有力的依托,加快税收征管信息化建设步伐,促进管理手段的精细化,是当前加强税收征管的主旋律之一。2004年以来,广东省地方税务局开发上线了"大集中"征管系统,初步实现了全省征管信息的集中共享和处理。在此基础上,又推出以精细化、专业化、信息化为主要特征的税管员平台,为全面提升税源管理的精细化水平奠定了坚实的基础。与全国大多数税务机关一样,当前广东省地税税源管理主要呈现出以下特点:
      (一)初步实现了对登记在册纳税人的管户准确,但对辖区内实际税源状况不够清楚
      过去征、管、查三分离的征管模式,割断了税务机关与纳税人之间的纽带,致使税源信息不及时、不全面、不准确,增加了征管工作的盲目性。税管员平台上线后,依托征管系统,强化了纳税人分类和一户式文档功能,使得税管员对经管业户的数量和基本情况一目了然,初步实现了对登记在册纳税人的管户准确。截至到2006年7月份,纳入平台管理的全省纳税人共482398户,税收管理员1866人,人均管户243户,初步实现了"管理到户、责任到人"的目标。但是,目前税务机关对辖区内的实际税源状况仍然未能准确把握。统计资料表明,2004年全国经济普查各类经济单位合计为5120.9万户,2005年工商登记户数合计为3269.6万户,而2005年税务登记户数合计为2055.1万户 .几千万户的数字差异,充分说明了税源管理不到位的情况仍然存在。
      (二)初步实现了对纳税人申报纳税的实时监控,但对纳税人实际经营状况不够清楚
      税管员平台提供了自动预警功能,通过产生"红灯"预警任务的直观形式,及时对纳税人进行催报催缴,实现了对纳税人申报纳税的实时监控,促进了申报率和入库率的提高,强化了税源管理。但是,税收管理员对纳税人申报数据与实际经营情况是否相符心中无数,申报不实、假零申报的情况仍然存在。
      (三)初步实现了对纳税人申报数据的比对分析,但对综合涉税数据不够清楚
      广东省地方税务局的"大集中"税收征管系统和税管员平台,使纳税人的申报数据有了统一的、完整的采集加工和分析比对的渠道。内部信息"壁垒"逐步拆除,税源管理人员可以利用税管员平台对申报数据进行初步的分析,得到纳税人申报变化情况的浅表性和基本性的认知。但纳税人外部信息"孤岛"状态并未得到真正改变,由于外部涉税信息获取渠道的限制,税务机关对纳税人在工商、国税、银行、国土房管、城建规划、卫生、科技、民政、教育、劳动社保等部门的数据了解非常有限,不能够形成对纳税人整体涉税情况的综合认知。
      (四)初步实现了税源管理的制度化,但对税收管理员岗位职责不够清楚
      国家税务总局提出建立税收管理员制度以后,省、市、区税务机关都围绕总局的税收管理员制度建立了一系列的制度与配套办法,初步构建了各具特色的税源监控体系。但由于税收管理员的岗责内容繁多,而且还要应付上级交办的其他临时工作任务,可以投入在税源管理这一税收管理员岗责的中心任务的精力有限,虽然制度上对税收管理员的岗责做了界定,但实际中税收管理员对自己应该干些什么,要怎么干以及干到什么程度还不够清楚。
      二、当前制约税源精细化管理的因素
      新型的税收管理员制度实施后,尤其是税管员平台应用后,税源管理的力度有了实际性的提高,但从现实情况看,税源管理仍未很好地解决实际工作中的一些焦点问题,比如因税源底数不清而导致的完成税收计划与依法征税之间的矛盾问题、因税源控管不力而导致的征收不到位以及偷逃税问题、税源管理投入大效率低的问题等等。目前,制约税源精细化管理的因素主要有以下几个方面:
      (一)人员因素
      1、思想观念有待转变,对税源的管理重视不够
      长期以来,在"基数+增长"任务分配模式的影响下,各级税务机关将主要精力集中于税收任务指标的实现上,对税收工作内容规律及税收管理发展规律的分析不够,对国家经济政策和现行的税收政策的学习研究不透。由于管理理念狭隘,使得对税源的管理与监控仍缺乏足够重视,造成对制定的各项管理制度落实力度不够,税源管理的制度化、精细化程度仍不够高,尤其对重点税源在日常检查、税源调查、数据采集、预测分析、纳税服务等诸环节上,有些还处在粗放型、松散型、低标准的层面上。
      2、人员素质普遍不高,影响了税源管理的质量
      税务人员是税收管理的第一要素。税务人员的素质和业务水平,是决定税源管理精细化程度的关键。当前基层税务人员与税源管理精细化要求存在一定的差距:一是税收、财务、计算机知识等掌握和运用不够全面,只停留在"应付型"知识层上;二是缺乏对税收的系统分析能力、预测能力、税源监控能力、专业化管理能力;三是责任意识不强,纳税户动态信息了解少;四是管理创新意识不够,存在着"被动式"或"指令性"管理观念。这些差距的存在,影响着税源管理精细化的实现。
      3、人少户多,影响了税源管理的实效
      目前客观上存在着管理户数多管理人员偏少的状况,据调查统计,2005年广东省地税共有税管员6946人,担负全省1539619户,人均管户221户。而在经济发达的珠三角,管户数远超全省的平均数。以广州市地税局为例,局属12个区(市)地税局的税收管理员(以下简称为管理员)共有1064人,人均管户达464.76户。 人均管户情况如下图一:
      图一:


      广州地税白云区地方税务局三元里税务所全所管户21000户左右,共有税管员47人,人均管理450户左右,管户最多的达2500户。这种局面导致税收管理员疲于应付,影响了税源管理的实效。
      (二)管理因素
      1、征管流程不够合理,不能适应新形势下精细化管理的要求
      税收管理员制度确立以后,对原有"对事不对人"的税收征管体系的冲击很大,原有的许多征管流程都不能适应新形势下的精细化管理的要求。怎样由原来的"管事不管户"过渡到"管户与管事相结合",需要对原有的征管流程进行再造。随着各级税收管理员制度和各项配套办法的建立,特别是税管员平台上线,一定程度上改造与完善了一些征管流程,但征管过程中仍存在着一些深层次的问题和矛盾未得到根本解决,如征管环节不够简化,执法程序不够规范,部门、岗位配合协助不够密切,税管员平台和大集中系统之间的流程衔接不够顺畅等,工作整体的合力没有充分形成。
      2、岗责体系不够健全,税收管理员的工作重心不明确
      建立完善、合理的岗责体系是解决当前税收征管中存在的"疏于管理,淡化责任"问题的根本途径。目前税收征管的各环节缺乏相关的作业标准、岗位的职能定位,存在着岗责不够明确、分工不够合理的问题。税收管理员制度实施后,甚至出现了"管理员是个筐,啥都往里装"的现象发生,税收管理员被大量的日常事务中所困,工作重心不明确,无法集中主要精力搞好税源的精细化管理。
      3、分类管理水平不够高,未能建立健全新的管户机制
      目前有些基层征收单位对税源的分类管理水平较低,仍然孤立地把纳税人当作单户看待,大户、小户一起抓、"胡子眉毛一把抓", 对真正的税源大户还是未能很好地监控起来,加之管理员工作具有主动性大、随意性强、下户的工作状态难以控制等的特点,若按照过去传统的管户的方法,不探索新的管户机制,则很容易导致新的"疏于管理,淡化责任"的问题。
      4、绩效考核不尽到位,不能充分调动税源管理人员的积极性
      建立科学合理的考核评价机制可以充分调动税源管理人员的工作积极性,是推动税源精细化管理持续发展不断提升的重要保证。目前,对税源管理人员的绩效考核存在着考核形式化、表面化,考核范围窄,考核指标不合理不科学等问题,导致了"干多干少一个样、干好干坏一个样"甚至"多干多出错、少干少出错、不干不出错"现象的出现,在一定程度上影响了税收管理员的工作积极性,从而影响了税源管理的效率。
      (三)技术因素
      1、系统功能不够完善,未能满足精细化管理的需要
      目前,各地税务机关基本都实现了主体征收业务的信息化,部分地区还建立了利用纳税数据帮助税源管理的信息化系统,但离精细化管理的要求还有相当距离。一是从事前管理的角度看,税源监控功能不够完善,税收预警、分析功能不强。如当前税管员平台仅能提供催报催缴、购票频繁等简单预警。二是从事中管理的角度看,仍在一定程度上存在流程繁琐的弊端,系统人性化、智能化程度不高,批量处理、自动处理等功能相对缺乏。三是从事后监督的角度看,纳税评估功能相对薄弱,主要表现为企业的财务数据等评估信息缺乏,评估指标体系不够科学。
      2、多个系统之间未能实现平滑对接,制约了精细化管理水平的提高
      目前,各地的税务机关都在同时使用多个管理系统,如征收管理系统、发票管理系统、重点税源分析系统、税务稽查系统等等,但各个系统多头设计,信息兼容性较差。主要表现为:一是各个系统的数据相互独立、重复采集甚至相互矛盾,信息呈现不一致性。二是系统应用孤立,功能共享度不够,自成体系。三是业务与技术之间不协调,业务需求与软件的功能不一致,或业务的变化快于软件的适用性。这种情况下,信息技术在某种意义上不但没有成为提高精细化管理水平的有力工具,反而造成资源浪费和重复劳动,制约了精细化管理水平的提高。
      (四)社会因素
      1、经济发展引起税源结构复杂化,不可避免地带来管理上的复杂性
      主要表现在:第一,企业改制步伐加快,税源管理的控管措施未能同步到位。第二,纳税主体资产结构更加复杂。第三,新兴经济增长点的涌现,给税源管理带来了机遇和挑战。如经济全球化以及电子商务的发展、无纸化交易的增加,都给税源管理增加了困难。
      2、信息交流机制的缺位,影响了税源管理的实效
      目前地税与其他部门之间的信息沟通机制仍不够顺畅,涉税信息的交流深度不足,交流手段仍停留在人工操作阶段。税管员平台内的信息共享也仍以地税部门内部涉税信息为主,管户数据仍未实现与工商等部门的数据比对,税源监控也未能引入其他部门的信息作为参考指标,与协税护税网络也未实现自动、快速的信息交流机制。
      3、现金交易的大量存在,增加了税源管理的难度
      目前,以流转税为主体的税收体制的一个主要特征是"以票控税",但由于现金交易的大量存在,大大削弱了"以票控税"的实效。现实中发票控税问题存在"四个管不住":一是不开发票的管不住;二是开普通发票大头小尾、甚至假发票的管不住;三是代开、虚开发票的管不住;四是企业取得代开、虚开的发票管不住。这样,税控装置难以发挥作用,税务机关难以核实纳税人的生产经营核算的真实性,从而增加了税源管理的难度。
      (五)制度因素
      1、我国现行税制尚待完善,客观上加大了税源精细化管理的难度
      主要表现在:第一,税制设计过于复杂、税收优惠政策过多过滥以及内外两套税制,为纳税人偷逃税提供了制度层面的激励和诱因。第二,税务稽查查处范围不广、查处不严、惩罚不力,使试图偷逃税者铤而走险。第三,现行分税制财政体制分中央级收入和地方级收入,又由国税、地税两套税务管理机构负责交叉征收,由此出现税收按级次管理或权属管理的问题,使税收区域性管理复杂化,不利于贯彻税收属地管理的原则。
      2、税收法律制度保障弱化,难以真正实施合法有效的税源管理
      主要表现在:第一,目前法律法规层次,除了《税收征收管理法》及其实施细则对税源管理有原则性的规定外,其他只有国家税务总局的一般规范性文件,如《国家税务总局税收管理员制度(试行)》等,立法层次较低。日常税源管理中,有些纳税人对税源管理部门下达的《下户检查通知书》的合法性提出质疑。第二,纳税评估已被税源管理人员广泛采用,但纳税评估概念的界定、范围、效力、是否加收滞纳金和实施处罚,都无明确的法律法规的规定,使纳税评估的实施效果打了折扣;第三,涉嫌税务犯罪的移送机制有待进一步健全,税务司法保障仍嫌薄弱。
      三、依托税收管理员平台,加强税源精细化管理的对策
      实施税源管理精细化,必须对影响税源精细化管理的人员、管理、技术、社会、制度等几方面的因素进行系统思考。要改变税收执法理念,从收入任务型逐步向税源管理型转变,以税源管理质量的高低作为评判征管质量的主要标准;要进一步改革优化我国的税制,完善税收管理员、纳税评估的法律法规;要以健全的税法制度为基础,以高素质的税管员为主体,依托税收管理员平台,整体筹划税收管理员平台与纳税评估系统、执法责任信息管理系统等税源管理的信息化建设工作,建立梯级税源监控体系,健全社会化综合治税网络体系,不断强化税源管理。
      (一)完善税管员平台,开发纳税评估系统,充分发挥信息技术在税源精细化管理中的支撑作用
      税管员平台的问世对于解决目前税收征管中普遍存在"管户多、事务杂、精细化管理水平低"的问题起了很大的推进作用,为加强税源管理的精细化奠定了基础。但税管员平台作为一项新生事物,目前在功能上还存在着诸多盲点和不足,下一步应当朝着如何与征管实际结合,整合利用各方面的信息资源,充分发挥信息技术的优势,当好税收管理员实施精细化管理的得力助手的方向改进。
      1、完善与强化税管员平台现有功能,使其成为税源管理的得力助手
      对税管员平台现有任务管理功能进行进一步的改进,通过数据清理、指标完善等方式来提高任务产生的合理性和准确性,增加征管的工作效能。增加与完善包括查询、统计、台帐、报表、图表生成等助手型功能,通过这些工具型功能的合理应用,发挥税收管理员的能动性,提高征管水平。进一步提高税管员平台的人性化和智能化,增强重复任务批量处理和简单任务自动处理的功能,提高工作效率。把跨区和外来经营的纳税人纳入税管员平台的管理,完善税管员平台的监管范围。
      2、开发纳税评估系统,完善评估体系,提升税源监管的技术含量
      税管员平台已经设置了简单的评估功能,税收管理员可以根据纳税人的申报数据进行比对分析,但现有评估分析指标体系过于简单或与机械化,对加强税源监控的所起的作用还不甚明显。鉴于税管员平台本身的目标定位,不可能在纳税评估方面做得太深入,建议另外开发专门的纳税评估系统,并配合系统建立完善合理的纳税评估指标体系,根据不同企业规模、不同附加值水平、不同行业、不同工艺流程、不同营销模式、不同财务核算制度的纳税人,分类设置不同的口径,对相关指标进行比对分析,生成更有管理含金量的警示信息,准确找出涉税疑点,确定评估对象。通过税源员平台与纳税评估系统的紧密结合,实现准确、到位的税源监控。要实行税源的分类管理,把单户企业看成是行业中的一员,通过对同行业单户企业的调查分析,总结行业规律,建立数学模型和指标参数,经过逐户比对、分析,求证纳税人申报的真实性,对发现的问题约谈举证或移交稽查部门处理,形成对整个行业的全面管理。在此基础上,进一步把企业放在产业链中进行全方位管理,充分利用产业链条中的相关信息,实施链条式税收管理,采取交叉比对措施,构建立体管户机制。
      3、加强税管员平台与其他信息系统的结合,实现涉税信息资源最大化利用
      税管员平台是建立在"大集中"征管系统基础上的,数据来源主要依靠大集中系统。引入税管员平台以后部分业务的操作流程需要根据实际做相应调整,避免出现业务交叉,重复办理的问题。数据的更新与同步也要建立相应的机制,避免数据混乱的情况出现。除大集中系统外,当前税务部门还存在社保费征收系统、发票管理系统等已经在使用的系统,下一步将要开发执法责任信息管理系统、稽查管理系统、纳税评估系统等,税管员平台也要加强与这些系统的对接隼合,以充分利用这些系统的功能与数据,避免功能交叉、信息不对称等情况的出现。下一步还要借"城市政务信息平台"建立的契机,加强与国税、工商、技监、银行等相关社会部门的合作,在税管员平台和纳税评估系统中引入其他的涉税信息,使税管员对税源的了解与分析更加全面。
      图二:税管员工作平台与其他信息系统共享关系图


      (二)建立梯级税源监控体系,充分发挥税务机关在税源管理中的能动作用
      税源是税收的基础,税源管理是税收管理的重点和难点,对税源管理的效果如何直接影响税收。结合目前的征管实际,并结合税收管理员工作平台等信息化手段,可建立梯级监控体系,通过合理划分税源和税收管理员、确立严格的管理层级和落实管理责任到人等措施,达到"合理分类、层级管理、动态监控、责任到人"的目标,初步实现对税源的精细化管理。该体系由四个部分组成,分别是:税源分类管理体系、税管员能级考核体系、税源层级监控体系和绩效考核体系。具体实施思路为:通过税源分类管理体系,把税源划分为重点税源、一般税源和其他税源;通过税管员能级管理体系,把税收管理员划分为一级、二级、三级等不同等级,并以此确定税管员管理重点、一般和其他税源;通过税源层级监控体系,划分管理层级,实施对税源的动态;通过绩效考核体系,确保税源管理到位,落实责任到人。(具体见下图三、图四)
      图三:税源梯级监控体系模式图(略)

      (三)建立社会化综合治税网络,充分发挥社会力量在税源精细化管理中的协作作用
      税源管理的关键在于对经济活动的监控,而经济活动具有社会性的特征,因此,税源管理应具有社会综合经济管理的特征,要充分调动社会力量,建立以税务机关为主体,以部门信息共享为依托,以税务代理为补充,以大力打击涉税违法为保障的税源综合管理系统。(见下图五)
      1、实现部门信息共享
      部门信息共享是各国税源监控的主要手段。要运用好现代化信息技术,完善与银行、工商、海关、国土、技监、交管、建委等部门联网,实现信息资源的实时共享,方便税务部门及时获取涉及纳税人资金流动、经营状况的信息资料,及时掌握经济活动动态。
      2、发挥中介机构的监管作用
      中介机构如注册会计师事务所承办税务代理业务是国际通行做法,也是税务机关在有限的人力物力条件下加强税源控管的有效手段。今后,应健全税务代理制度,加强对中介机构的行政管理与行业自律管理,加强对税务代理机构的执业指导、监督、检查,发挥其对经济活动的监管作用。
      3、加大对涉税违法的打击力度
      涉税违法犯罪直接减少国家财政收入,破坏了正常的税收秩序。只有依法严厉打击涉税违法犯罪活动,才能维护国家的税收秩序和经济秩序,保障企业间公平、有序的竞争,确保税收收入的稳定增长。各级税务部门应严格按照税法规定,依法办事,依率计征,执法必严,违法必究,充分体现税法的严肃性和强制性。加大对税务违法行为的查处力度,对构成涉税犯罪的应及时移交司法机关依法严惩,使纳税人充分认识到税法的威慑力,增强税法遵从度。
      图五:社会化综合治税网络演示图


      要通过加强社会综合治税网络建设,在战略的层面上,建立自上而下的由政府牵头、各方参与的社会化综合治税网络,从主流观念、体制上解决税务机关在税源管理上单兵作战的局面。在具体做法上,建立由政府立项,部门间的网络互联,实现公共管理部门的网络互联,并进行实时或定期的信息交换,实现与银行、海关、保险、审计、工商、公安等部门较高程度的信息共享,逐步形成了比较严密的税源监控管网络,并使之制度化、法制化。在技术上,统一各部门识别代码,并实现高度通用。在资源的利用上,通过社会综合治税网络的建设,要达到能通过第三方提供的资料去完成税务机关的评税工作,而不是根据纳税人的申报。通过网络,实现工商、技监、民政、编办、医政等部门登记注册信息的共享,把税务登记从被动受理变为税务机关利用上流的注册信息进行主动登记,把对业户的全面信息登记变为补充信息登记,也或者使纳税人申报办理登记时,尽可能少提供一些资料等。在综合治税手段上,建立信用制度。在共享系统中进行违法记录,并予以公告。对纳税信用高的纳税人,在多方面给予联合优惠。对纳税信用差的纳税人,则形成社会信用风险、社会压力,增加社会成本,如:纳税人因偷漏税,不能取得银行信贷,失去社保优惠等。
      参考文献:
      1、天津市国家税务局课题组,《对税源科学化、精细化管理的对策思路》,《天津经济》2005年第12期。
      2、郭东阳,《实施税源管理科学化精细化的建议》,《税务研究》,2006年第4期。
      3、王秀明,《税收精细化管理的内涵及策略》,《金陵瞭望》2006年第7期。
      4、徐锦辉,《完善精细化税源监控体系之设想》,《涉外税务》2005年第12期。
      广州市地方税务局"应用税收管理员工作平台探索税源监控规律"课题组
      组  长:  曾佛胜
      副组长:杨亚平  张楚标  陈建红
      组  员:  陈海博  唐铁建  全泰丞