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    应进一步加快税收法定进程


    2015-07-14 10:34:00 | 来源:人民网 | 作者:

        新立法法实施后,1985年全国人大对国务院的授权还管用吗?国务院制定的税收暂行条例还有效力吗?国务院还能否调整税收政策?对于新立法法实施后社会关注的一些税制改革和税收政策调整热点问题,记者走访了多位财税、法学专家。
        新立法法的授权规定更细
        “全国人大1985年授权与新修订的立法法并无冲突。在人大专门做出决定收回授权之前,原1985年授权仍然有效。”社科院财经战略研究院研究员杨志勇对《经济日报》记者说。
        早在20世纪80年代初期,我国进行了大量的税收改革,“当时,人大立法程序尚不完善,特别是在税收、金融、贸易等专业法规方面,人大立法还没有经验,程序、制度、人员上也缺乏保障。”中国人民大学财金学院教授朱青告诉《经济日报》记者,在这种特殊情况下,1985年人大授权国务院颁布税收等经济体制和对外开放方面的暂行条例。因此,在那个时候出台的增值税、消费税、土地增值税、资源税等,都以国务院暂行条例的形式颁布。“应当说,这种做法在当时历史条件下有一定的必要性。”随着我国改革开放的深入,法制建设的完善,以及人民法律意识的加强,上上下下都要求落实税收法定原则。这种大趋势下,党的十八届三中全会明确提出要落实税收法定原则,所以,目前国家计划在5年的时间内完成剩余税种的税收法定。
        “新旧两个授权是不冲突的。相对于以前授权比较宽泛,新的授权更为细化。”中国人民大学法学院教授朱大旗对《经济日报》记者说,授权的范围、目的等得到明确,减少随意性。财政部财科所所长刘尚希也持相同观点,他认为,未来税收条例越来越少会是一个大趋势。
        依据授权可以修改暂行条例
        新修改的立法法,进一步明确了全国人大及其常委会专属立法权事项,明确“税种的设立、税率的确定和税收征管管理的税收基本制度”只能制定法律。
        “与之前的立法法相比,亮点就是税收单独作为一条列出来,而且明确了税种、税率等由人大制定法律来确定。换言之,一旦某个税种由人大颁布法律,税率就是由人大来确定。”朱青说,与此同时,新立法法在第九条中继续保留了对国务院的授权条款。由此来看,国务院仍旧可以依照授权制定暂行条例,对某些税种进行调整。
        “从发展方向上来说,税收法定是目标。但目前我们的法律基础比较薄弱,没有办法一下子把所有税收暂行条例都上升为法律。因而,保留对国务院一定的授权是可行的。”朱大旗说。比如,确定税率的时候,一种模式是,单一税率或是在一个区间的浮动税率,以及税率确定方法等可以考虑由法律直接规定。而另一种模式是,授权国务院进行调整。
        “比如煤炭资源税,就是一个浮动税率,地方政府有权限在这个范围内进行调整。”刘尚希表示,从目前来看,由于税种较多、情况迥异,具体的授权范围还需视具体情况而定。
        新立法法生效前不设新税种
        在新立法法生效之前的过渡阶段,税种的调整怎么办?
        “这期间不会设立新的税种。对需要新开征的新税,比如房产税和环境保护税,直接制定税收法律。这与新立法法的精神是一致的。”杨志勇说。
        这期间,一些较为紧迫的税收政策调整怎么办?刘尚希形象地说,“老人用老办法,新人用新办法”。换言之,如果想成立新税种,就需要先走立法程序,而其余15个按照税收暂行条例管理的税种,在上升为法律之前,依然需要按照条例执行。
        “即便是新立法法实施了,也不可能一夜之间让15个税收暂行条例失效。那样的话,这些税种如何征收,只能是在一个税种立法完成后,再考虑让其暂行条例失效。”朱大旗说,相应法律出台之前,应该承认暂行条例的法律效力。他同时建议,应该尽可能形成落实税收法定的时间表,比如哪些税种先立法等等。“应该积极推进,把暂行条例上升为法律的进程需要加快。” 
      新立法法实施以后,按照全国人大的立法安排,凡是开征的新税均由全国人大制定法律;对于现行的税收暂行条例,将根据改革进展情况陆续上升为法律;税制相对稳定,未来一个时期不需要进行全面改革的税种,将税收暂行条例直接上升为法律。目标是力争2020年前,将全部税收暂行条例上升为法律或废止。