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    可持续消费模式与我国税收政策体系


    2015-10-08 11:10:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:席卫群

        内容提要:面对资源环境压力日益加大和应对气候变化的新形势,建立健康的、节约能源和资源、低排放的消费模式已成为各国的共同选择。为此,不少国家围绕消费端和生产端建立了一套贯穿于消费模式各个环节,并集引导、鼓励、惩罚于一体的税收政策体系。我国也应完善税收政策体系,充分发挥税收调节作用,对资源节约和环保活动进行鼓励和引导,对资源浪费和污染行为进行约束,以促进居民消费由传统模式向可持续消费模式转变。
        关键词:可持续 消费模式 税收政策 正负激励
        随着经济的快速发展和人民生活水平的不断提高,我国对各种消费品的需求不断扩大,以过度消耗资源、破坏环境为代价的传统消费模式正面临着越来越严峻的挑战。面对资源环境压力日益加大和应对气候变化的新形势,需要引导建立一种健康的、节约能源和资源、低排放的消费模式,以促进经济发展方式的转变,建成资源节约型和环境友好型社会。为了适应这一形势,不少国家运用财税政策引导消费模式的转变,并取得了很好的效果。
        一、国外促进可持续消费模式建立的税收政策

        促进可持续消费模式的建立是各国共同关心的话题。根据生态和技术规律,可持续消费过程表现为“消费品—消费—废弃物—再生资源—再生产品”的循环使用模式,以实现资源的最有效利用,即实现消费过程的输入和输出利用最大化。为此,各国促进可持续消费的税收激励政策主要着力于“消费和生产”两端的运用,既对资源节约和环保活动实施税收鼓励机制,又对资源浪费和污染行为采用税收惩罚机制。 
       (一)运用税收政策鼓励居民参与可持续消费活动

        各国运用税收政策鼓励居民参与可持续消费活动,主要体现在两个方面:一是运用税收政策鼓励居民购买资源节约型产品;二是运用税收惩罚措施及财税政策引导居民减少废弃物的排放。
        1.鼓励居民购置资源节约型产品的税收政策。
        (1)税收减免。为了鼓励家庭购置、使用节能设施,日本经济产业省每年安排380亿日元进行补贴;同时对居民购买、使用目录内的节能设备给予税收减免,减免税大约占商品购置成本的7%左右。美国为了鼓励消费者在住房中使用节能材料和设备,规定其节能支出的10% 可在个人所得税减免。
        (2)退税。法国对居民购买节能住宅设备和清洁能源给予个人所得税退税政策。
        (3)税收抵免。根据2005 年签署的《能源政策法》,从2011年起美国出台了13亿美元的预算方案,以鼓励人们使用零污染的太阳能等节能设备。
        方案规定家庭购买太阳能设施的30%费用可用来抵税,在房屋装修中使用提高能效的设备可抵免最高500 美元的联邦个人所得税,前提是能源消耗必须比一般家庭低50%.其中采用热泵、天然气、丙烷或燃油热水器,中央空调和生物质加热或热水炉,可获得300 美元的税收抵免;如果采用燃油、天然气、丙烷取暖炉与热水锅炉,可获得150 美元的税收抵免;如果在空调系统中使用先进的空气循环风扇,则可获得50 美元的税收抵免。
        (4)补贴。法国2000年规定,为了鼓励家庭、企业和单位使用太阳能热水器,个人购买太阳能设备,可获得4 500-7 500 法郎的补助;企业或单位购买太阳能热水设备也可获得相应的补助。如果购买节能目录内产品,消费者可得到相当于设备价款15%-20%的补助。2010年,法国开始推行“新车置换奖金”计划,规定消费者在进行新车置换时,如果购买小排量、更环保的新车可享受100-5 000 欧元不等的奖金。英国为了帮助那些取暖支出占收入比重10%(含)以上的家庭(约有400 万燃料贫困家庭)改善能源利用效率,在2000-2004年共拨出6亿英镑补贴款。此外,还对采用节能家用电器、节能灯以及节能锅炉的家庭提供补贴。
        2.引导居民减少废弃物排放的税收政策。
        (1)税收负向激励措施。
        1972年经济合作与发展组织(OECD)提出了污染者付费原则。根据这一原则,OECD成员国普遍开征环境保护税,以减少污染排放,鼓励有利于环境保护的生产和消费行为。
        以德国为例。为了控制水污染,德国开征了水污染税,以废水的污染单位为计税依据,实行统一税率,税率不断提高,税收收入专款专用。从2001年11 月开始,德国生态税对含硫量超过50 毫克/千克的汽油和柴油的税率提高1.53 欧分/ 升;从2002年起,将燃油和电力纳入生态税征收范围;从2003 年1 月1 日起,将含硫量标准调整为10 毫克/千克。经过这些政策的叠加,超标的汽油和柴油每升加收的生态税累计达到了16.88 欧分。与之相应的是,对无硫燃料征收的燃料税比含硫燃料的税率低了1.5 个百分点。再看法国。从1928 年起,法国开始征收燃油税。燃油税与燃料零售价呈反向变动,即油价越高,燃油税所占比重越低,渔民、农民、公路客运、公共交通等可免税。在征得欧盟同意后,从2005 年起,法国单独对95 号、98 号无铅汽油以及柴油征收石油产品国内税。石油产品国内税的税率依燃料不同而有所不同,以2010年3月19日公布的成品油价为例,对每升95号无铅汽油征收0.606欧元石油产品国内税和0.119欧元增值税,两项合计为0.725 欧元;对每升柴油征收0.428 欧元石油产品国内税和0.084 欧元增值税,两项合计为0.512欧元。此外,还规定消费者购买大排量的新车必须缴纳最高达2 600 欧元的惩罚性购置税。
        南非政府也规定从2010年9月1日起,消费者如果购买私人车辆和轻型商用车辆,需要根据排放量状况缴纳相当于车辆总价值0.6%-4.1% 的二氧化碳排放税;至于中国香港,则通过加税等政策限制一次性用品的使用;美国通过课征高耗油车税来抑制高燃料车的购买、使用,通过开征煤炭税向煤肺病患者提供社会保险基金。
        (2)运用财政政策调动居民参与废弃物回收活动的积极性。
        在运用惩罚性税收引导居民减少排放的同时,还有国家尝试使用财政补贴手段来提高居民参与可持续消费活动的积极性,并且取得显著成效。

        2002 年荷兰鹿特丹市开始实施“绿点”项目。消费者可以通过回收行为、乘坐公交和购买本地产品获得绿点,点数可以兑换公交车票,在购买可持续产品时还可以享受打折优惠。
        巴西库里蒂巴市则实施“垃圾购买项目”。垃圾回收车每周去全市的各个社区两次,每次都是两辆车同行。前一辆车回收垃圾,后一辆车发放食品。居民用2公斤的可回收垃圾,可换到1公斤的食品,也可兑换公共汽车票、圣诞节玩具、练习簿等。
        (二)设计生产端的税收激励机制,保证从源头上提供可持续消费品
        为了实现可持续消费,除了需要在消费环节运用税收政策引导消费者的消费行为外,还需要在再生资源、再生产品环节运用税收政策对企业进行引导,使之从源头上提供节约资源和环保的消费品。
        1.税收正向激励措施。
        (1)直接给予税收减免。为了调动企业提高资源利用效率、减少污染的积极性,德国规定当企业排放的废水符合低标准时,可以减免税款;对于安装环保设施的企业,可以免征3年环保设施的固定资产税。日本也减少企业引进的再循环设备固定资产税和所得税。法国对企业购买规定目录内的节能型技术和设备,给予一定的税收减免。美国为了鼓励能源企业采取节能和洁能措施,在2005 年后的10 年内向能源企业提供了146 亿美元的减税额度。
        从2003年9月起,英国开始实施“绿色建筑”计划,如果房地产企业在建造住宅时,采用节能装置可以享受税收减免。英国政府希望通过这一政策来实现房地产企业在10年内建设100万栋绿色建筑的目标。
        (2)实行退税政策。日本规定企业如果购置废旧塑料再生处理设备,允许在使用年度内按购置价的14% 申请特别退税;对其他废旧物资处理设备,如空瓶洗净、废纸脱墨、铝再生制造等设备则实行固定资产税退税3 年的政策。
        (3)加速折旧。德国允许企业对环境保护设施所提的折旧比例高于正常设备,日本则对企业的再循环设备实行特别折旧,而美国允许企业对投资于某些控制污染的技术实行加速折旧。
        (4)税前扣除。德国允许企业的环保项目研发费用在公司所得税税前扣除;美国规定雇主为员工购买的公共交通月票,可作为经营费用在公司所得税税前扣除,以鼓励人们乘坐公共交通工具。
        (5)税收抵免。2006-2007 年间,美国对企业使用建筑保温材料的,允许享受相当于其成本10%的税收抵免。从2011 年开始,房屋建筑商建造符合条件的新住宅也允许税收抵免。
        (6)财政补贴。为了鼓励节能环保企业的发展,自2000 年以来,日本每年与环保有关的预算都近130亿美元,其中,对生产废弃物再资源化工艺设备的企业,给予相当于生产、实验费一半的补助;对引进先导型能源设备的企业给予1/3 的补助。美国为了提高能效和开发可再生能源,2006-2015年,给予了相关企业不超过50亿美元总额的补助。其中,对煤炭清洁利用技术研发给予20 亿美元的援助;对洁能及新核能技术研发提供贷款保证及其他补贴。
        德国从2000 年开始对太阳能企业给予税收返还,规定企业每生产1千瓦时的电力就可得到约50欧分的补贴。对于积极承担环保责任的企业,给予一定的信贷优惠或补贴,其中联邦德国银行以低于市场利率1-2个百分点的优惠利率为投资再生能源企业提供贷款。法国政府对购买节能型设备或技术的企业给予财政补贴,对不同项目的财政支持力度有所不同,给予的最高补贴可达到项目所需费用的50%,对示范性项目则给予20%-30% 的补助。
        2. 税收负向激励措施。
        (1)英国。为了应对气候变化,英国开征了气候变化税,以引导商业和公共部门采取节能措施。对于凡是与政府签订气候变化协议的企业,如果完成了规定的减排目标,可以减免80% 的气候变化税。

        (2)澳大利亚。根据《2011 年新能源法案》要求,澳大利亚开征了碳税。征税对象为二氧化碳、氮氧化物、全氟化碳和甲烷。纳税人包括占澳大利亚60%碳排放总量的500家最大型企业,涉及能源生产、采矿、工业过程、制造业、天然气供应、垃圾处理等行业。这些行业中年排放量超过25 000吨的以及部分垃圾处理行业年排放量超过10 000吨的都要缴纳碳税。企业在2012 年7 月1 日至2015 年7月1日期间,按固定价格向政府购买碳排放指标,2012 年为23 澳元,以后每年上涨2.5%。2015 年7月1日以后,企业以拍卖方式从政府那里购买碳排放指标,碳排放指标的价格由市场决定。为了减轻企业的负担,对水泥、造纸、钢铁、铝、煤电等碳排放密集及贸易竞争型行业实施就业与竞争力计划,在2013-2014 年起的4 年里,向这些行业的企业免费发放碳排放指标。
        (3)美国。美国面向企业征收的环境税收主要有:氯氟烃税,对生产和进口的氯氟烃类实行从量征收。对空气污染课征的税收,联邦、州两级政府都对汽油、柴油等课征燃料税。③开采税,征税对象主要是开采的煤炭、石油、天然气等自然资源,通过征税来影响自然资源的开采速度,从而保护环境。为给处理倾倒的废弃物提供清理费用,美国专门成立了专项基金—超级基金,该基金来自于汽车消费税、化学原料消费税、公司所得附加税的税收收入。为对漏油事件产生的环境损失进行预防和补偿,美国成立了漏油责任基金,资金来自于原油生产者和进口商缴纳的消费税。⑥来源于对汽油、柴油、飞机燃料和其他燃料课征的消费税,形成地下储藏罐泄漏基金。主要来源于对煤的生产课税,形成废弃矿井再利用基金。
        二、可资借鉴的经验
        从上述介绍可知,大多数国家为了促进“高消耗、高排放”的消费模式转变为“低消耗、低排放”的可持续消费模式,围绕消费端和生产端建立了一套贯穿消费模式各个环节,并集引导、鼓励、惩罚于一体的税收政策体系(见图)。 
      

        这些可资借鉴的经验有:

        1.不仅围绕工业企业节能降耗制定了相关的税收激励政策,对建筑、交通企业的节能减排也综合考虑。
        2. 税收正向激励和负向激励综合运用,既有对居民消费的正负引导和调节,也有对生产端的鼓励和惩罚。
        3. 税收激励形式丰富,灵活运用各种税收减免、退税、税收抵免、税前扣除、加速折旧,以期达到税收调节作用的最大化。
        4.根据不同税种特点分别设计,形成完整的税收调节体系。涉及的税种有个人所得税、公司所得税、购置税、销售税、财产税等。
        5.重视环境保护税的调节作用。不少国家为了体现污染者付费原则,开征环境保护税来引导居民和企业减少污染排放。
        6.非常重视对废旧用品回收的鼓励,对再生资源设备的投资和生产给予大力的税收扶持。
        三、重构我国税收政策体系,促进可持续消费模式的建立
        与其他国家相比,我国促进可持续消费模式建立的税收政策体系还很不完整:侧重于正向激励,负向激励运用较少;倾向于引导工业企业节能降耗,忽视了建筑、交通企业节能降耗的重要性;扶持的对象偏重于企业,直接引导居民消费行为的税收政策不多。因此,需要借鉴他国经验,结合我国实际情况,建立富有成效的税收政策体系,充分发挥其对生产和消费的调节作用。
        (一)完善流转税,引导生产和消费行为
        1.进一步完善增值税。为了鼓励资源的综合利用,我国在增值税中专门制定了相应的免税、先征后退、即征即退等政策,取得了较好的效果。但是根据实际调研和企业的反映,增值税还有进一步调整的空间:(1)适当扩大13%税率的适用范围。将符合条件的节能、绿色产品,节约资源和控制污染的设备销售,废旧物资销售等纳入13% 税率的适用范围。与此同时,赋予废旧物资回收公司一般纳税人选择权,允许其选择按销项税额减进项税额缴纳增值税,或按3% 的征收率简易征收,一经选定24 个月内不得更改。如果选择简易征收,不允许其向税务部门申请代开增值税专用发票。(2)扩大以旧换新差额计税的范围。目前我国只有金银首饰以旧换新可以差额征税,其他商品的以旧换新只能按新货物的价格确定销售额。这种做法实际上不鼓励人们以旧换新。因此,建议适当扩大以旧换新方式购销差额征税的范围,将节能家用电器、符合环保条件的汽车等纳入其中。(3)降低进口资源性产品的增值税税率,鼓励从国外购进我国稀缺和具有战略性意义的资源,同时降低高耗能和高污染产品以及不可再生资源的增值税出口退税率,甚至视情况取消出口退税。
        2.适时调整消费税。(1)进一步扩大征收范围。为了充分发挥消费税保护环境的调节作用,消费税的征收范围一直在不断调整。继实木地板、实木一次性筷子纳入消费税征收范围后,2015年2月1日起,我国又将电池、涂料纳入消费税征收范围。但在实际生活中还有不少产品的生产和消费会对环境产生破坏,如一次性产品、含磷洗衣粉、难以降解的旧轮胎、包装物、餐盒、塑料袋、氟利昂产品、高档建筑装修材料等,因此,应逐步将这些消费品纳入消费税的征收范围。(2)可考虑对高耗能、高污染的消费品提高适用税率,比如高排量的小汽车、越野车等。(3)适当降低不含铅汽油的消费税率,拉开含铅汽油与不含铅汽油的税率差距,以减少含铅汽油的生产和消费量。(4)尝试对企业生产的用于公共交通汽车、新能源汽车的轮胎实行退税。
        3.尽快开征环境保护税。目前我国已向社会公布了《环境保护税法(征求意见稿)》,下一步要做的工作是在征求意见的基础上尽快完成修订和征求过程,并向社会发布,发挥环境保护税的调节作用。考虑到纳税人排放废水、废气、固体废物、噪音等污染主要是在一定地域内发生的,而相对于中央政府而言,地方政府对环境信息更容易掌握,处理环境危机也更及时,因此,建议环境保护税收入归地方,以调动地方政府保护环境的积极性。
        (二)完善所得税,鼓励可持续消费

        1.优化企业所得税。(1)扩大免税收入范围,允许企业将从上级部门和社会力量那里取得的用于环境保护的研究经费视作免税收入。(2)适当调整税前扣除标准,允许企业为员工购买的公共交通月票支出在税前列支;同时,建议明确所有行业用于环境保护的技术研发设备按折旧新政处理,新购相关设备单位价值超过100万元的可以加速折旧或缩短折旧年限,不超过100万元的可以一次性税前扣除。(3)扩大允许从取得生产经营收入年度起,第一至第三年免税,第四至第六年按25% 的税率减半征收(“三免三减半”)的适用范围,允许具有回收、运输、处理、利用于一体的完整先进的废旧物资回收体系的基地和园区享受“三免三减半”政策。(4)扩大投资抵免范围。鼓励房地产企业使用绿色建筑材料,对其符合条件的建材占建筑成本10%的部分给予税收抵免;其他纳税人购置建筑节能设备也可考虑给予税收抵免。
        2.发挥个人所得税作用。(1)由于目前节能产品价格普遍比不节能产品高,消费者购买节能产品的积极性并不高。因此可考虑对消费者购买的节能家电给予退税,对个人购买目录内的生活和建筑节能等产品给予部分减免或者退税。(2)扩大公益性捐赠的扣除比例,允许个人捐赠给环境保护的支出全额税前扣除。
        (三)改革资源税、财产税等税种,促进消费模式的转换
        1.改革资源税,减少资源消耗。扩大征税范围,现阶段可先将水资源、地热和农地纳入征税范围,条件成熟后,逐步扩大到森林、草地、滩涂等资源;适当提高稀缺性资源以及高污染和高耗能矿产品的税率;允许企业开采利用废矿、尾矿等减免资源税。

        2.完善其他税种。对企业从事环境保护活动所占用的建筑物免征城镇土地使用税和房产税。适当调整新能源汽车免征车辆购置税规定。现行政策规定自2014 年9 月1 日至2017 年底,对获得许可在中国境内销售(包括进口)的纯电动以及符合条件的插电式(含增程式)混合动力、燃料电池三类新能源汽车,免征车辆购置税。建议取消优惠期限,同时适当扩大享受免税的新能源汽车范围,对氢能源动力汽车、其他新能源(如高效储能器、二甲醚、生物乙醇)动力汽车免税。