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    新一轮财税体制改革与固地税征管范围调整研究


    2015-10-10 09:30:00 | 来源:《广东地方税务》 | 作者:

        内容提要:税收征管权是分税制财政体制中纵向配置税权的重要内容,处于中央与地方关系的核心地位之一,植根于一个国家的国情,没有固定模式。根据现阶段国情,遵循税种属性,按照调动中央与地方两个积极性原则,营改增全面完成后,建议国地税征管范围调整为:国税部门以征收流转税为主,主要负责征收国内增值税、国内消费税等;地税部门以征收所得税、财产行为税为主,主要负责征收企业所得税、个人所得税、房地产税等。调整后,国地税税收征收规模比重仍大体维持55:45的水平。
        国地税机构分设是1994年实施的分税制财政体制改革的重要内容,是处理申央与地方税权配置的重要制度安排。新一轮财税体制改革特别是“营改增”的深入推进,对现行地方税体系及国地税征管体制带来较大冲击。根据十八届三中全会和《深化财税体制改革总体方案》部署,完善地方税体系和国地税征管体制,对构建现代财税制度和提升国家治理能力现代化具有重要意义。广东省地税局密切关注新轮财税体制改革进展,对营改增后国地税征管范围如何调整进行了专题调研,在充分征求所辖市局和省财厅科研所、中山大学等财税专家,以及北京、天津、江苏、浙江等省市地税系统财税专家意见建议基础上,形成该报告,主要如下:
        一、重点税种改革与国地税征管范围调整的观点比较
        1994年实施的分税制财政体制,将税种划分为中央税、地方税和共享税,中央税和共享税主要由国税部门负责征收,地方税主要由地税部门负责征收。营业税是1994年实施的分税制财政体制的地方税主体税种,2014年全国营业税收入17778.7亿元,占同期地方级税收收入58794.5亿元的30.2%,占全国税收收入129541.1亿元的13.7%。按照“十二五”末营改增全面完成的预期,根据2014年的数据测算,全国地方税收缺口15303.3亿元,减收占同期地方税收收入的26.0%;广东地方税收缺口达1289.7亿元,减收占比19.9%。 
        构建地方税体系,调整国地税征管范围,已逐渐提上议事日程。但新一轮税制改革特别是增值税、消费税等重点税种改革的具体实施方案没有明确,地方税主体税种还不明朗,与之密切相关的国地税征管体制及征管范围调整仍处探讨阶段。
        (一)国内消费税:鉴于特别消费税的税种属性和税源区域分布不均衡,在生产和批发环节征收利于税源管控,国税部门负责征收优势明显
        现行消费税是特别消费税,分国内消费税和进口环节消费税,均为中央税。国内消费税主要是在生产环节对烟、酒、油、汽车等特定消费品课税。2014年来源于烟、酒、油、汽车等四大税目的消费税收入为8295.2亿元,占同期国内消费税收入(不含海关代征)8968.8亿元的92.5%。一些专家建议把国内消费税作为地方税主体税种,在税基扩围、税率提高的基础上,先将现有消费税申适于零售环节征收的小汽车、金银首饰及钻石等税目前移,由中央税划转为地方税,由地税部门负责征管,烟、酒、成品油等待监管条件成熟后再下延到零售环节征收,最终把国内消费税打造成为地方税主体税种。中央部委也曾释放出类似班单方向的明显信号。
        另有专家不赞同把国内消费税作为地方税主体税种的意见,认为国内消费税是特别消费税,税收收入来源单一,尤其是占国内消费税收入80%以上的烟酒油等三大品目的征税环节改在零售环节征收,税源更趋分散,在电子商务日益网络化的态势下,税款流失风险增大,或将导致税源规模较大但征收率较低的制度陷阱,且不利于地区间税收利益分配和重点税源控管。
        (二)所得税:企业所得税替代营业税成为地方主体税种,由地税部门负责征收,利于调动中央与地方积极性;个人所得税占税收收入比重较低,目前收入调节功能不强,暂宜划为地方税,继续由地税部门负责征收
        所得税包括企业所得税和个人所得税,均为共享税,中央与地并现行分享比例为60:40(除中央固定收入外)。2014年全国企业所得税收入26441.5亿元,其中国税部门组织的收入为19989.1亿元,占比为75.6%,地税部门组织的收入为6452.4亿元,占比为24.4%;同期全国个人所得税收入为7378.7亿元,其中国税部门组织的收入为5l.0亿元,占比为0.7%;地税部门组织的收入为7327.7亿元,占比为99.3%。如何调整所得税征管范围,同样存在不同意见。
        一是所得税划转为地方税主体税种,全部由地税部门负责征收。企业所得税和个人所得税税源充足,规模较大,增长潜力可期,对营业税的地方税主休税种地位替代性最强,可形成“流转税主要归中央,所得税主要归地方”的税收收入恪局。以所得税作为主休税种,只涉及税收收入归宿和国地税征管范围的调整,并未增加纳税人的负担,改革阻力较小,易于推行。
        二是两个所得税全部划转为中央占大头的共享税,由国税部门负责征收。随着社会主义市场经济休制改革深入推进,我国资本和劳动生产要素在全国乃至全球配置的市场化趋势日趋明显。企业所得税税基流流动性较强,在成熟市场国家基本为中央税种或中央占大头的共享税种,主要由国税部门负责征收。
        三是企业所得税地方分享比重提升,由国税部门负责征收;个人所得税全额划转为地方税,继续由地税部门负责征收。中央一些部委和一些专家认为企业所得税是对资本课税,相比劳动和财产等租基,资本具有较强的流动性,进一步提高企业所得税地方分享比例,可能引发地区间恶性税收竞争,应划转为中央税或中央与地方具享税,宜于国税部门征收。个人所得税主要是对劳动课税,考虑到城乡分割、二元经济短期内难以改变的情势,持动要素的流动性要远低于资素的流动性,地方政府对税种征纳情况的了解更加深入,对税源的管控更具优势,宜于地税部门征收。
        四是企业所得税由中央与地方税基共享,同源分征;个人所得税全额划转为地方税,逐渐培育成地方税主体税种之一,继续由地税部门负责征收。有专家认为企业所得税是我国目前的第二大税种,中央与地方分别按15%、10%的税率同源分征,有利于充分调动中央与地方两个积极性,促使中央与地方合力推动企业发展,增加财政收入。另外,企业所得税被称为“税种之王”,涉及企业生产经营、纳税申报等各方面,国地税部门分享税收征管权,利于提升征管能力。但有专家持反对态度,认为该方案将大幅增加税收遵从成本,与深化财税体制改革总体方案精神相悖。
        (三)房地产税:逐步培育成县级政府一般性收入的主要来源,由地税部门负责征收
        综合各方观点,社会各界对房地产税改革的认识较为一致,即:一是现有房产税扩围至居民个人存量住房;二是整合房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等房地产税;三是税制设置逐步由流转环节征收为主转向流转环节和保有环节并重、以保有环节为主征收;四是鉴于房地产税是对存量财产征税,税基不易流动,宜作为县级政府一般性收入主要来源,由地税部门负责征收。
        2014年全国房产税收入为1851.6亿元,占地方级税收收入的3.1%,占全国税收收入的1.4%;房产税、土地增值税等五个税种收入合计为13710.8亿元,占地方级税收收入的23.3%,占全国税收收入的10.6%。整合后的房地产税基本具备承担县级政府地方税主体税种的功能。
        此外,有些专家甚至认为新一轮税制改革完成后,应“逐步做大国税机构、做小地税机构”,即将与收入分配、资源配置有关的税种全部划转为国税部门负责征收,地税部门的主要职责转向征收房地产税和其它零星税种、以及地方政府设立的政府性基金(包括零星收费项目等)。
        二、调整国地税征管范围若干方案测算

        1994年分税制改革以来,对国地税机构分设争论不断。如何结合税种属性以及中央与地方税权配置调整国地税征管范围,社会各界存在较大分歧,已形成几种较为代表性的观点:一是国地税机构分设论,二是国税吸收地税合并论,三是地方财政部门吸收地税合并论,四是国地税渐进式合并论。根据十八届三中全会“完善国税、地税征管体制”精神,当前的主导性观点是坚持国地税机构分设,本报告在此基础上,权衡重点税(费)种改革态势,评估若干可能方案,分析不同方案对国地税部门组织收入变化的影响。
        (一)国税部门主要负责征收国内增值税、国内消费税等;地税部门主要负责征收企业所得税(中央固定收入除外)、个人所得税(中央固定收入除外)、房地产税、其它税种等
        该方案的主要特点是与资源配置密切相关的流转税由国税部门征收,利于维护全国市场的高效统一;企业所得税替代营业税成为地方税主体税种,既可维持中央与地方财力格局总体稳定,又利于激发地方政府涵养税源的积极性;房地产税等财产行为税税基不易流动,地方政府更了解税源分布情况。
        2014年全国国地税部门组织税收收入达115097.0亿元,其中国税部门组织税收收入63784.2亿元,占比为55.4%;地税部门组织税收收入51312.8亿元,占比为44.6%.如国税部门主要负责征收国内增值税和国内消费税,其它税种由地税部门负责征收。根据2014年数据静态计算,调整后全国国税部门组织的税收收入(不含海关代征,下同)达62923.7亿元,较调整前减少了l.3%,占总税收收入比重下降了0.8个百分点;地税部门组织的税收收入达521 73.3亿元,较调整前增加了1.7%,占总税收收入比重提高了0.8个百分点;调整后广东国税部门组织的税收收入(不含海关代征) 6849.0亿元,较调整前减少了7.0%;地税部门组织的税收收入达6213.2亿元,较调整前增加了9.0%(见表1)。

     


        (二)国税部门主要负责征收国内增值税、国内消费税和企业所得税等;地税部门主要负责征收个人所得税、房地产税、其它税种等
        该方案的主要特点是:与宏观调控和资源配置密切相关的流转税、税基流动性较强的企业所得税均由国税部门负责征收,一些专家认为这样可以维护市场统一,减少地区间税收恶性竞争,个人所得税收入规模较小,在劳动力市场地区分割严重、劳动要素有效流动相对不足的情况下,由地税部门负责征管,更有利于发挥其征管优势。
        根据2014年数据静态计算,营改增完成后,如全国国税部门主要负责征收国内增值税、国内消费税和企业所得税,组织税收收入合计达到84946.1亿元,较调整前增加了33.1%;除上述三大税种外的其它税种全部戈IJ转由地税部门负责征收,组织的税收收入合计达到150.9亿元,较调整前减少了4l.2%;调整后广东国税部门组织的税收收入达9726.5亿元,较调整前增加了32.1%;地税部门组织的税收收入为3335.8亿元,较调整前减少了41.5%(见表2)。

     

     
        (三)国税部门主要负责征收国内增值税、企业所得税、个人所得税等;地税部门主要负责征收国内消费税、房地产税、其它税种等
        该方案的主要特点是:与资源配置、收入调节密切相关的国内增值税、企业所得税和个人所得税等由国税部门负责征收;借鉴美国做法,按消费地原则征收国内消费税,并让国内消费税替代营业税成为地方税主体税种,引导地方政府通过改善公共服务以促进消费。
        营改增全面完成后,如全国国税部门负责征收国内增值税和企业所得税、个人所得税,其它税种全部由地税部门负责征收。根据2014年数据静态计算,全国国税部门组织税收收入达83305.0亿元,较调整前增加了30.6%;地税部门组织收入31 792.0亿元,较调整前减少了38.0%;调整后广东国税部门组织的税收收人达10088.2亿元,较调整前增加了37.0%;广东地税部门组织的税收收人2974.1亿元,较调整前减少了47.8%(见表3)。

        三、固地税征管范围划分的国际经验借鉴与启示
        由于政治体制、财政体制、历史传统和社会文化等社会条件各不相同,典型国家的税收征管体制也不尽相同。
        (一)三种税收征管体制的国际比较
        1.集权型税收征管体制
        法国是单一制国家,地方政府分为大区、省、市三级,是中央集权税收征管的典型国家,其税收征管体制呈现出如下鲜明特点:一是实行比较彻底的分税制。税源划分清晰,所得税、商品和劳务税和部分财产税等归中央,土地税、居住税和房产空置税、地方经济捐税等零星税种归地方。中央五大税种收入占全国税收收入的约80%。二是全国设立一套税收征管机构。地方税没有专设机构,税务机构实行自上而下的垂直领导,人、财、物实行高度集中管理;全国设中央、大区、省和税务所四级税务机构,实行中央、省和税务所三级管理制度。中央级税务机构是法国预算部。三是税权配置主要在中央政府。税收立法权主要集中在中央,宪法明确规定有关税种的税基税率和征收方式由国家议会法律确定,地方政府仅享有一些地方税税率调整权和减免权。
        俄罗斯等国也是类似税收征管体制。
        2.分权型税收征管体制
        美国是分权型税收征管体制的典型国家。其税收征管体制呈现的特点是:一是实行彻底的分税制财政体制。税源共享,分率计征,联邦政府主要是个人所得税、社会保障税、消费税等,州政府主要是销售税、个人所得税,地方政府主要是财产税。二是各层级政府具有独立的税收征管机构。从决策、立法一直到征收入库,各税务机构各司其职,依法办事,互不相涉,税务机构与行政区划并不对口,也无隶属关系。三是纵向分权特征明显。联邦和地方政府都拥有独立的税收权力,联邦政府的征税权由宪法赋予,地方政府的税收权力由州法赋予。除了联邦政府向全国统一征收的税收外,美国并不存在一套统一适用于全国的地方税制度。
        加拿大、澳大利亚、印度等国也实行类似税收征管体制。
        3.混合型税收征管体制
        日本是混合型税收征管体制的典型国家。其税收征管体制呈现的特点是:一是实行比较彻底的分税制财政体制。个人所得税和法人税是中央财政的主体税种,中央税收约占税收总额的2/3,地方税收占1/3。二是分设固地税两套征管机构。日本实行中央、都道府县、市町村三级管理的税收体制,是中央地方兼顾型税制。中央征收的税种统称为国税,都道府县和市町村征收的税种称为地方税,国税和地方税两个税收体系相互独立。中央政府与地方政府法人税同源分率征收。三是税权纵向配置以中央政府为主。税收立法权集中在中央,税收征管权分散在各级政府,地方政府在税率确定、某些税种开征、停征及减免税方面具有较大的机动权。
        德国等国也实行类似税收征管体制。
        (二)借鉴与启示
        一是税收征管体制内生于一个国家的国情。税收征管体制没有固定的模式,受到政治体制、发展阶段、历史传统等多方面因素的影响。二是税收征管体制各有优缺点。集权式税收征管体制利于规模经济、降低成本,但透明度不富、效率损失较大;分权式税收征管体制利于提高征管专业化水准和分工程度,增进地方理财的积极性,但国地税机构协调成本、纳税遵从成本较高。三是税权配置主要由宪法和法律明确。各主要国家坚持税收法定主义,税权在不同政府层次间划分通常有法律作为依据,以维护税权配置的严肃性和稳定性,防止各级政府的机会主义行为。
        四、方案建议
        综合考量上述各方案,建议以构建地方税体系为契机调整国地税征管范围,方案一“国税部门主要负责征收流转税、地税部门主要负责征收所得税和财产行为税”,比较切合当前和今后一个时期国地税部门征管实际。
        一是企业所得税对地方税主体税科的替代性最强。国内消费税和企业所得税收入规模较大,对营业税的替代性较强,但国内消费税是特别消费税,事关全局资源优化配置,且税源地区差别明显,不宜作为地方税主体税种;企业所得税可以成为省一级政府的主要收入来源,但税率及优惠政策法定,立法权由中央掌控,各地无权出台企业所得税方面的优惠政策,不允许通过财政补贴方式减轻部分企业或行业税负,不会导致地区间税收竞争。
        二是有利于提升国地税部门税收征管效率O国内消费税在生产环节与增值税同步征收,能显著降低征收成本,提高征管质效,但下延至批发和零售环节征收国内消费税,末端环节现金交易占比较高,税源监控难度大,不宜由地税部门征收。地税部门直征管企业所得税,管理基础扎实,人力资源储备丰富,完全有能力管好企业所得税。企业所得税与地方性小税种联动性强,地税部门征收企业所得税,更有利于提升地方性小税种的管理质效。国税部门专注于流转税征收,地税部门专注于所得税和财产行为税征收,能有效发挥税种管理的专业化优势。
        三是有利于发挥中央与地方两个积极性。国地税征管范围划分不完全由税种属性决定,还涉及中央与地方事权财权划分、各地财政利益平衡以及政治、经济、社会的总体影响。从财政利益分配看,可设立“个人所得税退税基金”,各省在征收个人所得税的同时,按比例提取,专款专用,解决综合与分类税制下的个人所得税退税问题;目前企业所得税中的中央固定收入部分继续由国税部门负责征收,其它均由地税部门负责征收,跨省市的企业所得税分配比照总分机构分配管理办法实施,提高地方税收与经济发展的相关性,充分调动地方政府的积极性。
        据此,国地税征管范围调整如下(见表4 )。

        同时,建议协同推进相关配套改革。一是税权配置主要由全国人大行使。按照宪法和主法法的规定,中央税、中央和地方共享税、地方税主要税种由全国人大立法,税权配置由全国人大设定,适当赋予省级人大部分税种的税目税率调整权。二是构建税收大数据管理平台。特别是要加快构建面向自然人的税收服务管理体系和涉税信息交换共享平台,制定涉税信息共享目录和规范,加强税源控管。三是深入推进税务部门组织变革。根据信息化、税源集中化态势,按照流程再造原理,推进税务机构专业化、扁平化和设置经济区域化改革,提升税务机构运行效率。