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    完善契税征收管理的建议


    2015-10-10 10:22:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:苏文宁 胡勤忠 殷守明

        内容提要:我国现行《中华人民共和国契税暂行条例》自1997 年开始实施,在保护产权所有人合法权益、增加财政收入等方面发挥了积极作用。随着契税执法环境越来越复杂,风险越来越高,契税征管难度不断增加。
        研究与解决当前契税政策及征收管理过程中的问题,对完善地方税体系至关重要。本文在介绍契税征管现状基础上从契税政策的落实情况及征收管理两方面剖析契税征收管理中存在的问题及潜在执法风险,并从完善税制、加强征管等方面提出了相应的对策与建议。
        关键词:契税 财产税 地方税 征收管理
        契税自东晋时期出现距今已有1600 多年的历史,它是在土地、房屋权属转移时向其承受者征收的一种财产税。随着我国经济社会的快速发展,国有土地出让、转让规模以及房地产交易规模不断扩大,带动了契税收入的高速增长,使契税在我国地方税体系中的作用愈加重要。现行《中华人民共和国契税暂行条例》(以下简称《条例》)自1997 年开始实施,在保障产权所有人合法权益,调节房地产市场,增加财政收入等方面发挥着积极作用。但其政策规定较为简单,各地实施细则标准不统一,在征收范围、滞纳金加收、拆迁房税额抵扣等方面存在较大争议。同时,由于契税征收范围广,税源分散,一次性征收外加房地产交易手段多样复杂等因素,契税征收管理工作难度较大。这些问题不仅影响到税法的权威性、公平性,也容易引发税务执法风险,不利于营造公平、规范的税收执法环境。
        一、契税征收管理现状
        自1994 年分税制改革以来,契税收入全部归属地方,是地方税体系中极具发展潜力的税种。据《中国统计年鉴》数据显示,2005-2014 年契税年平均增幅约为30%,高于地方税平均增幅2.1 个百分点(见下图)。 
      

        契税主要针对土地、房屋权属转移计税,它是房地产市场最为敏感的“测温计”。2010年以后,受到房地产市场“降温”影响,契税增幅呈现回落态势,明显低于地方税总体增幅,2014年增幅创3.69%的历史新低。尽管如此,契税在地方税收收入中所占比重依然较大,2014年全国契税总收入达到3 986亿元,占地方税收收入总量的5.3%,超过城市维护建设税、土地增值税,成为地方税第四大税种。部分地区契税收入甚至稳居地方税收收入前三名。
        随着“营改增”推进速度的加快,营业税可能不复存在,地方税体系中将失去占比约四成的主体税种,各地均面临着培育新的主体税种的考验。就主体税种应具备的条件而言,以房地产税、契税为主的财产税充当地方税主体税种最为合适,原因在于财产税税基具有非流动性、普遍性和独立性的特点,最符合税收的受益原则,外加其税源丰富,具有增长潜力,税目调节目标具有明显的区域性特征,适合地方征管。若确立以房地产税、契税为主的财产税为地方税主体税种,则对税制提出了更高的要求,如政策制定应公平、标准应统一、程序应合理以及易于执法等方面需不断完善。研究与解决当前契税政策及征收管理过程中的问题,对今后地方税体系建设至关重要。
        二、契税征收管理中存在的问题与风险

        多地自2010 年开始将契税从财政部门划归地税部门征管,执法得到进一步规范,管理缺位局面得到有效控制,但其政策设计上的缺陷也逐渐显现,税务部门和税务人员执法风险不断上升,特别是部分地区涉及契税的违法乱纪现象有所增加,已引起各方高度重视。如何规范契税执法行为,提升契税征管质量,已成为地税部门面临的新课题。
        (一)契税政策规定疑点多,争议大
        近些年来,契税征管环境发生了巨大变化,如出现了房屋预售,土地招拍挂合同签订,征收机关变化等新情况,但政策未能及时修补完善。对政策理解与执行的偏差造成各地契税征管的差异,影响了税法的公平性,弱化了税法的权威性。
        1. 征税对象的范围。《条例》规定,契税仅对土地使用权的出让、转让和房产所有权的转让征收。近年来,各地加快推进小城镇建设,开发建设了许多小产权房,甚至有很多房地产开发企业也参与其中,与正规商品房交易无异,但小产权房不依法拥有完整所有权,征收契税没有依据,不征又显失公平。部分地区对集体土地上建造的商品房销售认定为房屋买卖行为,照章征收契税,争议较大。
        另外,个别土地、房屋“租赁期”过长,甚至达到几十年,已形成实质上的权属转移。对于上述问题,政策应给予进一步明确。
        2. 纳税义务发生时间的确定。《条例》第八条规定:“契税的纳税义务发生时间,为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天,或者纳税人取得其他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证的当天。”这一政策适用于现房与二手房的交易,但对期房预售并不合适。当前,房地产公司在取得房屋预售许可证时,便能与购房者签订《商品房买卖合同》,若按规定以签订合同时间确定为纳税义务发生时间,会在执行中出现许多矛盾和问题。预售房实际面积与预售面积可能存在差异,形成房屋价款与合同金额不一致,从而造成契税征收依据失实。
        3. 滞纳金的加收。根据《条例》第九条,“纳税人应当自纳税义务发生之日起10日内,向土地、房屋所在地的契税征收机关办理纳税申报,并在契税征收机关核定的期限内缴纳税款。”契税面对的纳税人多为个人,且对税法知晓度偏低,10日内办理纳税申报,执行难度大。另外,各地对核定期限标准不统一,如江苏省规定契税征收机关核定的纳税期限不得超过20 日。
        4. 征管规定针对性的缺失。《税收征管法》第九十条规定:“耕地占用税、契税、农业税、牧业税征收管理的具体办法,由国务院另行制定。”但契税征收管理办法一直没有出台,实际执行中一直参照《税收征管法》。而《税收征管法》是针对工商税收制定的,对契税的征管不是很适用,使契税的征管缺乏必要的法律保障,弱化了契税征管力度。尤其是契税税额较大且涉及大量个人行为,在滞纳金加收方面存在阻碍,加上纳税申报时限问题,逾期申报问题大量存在。另外,以往契税监管不力,造成滞纳金加收数额惊人,甚至超过实际负担税款,存在着一定的不合理性。
        5. 减免税政策的问题。《条例》第六条第二款规定:“城镇职工按规定第一次购买公有住房的,免征。”这一规定的情形现已基本不存在。另《财政部 国家税务总局 住房和城乡建设部关于调整房地产交易环节契税、个人所得税优惠政策的通知》(财税[2010]94 号)规定:“对个人购买普通住房,且该住房属于家庭(成员范围包括购房人、配偶以及未成年子女,下同)唯一住房的,减半征收契税。对个人购买90 平方米及以下普通住房,且该住房属于家庭唯一住房的,减按1% 税率征收契税。”该政策在执行中各地对优惠受益人设定,首套房证明期限等标准不统一,存有争议。
        (二)契税执法环境较复杂,风险高
        由于契税尚未有适应的征收管理办法,加上土地房屋交易的复杂性,以及作为地方税的主要税种之一,其调控职能往往被滥用,造成日常执法问题突出,潜在的风险不容忽视。
        1. 计税依据的确定。《条例》第四条规定:“成交价格明显低于市场价格并且无正当理由的,或者所交换土地使用权、房屋的价格的差额明显不合理并且无正当理由的,由征收机关参照市场价格核定。”由于各地市场差异大,此种情况下税务机关很难准确把握标准尺度。例如,江苏省开发的《二手房交易价格评估系统》,难以做到覆盖全面、调整及时,特别是系统及机构的评估价格是否能代表真实的成交价格存在争议,而且对房地产进行评估并非法律规定的必须条件,缺乏认同度。也有部分地区不采用评估系统和机构评估价,只依据合同金额计税,造成合同签订随意性大,征纳双方讨价还价,同样削弱了税法的刚性,也为违法违规行为提供了条件。
        2.涉税资料的辨识。契税区别于其他税种的一大特点是需开具契税完税凭证才能到土地、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续,具有保障性。但同时税务部门执行政策过程中,也需要从其他部门获取第三方资料或证明,比较常见的有家庭唯一住房证明、拆迁协议等。这些证明资料没有统一格式及编号,开具的随意性较大。例如,开具家庭唯一住房证明时,纳税人常以证明遗失、过期、贷款等原因向房管部门重新申请开具,地税部门很难核实其真实性,导致伪造家庭唯一住房证明等违规行为屡见不鲜,造成大量契税税款流失。
        3. 监管手段的缺失。现行契税征管既无规范的流程,又无统一的标准,也无严谨的监控机制。一是地税部门在契税征管过程中缺乏必要的监控。例如,在税款征收方面对计税依据没有后续审计制度;在减免税环节,只做形式上的审批,对减免事项的真实性没有审核与监督,也没有做到跟踪管理。二是我国信息化程度不高,影响监控水平。房产数据登记与公开在我国推行尚待时日且第三方数据共享与应用水平不高,例如房产数量、市场价值、购销合同、持有人财产登记等基础数据完整性、真实性、准确性不高,给地税部门确认计税依据,审核减免税增加了难度。
        4. 行政部门的干预。契税收入全部归属地方且在地方税收收入中所占比重较大,由于地方政府的高度重视而存在行政干预行为。个别地方政府对本地扶持企业及招商引资企业所涉及的契税提供政策优惠,造成有的企业拖延缴纳甚至不缴。另外,部分地区对拆迁购置安置房,破产、重组企业房产转让、过户等情况设置契税减免税政策,影响了税法的公平性。
        三、加强契税征收管理的对策及建议
        (一)推进契税法制建设
        针对目前契税法律地位弱化的现状,一方面应加快推进实体法建设,将《条例》及实施细则修订完善工作提上日程,着力推进契税立法,结合当前新的征管环境和不动产登记管理等规定,对征收范围、计税依据、纳税义务发生时间、申报缴纳期限、滞纳金加收、行政处罚等内容进行明确,尤其在自由裁量方面要有所限制,统一执法口径,减少执法争议。另一方面应弥补程序法缺失的情况,抓紧制定契税征收管理办法,对执法流程、执法标准以及后续管理等相关事项进行明确,强化执法刚性。
        (二)加强契税宣传与辅导
        契税是日常税务咨询频率最高的税种,因其涉及面广,多为一次性税源,纳税人对契税相关政策的了解不多。以往进企业、到社区的税法宣传方式受众面小且信息量有限,不适合契税宣传。可采取两种方式改善现状:一是把契税宣传作为税法宣传重点,制作精品宣传短片,借助网络、电视等媒介广而告之;二是与房地产企业合作,定期对销售人员进行契税专题培训,在签约、交房等环节开展宣传,发放契税宣传资料等。
        (三)提升契税监控质量
        一是从制度入手,加强契税基础数据管理机制、房地产评估机制、契税后续保障机制等配套机制建设;二是从流程入手,建立完整、严谨的契税办税流程,规范岗位职能,实现全流程、全方位监控;三是从管理入手,主动开发第三方证明验证平台,对第三方提供的证明及相关资料进行有效审核;四是从风险入手,加强契税征管风险点的识别,构建风险模型建设,提升风险应对质效。
        (四)落实部门协作机制
        契税征收处于房地产管理的中间环节,要实现源头控税,落实“以证控税”、“先税后证”的程序,必须与土地、房屋管理部门及房地产企业保持紧密合作。要通过立法明确房屋、土地等部门在契税管理中的义务与责任,加强第三方数据管理平台建设,保证土地、房屋等基础数据质量,深化第三方信息数据的应用。加强地税部门间的协作,定期组织契税征管联席会议,深入分析契税征管工作中的问题及风险,共同研究解决措施。
        (五)加快信息网络建设
        加快全国房地产信息网上登记,定期发布各地房地产价格指数,在全国范围内建设由土地、房屋、契税管理部门共同组建的契税征管信息网,为契税征管提供坚实的基础。建立科学合理的房屋计税价格信息平台,会同房管局、物价局在调查、测算的基础上联合公布各住宅小区二手房市场平均交易价格,以此作为计税价格核定的基本依据,按照一定的浮动幅度和楼层系数核定某小区的最低计税价格,凡低于最低计税价格的一律按核定的最低计税价格纳税,堵塞二手房交易税收漏洞。同时,进一步落实综合治税,加强契税政策宣传与辅导,对征收范围、征收标准以及欠税情况进行公告,积极引导社会各界参与协税护税工作。
        (六)加大契税违法打击力度
        鉴于契税违法案件数量的增多,一方面要充分发挥稽查震慑力,对伪造虚假合同,隐瞒计税依据,提供不实证明等骗、逃契税税款的行为坚决打击并集中曝光;另一方面,要加强廉政警示教育,排查契税征管过程中重点环节、重点岗位、重点人员的廉政风险点,坚持内外并举,重拳出击,严厉查处违纪违规行为,切实维护公平、公正的契税征管秩序。
        

    作者单位:江苏省宿迁市泗洪地方税务局