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    刍议纳税服务现代化的实现路径


    2015-10-20 10:16:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:陈国英

        内容提要:纳税服务现代化是实现税收现代化的重要引擎。本文简要回顾了我国纳税服务现代化的发展历程,分析了纳税服务存在的主要问题,从思想理念、机制制度、服务平台、技术手段、保障措施等方面探讨了纳税服务现代化的实现路径。
        关键词:纳税服务 税收现代化 实现路径
        纳税服务是税收工作的基础与核心业务。构建便捷优质的纳税服务体系,推进纳税服务现代化,既是完善税收治理体系,提升税收治理能力的重要方面,也是实现税收现代化的重要引擎。没有纳税服务现代化,税收现代化将无从谈起。将纳税服务现代化与税收法治、税收制度、税收征管、信息技术、组织管理等各领域的现代化统筹起来置于总体框架中,进行统一谋划、整体设计、协调推进,才能共同描绘税收现代化的宏伟蓝图。
        一、我国纳税服务现代化进程回顾
        在我国,纳税服务是随着计划经济向市场经济转轨和税制改革的不断深化而逐步产生和发展的。只有客观审视、正确估价纳税服务发展中的得与失,才能找准历史定位,总结经验,抓住问题,保持正确的发展方向。1993 年12 月全国税制改革工作会议首次提出了纳税服务的概念。1997 年国务院批复国家税务总局《关于深化税收征管改革的方案》,我国新的征管模式确定为以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查的方式。2005 年12 月国家税务总局制定并下发《纳税服务工作规范》,对纳税服务工作内容、办税服务厅、12366 纳税服务热线以及税务网站管理、考核与监督作了明确规定,这也是我国首个专门的纳税服务规范性文件。2008 年8 月国家税务总局纳税服务机构从处级建制上升到司级。2011年国家税务总局出台《“十二五”时期纳税服务工作发展规划》,全面规划了纳税服务工作的目标和任务,为纳税服务工作发展指明了方向。2014 年,国家税务总局制定并下发了《全国县级税务机关纳税服务规范(1.0 版)》,并于2014 年10 月1 日起全面推行,首次从制度上统一规范了全国县级税务机关的纳税服务流程。2015 年,国家税务总局将《全国县级税务机关纳税服务规范(1.0 版)》升级到《全国税务机关纳税服务规范(2.0版)》,于2015年3 月1 日起在全国执行。该规范的实施,在切实减轻了纳税人办税负担,保障了纳税人合法权利的同时,对有效协调征纳关系,提振市场信心也起到了重要作用。
        二十多年来,我国纳税服务工作历经了一个由表及里、自上而下、从浅到深、不断完善的发展过程。回顾这一过程,2009 年召开的全国税务系统纳税服务工作会议无疑是一个重要节点。其后的数年间,全国纳税服务工作呈现出高歌猛进的态势,取得了令人瞩目的成效:1. 完成纳税服务热线建设,全国70 余个省级税务机关全部开通了12366纳税服务热线,为帮助广大纳税人答疑解惑发挥了不可替代的作用,打造了“听得见”的服务平台。2. 推进办税服务厅规范化建设,完善办税服务厅的导税服务、限时服务、全程服务、提醒服务和突发事件管理等制度; 积极推广全职能窗口服务,加强对运行情况的监控和管理,并于2014 年10月1日起全面试行《全国县级税务机关纳税服务规范(1.0 版)》,2015 年3 月1 日起全面执行《全国税务机关纳税服务规范(2.0 版)》,明确了各项申请业务的流程及标准,做到“流程更优,环节更简,耗时更短,效果更佳”。3. 推进“两个减负”,一方面积极优化业务流程,精简办税环节,前移审批事项;另一方面实行办税公开,推进“免填单”和“同城通办”服务,全面推行自助办税服务,同步减轻了税务机关和纳税人涉税负担。4. 强化纳税人权益保护,出台了《关于纳税人权利与义务的公告》、《国家税务总局关于加强纳税人权益保护工作的若干意见》等一系列纳税人权益保护方面的政策文件,建立健全了纳税服务投诉受理、调查、分析、反馈、整改、提升的良性工作机制。5.建立纳税人需求管理机制,通过建立企业定点联系制度,开展服务需求调查,召开纳税人座谈会等方式畅通服务需求征集渠道。其中,国家税务总局委托第三方调查机构先后实施了4 次全国纳税人满意度调查。6. 完善信用管理,出台《纳税信用管理办法(试行)》,健全纳税信用指标体系,开发信用评价软件,优化评价等级标准,强化评价结果应用,逐步实行了针对不同信用级别实施分类管理和服务。
        二、我国纳税服务现代化进程中存在的问题和差距
        经过多年发展,我国纳税服务工作虽然取得了长足进步,但相对欧美发达国家而言,仍存在着较大的差距。纳税服务的深度和广度与纳税人和社会各界日益增长的服务需求相比仍显不足,暴露出的问题影响和制约着纳税服务现代化的实现。
        (一)纳税服务意识需进一步增强
        为纳税人服务的理念还没有从思想深处真正树立起来,一些税务机关和税务人员未能把纳税服务摆到与税收征管同等重要的位置上对待,在实践工作中,仍有“叶公好龙”之嫌;还有一些税务人员重管理、轻服务的思想未彻底扭转,有的甚至认为强调纳税服务会影响税务机关履行税收管理职能,推动税务机关由执法型向服务型转变还有较长的路要走;少数干部对“始于纳税人需求,基于纳税人满意,终于纳税人遵从”的要求理解得不够透彻,工作思路和举措仍以税务机关自身征收管理的需要为主,在满足纳税人合理需求方面所做工作相对较少。
        (二)机构岗责流程需进一步理顺
        当前,税务系统从上至下分别建立了四级纳税服务专门机构,但基层税务机关纳税服务职能部门多与办税服务厅“两块牌子一套人马”,机构职责还存在交叉的情况,且缺乏专职从事纳税服务工作的干部,不适应纳税服务发展需要。横向上看,纳税服务工作职责较为分散,如税收宣传、政务公开和网站建设职责在办公室,政策法规宣传、税务争议解决的职责在政策法规部门,党风廉政、涉税违法举报的受理和处理职责在监察和稽查部门,这些部门与纳税服务部门互不隶属,统筹协调难度大,工作推进阻力大。纵向上看,办税前台与管理后台之间流程衔接不够紧密,日常工作中纳税人“多头跑、多次找”、“政出多门”等问题没有得到彻底解决。从外部看,受传统计划经济体制下行政管理思维的束缚,纳税人对税务中介机构的作用还没有深刻认识和充分了解,存在较大的疑惑和误解,限制了税务代理行业的发展,使之在纳税服务中的作用发挥不充分。
        (三)纳税服务质效需进一步提升
        在改进和优化纳税服务方面,各级税务机关进行了许多有益的探索。相继推行了多元化申报、延时服务、限时办结、预约办税、首问负责制等服务举措,但形式大多停留在共性化服务层面,缺乏针对性和差异性,难以满足不同类型纳税人个性化、多层次的服务需求。此外,对纳税服务内涵理解不到位的问题也普遍存在,一些税务机关过于注重浅层次、表象化服务,从体制机制、业务流程等较深层面上进行优化和改进的力度仍不够,一些服务措施存在“中梗阻”和“最后一公里”不到位情况,纳税人满意度还有较大的提升空间。
        (四)纳税服务手段需进一步丰富
        一些税务机关纳税服务手段的多样化、科技化程度不够高,许多适应时代发展新要求和纳税人服务新需求的措施未能及时实施。一些税务机关门户网站的板块和栏目分解到不同层级、不同部门进行管理维护,层级间、部门间信息数据缺乏交流和共享,导致网站信息更新不及时,纳税人最关心的服务信息往往被大量无效信息湮没,在纳税服务中发挥的作用有限;计算机、POS 机、移动通讯等现代化手段的应用,虽然一定程度改善了服务手段,但相对于金融、保险等盈利性单位,其水平还停留在较低的层次上;部分税务机关虽然已经推行了网上申报,但仍然要求纳税人定期报送纸质报表资料;办理发票领用业务时,虽然已审核了发票数据并录入系统,但仍要求纳税人取得主管税务人员签字后才能领取发票等现象依然存在。
        (五)办税人员素质需要进一步提高
        纳税服务工作质量和效率的高低,与纳税服务队伍的综合素质尤其是办税服务厅人员的服务技能有着直接关系。目前,纳税服务人员整体素质参差不齐,较难适应纳税服务现代化所提出的高需求。
        办税服务厅人员客观上存在整体年龄偏大、学历偏低等问题,加之每日忙于应付事务性工作,税收知识得不到系统性更新,综合素质满足不了纳税人日益增长的服务需求。此外,纳税服务部门尤其是办税服务厅人员工作强度较大,而部门内部的激励机制又不健全,严重影响了他们的工作积极性,使纳税服务队伍的思想和情绪不够稳定,制约了纳税服务水平的提升。
        三、我国纳税服务现代化进程的路径探讨
        针对我国纳税服务现代化进程中存在的问题和差距,笔者认为,应将纳税服务置于税收现代化大局之中。在进一步引导税务人员提升思想认识,增强服务能力的基础上,一方面着眼于持续改进现有服务措施,将办税服务通道建成“高速公路”,不在“最后一公里”慢下来;另一方面着眼于满足纳税人不断拓展的现实需求,坚持真抓实干,创新驱动,科技助推,不断提升纳税服务层次,努力建成以理论科学化、制度系统化、平台品牌化、业务标准化、保障健全化、考评规范化为主要特征的现代纳税服务体系,使之真正承载起作为税收现代化重要支撑的使命。
        (一)牢固树立纳税服务理念
        引导各级税务机关和广大税务人员真正认识纳税服务在税收现代化进程中的重要作用。增强全员全过程服务意识,突出纳税服务在税收工作中的基础性、先导性作用。结合“三严三实”专题教育活动,进一步转变工作作风,增强主动服务意识,革除以管理者自居的理念,将“征纳双方法律地位平等”理念融入税收工作各环节。坚持以纳税人需求为导向,及时回应纳税人关切,优先解决纳税人反映最强烈、最突出的问题,避免“为了服务而服务”、“纳税人被服务”等情况出现。坚持法治引领原则,提升依法服务意识,加强规范文明执法,推进业务流程制度化,将强化税收征管与优化纳税服务有机结合起来,不断提高纳税人税法遵从度。
        (二)科学构建纳税服务机制
        进一步理顺纳税服务机构职责,按照标准模式下的细分策略,完善以税法宣传、办税服务、权益保护等纳税服务具体业务为重点的单项制度。建立健全包括内部管理制度、规范性文件等在内科学严密、层次分明、相互支撑的纳税服务制度体系;深入查找和解决推行《纳税服务规范》过程中存在的问题,认真总结吸纳各地在试行中的创新做法,不断完善、升级《纳税服务规范》,真正做到“服务一把尺子,办税一个标准”。扎实做好《纳税服务规范》与《税收征管规范》的衔接,实现前台服务与后台管理的有机衔接、相互咬合、互促共进,推进纳税服务由办税服务向综合服务转型;加大涉税审批制度改革,精简涉税审批项目,最大限度地下放涉税审批权力,减少审批环节,压缩审批时限,提高工作效率。对税收管理服务职责进行全面梳理,将涉税提醒、户籍管理、发票管理等带有服务属性的管理职责集中管理,将具有执法属性的职责纳入以风险管理为导向的税源专业化管理,在此基础上,实行规范化管理、专业化分工、流程化处理的综合纳税服务运作模式。
        (三)整合完善纳税服务平台
        按照网上网下各有侧重、功能互补的思路,加大纳税服务资源整合力度,针对实体办税平台和虚拟办税平台的功能特性和比较优势,准确定位不同的服务类别,突出各自优势,加强统筹,有机整合。实体平台层面,要深入推进办税服务厅规范化建设,科学配置纳税服务资源,重点发展和完善办税服务厅及行政服务中心窗口并联服务、办税指引、纳税咨询和自助办税功能,扩大“同城通办”和“免填单”服务的地域和业务范围,利用信息技术减轻资料报送负担;大力推广流动办税模式,为农村及偏远地区纳税人提供“移动受理、内部流转、限时办结、上门送件”的一站式服务;根据《国家税务局 地方税务局合作工作规范(1.0 版)》要求,逐步实现联合税收宣传、联合共建服务热线、联合办税服务、联合信用评价、相互委托代征、协同税款核定、协同风险应对、联合检查评估等合作事项。虚拟平台层面,重点发展和完善网上办税的全天候、远程自助服务的功能。通过引入视频、影像技术等多元化交互方式,提升纳税服务网络化、智能化水平,建立涵盖宣传咨询、办税辅导、业务办理、权益维护等各环节,实体、虚拟无缝衔接的纳税服务综合平台,形成各类纳税服务资源系统集成、有机整合的倍增效应。
        (四)创新升级纳税服务技术
        充分运用现代信息技术,大力推广“互联网+”模式,为纳税人提供电子化、网络化服务,使纳税人“足不出户”便可办理涉税事宜。要以省级税务网站为依托,搭建网上办税服务厅,实现网上预登记、申报缴税、发票认证、涉税审批、预警提示、表证单书下载、办税指南、办税跟踪、综合查询等功能;增强问题在线咨询、意见在线收集、投诉在线受理等互动功能,提高电子申报缴税率,拓展网络发票覆盖面;着力提升12366 纳税服务热线效能,积极推进国家级热线与省级热线的纵向整合,逐步形成全国统一、分级处理的咨询业务处理机制;深入推进纳税咨询横向整合,实现咨询业务归口12366 纳税服务热线集中处理,打造网线互通、知识库兼容、服务项目丰富的服务平台;充分利用手机平台加强与纳税人的即时沟通,积极开发手机APP 应用,结合微博、微信、QQ等载体实施有针对性的税法推送;运用信息化方式开展纳税信用等级评价工作,实施纳税信用等级动态分类管理。加大信用信息共享力度,全面推进社会信用体系建设,发挥纳税信用在创新社会管理中的积极作用。
        (五)持续强化权益维护力度
        坚持以人为本,更多地从纳税人的角度改进和优化纳税服务,健全“需求收集、需求分析、需求满足”快速响应机制,根据纳税人的不同类型、规模、偏好,提供有针对性的专业化服务;实行纳税人权益税收文件会签制度,明确凡涉及纳税人权益税收文件必须由同级纳税服务部门会签,对制度性侵权行为进行源头防控,降低税收执法风险,拓展纳税人权益维护的广度和深度;加强纳税服务投诉管理,整合税务网站、12366 热线、人民来信来访等受理渠道,建立受理、调查、反馈和整改的纳税服务投诉处理机制,建立定期回访制度,强化对案件处理质量的监督;创新纳税人满意度调查方式,拓宽调查渠道,运用大厅业务评价系统、12366服务热线回访、第三方测评等方式实现满意度调查与工作整改的常态化;充分发挥由税务机关主导的纳税人维权组织职能作用,完善工作机制,拓展服务领域,丰富服务内容,切实维护纳税人合法权益;加强对涉税中介机构及其涉税信息服务的监督管理,促其不断提升行业服务水平。
        (六)切实增强工作保障力度
        加强人力资源保障,优化纳税服务人员配置,将业务技能熟、协调能力强、作风纪律好、服务意识强的人员充实到各级纳税服务部门、12366 纳税服务热线等岗位;加大纳税服务专业培训和日常岗位培训力度,将其纳入教育培训整体计划,增强培训的针对性和实效性;认真落实《纳税服务经费管理暂行规定》,将纳税服务专项经费列入年度预算,逐步提高纳税服务支出占总支出的比重,在优先保障均等化服务开支基础上,逐步满足分类服务和个性化服务需要,及时加强纳税服务经费管理,严格确保专款专用,不断提升经费使用效率;积极优化、改善基层税务机关办税环境和服务设施,为窗口人员提供休息区和必要的减压设施,逐步更新、添置计算机等办公设备,开发办税辅助软件,切实方便纳税人并减轻一线人员工作负担;认真落实对纳税服务人员的各项激励措施,并结合各地实际进行拓展;加强对窗口人员的人文关怀,探索推行非征期弹性工作制,积极开展心理疏导,缓解工作压力;加大交流轮岗力度,在评先评优、岗位奖励、干部晋升上向一线窗口服务人员倾斜,把纳税服务部门作成培养和锻炼干部的重要平台。
        

    作者单位:江西省国家税务局