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    税收治理现代化视野下的纳税服务


    2015-10-20 10:18:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:马 列

        内容提要:纳税服务现代化是税收现代化的目标之一。在税收治理现代化视野下,应忽略狭义纳税服务的一般工具性,将广义的纳税服务贯穿于税收治理的全过程。广义的纳税服务超出了服务手段和服务工具的一般属性,成为税收治理的有机组成部分,是构建经济新常态下税收治理体系和实现税收现代化的重要基石。本文从法治、共治、文治、善治四个维度出发,重新审视纳税服务的功能和作用,厘定新常态下纳税服务未来发展的基本导向和实现路径。
        关键词:税收治理 纳税服务 现代化
        一、法治维度

        法治是治理体系和治理能力的重要依托,税收治理现代化的重要标志就是法治化。只有在法治导向下,才能为税收奠定“民主”和“规范”的基石,从根本上化解“厌税”、“仇税”心理,使纳税服务成为有源之水、有根之木,进一步提高纳税人满意度和税法遵从度。
        (一)构建公民财产权与国家征税权之间的平衡

        法治的核心是“限制国家权力,保障公民权利”,其基本要求是保障公民的人身和财产权利未经正常的法律程序而不被剥夺。税收直接影响公民的财产权利,国家征税权的范围和界限是国家权力与公民权利间冲突最激烈、矛盾最突出的领域之一。在现代法治和文明国家,通过议会等民意代表机构认可征税成为普遍做法,“无代表毋纳税”的法定原则得到较好落实。伴随着我国经济结构的调整和升级,直接税比重不断增大,越来越多的自然人成为纳税人,“税感时代”已然来临,税收对政治、经济、社会影响深刻。党的十八届三中全会将“落实税收法定原则”作为财税改革的重要目标,呼吁多年的税收法定原则随着《立法法》的修订开始得到全面落实。此次《立法法》的修改更加注重对公民权益的保障,明确了宪法、法律、法规、规章的层次效力,进一步厘清了政府权力的边界,体现了对法律的尊重,标志着税收立法步入新常态。
        (二)构建公民让渡财产权与获得公共服务之间的平衡
        美国著名法学家霍姆斯说过:“税收是文明的对价”。从公共产品理论出发,税收本质上是公民享受公共产品和服务的价格。建立现代市场经济,就是要在现代公共财政框架下,由市场反映和决定各级政府职能、支出内容和需要多少税收,通过建立公开、透明、规范、完整的预算制度,将政府活动限制在市场失效领域,从根本上校正政府在履行职能过程中存在的“越位”、“错位”、“缺位”问题,把主要职能定位在为公民提供公共产品和服务上,特别是养老、医疗、教育和弱势群体救助等民生领域,使纳税人充分享受应有的社会福利,把征税表面的“无偿剥夺”转化为实质的“有偿交换”,把“税负之痛”转变为“税福之乐”。
        (三)构建纳税人权利与征税机关权力间的平衡

        发达市场经济国家纳税人权利立法规定以及经合组织纳税人权利与义务范本将纳税人权利概括为税收信息权、诚实推定权、税收秘密权、知情陈述申辩权、仅缴纳正确税款的权利、信赖利益被保护的权利、专业顾问的信息豁免权、上诉权、不自证其罪的权利、税务代理权等等。为保障这些权利的落实,有些国家甚至出台专门法律,保障征纳双方之间权利与义务的平衡,如美国的《纳税人权利法案》(1988)、英国的《纳税人权利宪章》(1986)、澳大利亚的《纳税人宪章》(1997)等。我国在运用法律法规保护纳税人权利和权益方面还需要完善,比如有的纳税人权利应在宪法或税收基本法中得以明确,有的需在《税收征管法》中得以体现。同时,这些法律法规既需要从纳税人角度表述为权利,也需要从税务机关角度规定为义务,还需要增加相应的实质性规定和程序性保障,从而使纳税人权利得到根本体现。只有落实税收法定原则,构建权力制衡机制,使“有权不能任性”有制度保障,纳税服务才具备法治基础,才能在“法无授权不可为”和“法定职责必须为”条件下划定服务的界限和范围,在避免大包大揽混淆征纳双方的权利和义务的“被服务”情形的同时,又避免因“不作为”、“懒作为”被虚化的情形。
        二、共治维度
        现代治理体系的一个主要特点就是共治,实现治理主体的多元化。长期以来,纳税人被定位为义务主体而不是权利主体,造成我国纳税人的纳税意识淡薄,不少人缺乏主动申报纳税的意识。从税收治理现代化的要求看,纳税人成为税收治理和纳税服务的主体之一是必然趋势。
        (一)完善征纳互动机制
        从发达国家经验看,实行顾客导向、积极回应纳税人合理需求、以纳税人为主体开展纳税服务和税收治理是普遍现象和常态,甚至税务机关的整体组织架构都是为提供行业服务、分类服务、个性服务等而设置。我国自20 世纪90 年代初首次提出纳税服务概念,逐步把纳税服务明确为税收征管的基础工作,设立纳税服务机构,把纳税服务与税收征管列为两大核心业务,提出了纳税服务三年规划。2014 年以来,国家税务总局结合简政放权的要求,开展“便民办税春风行动”,在全国范围内推行《全国县级税务机关纳税服务规范》1.0版和2.0版,极大地促进了纳税服务的规范化、标准化,使纳税服务进入一个新时期、新阶段。特别是随着税制改革和重大税收政策调整措施出台前的专家论证、公开听证和税法执行意见反馈评估等制度的落实,征纳双方“命令—服从”的单向关系逐步改变,互动性不断增强,纳税人参与税收治理的广度、深度不断拓展深化,满足纳税人的合理需求逐步成为纳税服务工作持续改进的动力和适应未来发展的趋势。
        (二)完善信息共享机制
        在信息技术飞速发展的条件下,只有获取有效信息,才能实现共治,建立现代化的纳税服务体系。
        近年来,我国在获取第三方信息推动纳税服务方面加快了步伐。比如,部分地区实现工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一”,这是依托信息技术与部门协作减轻纳税人负担、优化纳税服务的成功案例。从总体看,我国在相关法律法规中对协助提供涉税信息的责任和义务规定较笼统,法律责任约束的缺乏,特别是缺乏具体操作层面的制度规范,使税收信息共享和协助成为法律真空地带。2015 年1 月5 日,国务院关于《税收征管法修订草案(征求意见稿)》征询意见过程中,“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关提供涉税信息”、“纳税人及与纳税相关的第三方应当按照规定提交涉税信息”等建立健全信息共享机制的呼声反映比较集中,体现了税收信息共享的客观必要性和紧迫性。
        (三)完善市场参与机制
        运用市场的力量参与税收治理、优化纳税服务是发达国家的成功经验。如美国利用庞大的税务顾问队伍为纳税人提供纳税申报、税务分析、审计支持、税收筹划以及投资建议等,有效降低了纳税风险,大约50% 以上的工商企业和近100% 的个人都是委托税务代理机构或代理人进行申报纳税。日本也有85% 以上的企业通过税理士办理相关纳税事宜,全日本税理士法人总机构有上千家。我国的涉税中介服务和注册税务师行业经过多年发展,已经有税务师事务所5 000多家,从业人员近10万人,但距离建立现代税务代理制度仍有较长的路要走。目前,我国税务代理制度还未在法律层面成为国家税收基本制度的重要组成部分,在代理市场开放度、确立涉税鉴证业务的法律地位以及明确代理人的主体范围等方面有待加强顶层设计,还需要进一步改革和推进。
        三、文治维度
        文化治理是税收治理现代化应有之义。在税收治理现代化进程中,纳税服务本身就蕴含着理念、精神、体认等等,说到底是一文化价值体系,是文化治理的渐进过程。
        (一)构建以纳税人为中心的服务价值观
        发达国家以纳税人为中心的纳税服务理念的兴起和文化价值观的形成并非偶然。无论是《社会契约论》中主权在民思想的启蒙,还是效率、公平税法基本原则的提出以及公共财政理论的形成,抑或是新公共管理运动的兴起,都为纳税服务理念和价值观奠定了坚实的理论基础和实践基础,政府部门和税务机关为纳税人提供服务是天职。比如,最早兴起纳税服务的美国将国内收入局的使命确定为“为美国纳税人提供最优质的服务”,将其理念确定为“服务每个纳税人,服务全体纳税人”;加拿大税务局将其使命确定为“为加拿大的经济和社会发展提供优质服务”。而我国正处在由管制型政府“官本位、政府本位、权力本位”向服务型政府“民本位、社会本位、权利本位”的转型进程中,以纳税人为主体的服务价值观亟待内植于心,外化于形。
        (二)构建以税收遵从为核心的社会文明观
        我国传统文化中,赋税一直是“苛政猛于虎”、“横征暴敛”、“苛捐杂税”阴影下的负面文化符号;“轻徭薄赋”成为仁政的代表,“抗捐抗税”往往具有社会正义。税收不遵从文化基因的传承也是我国纳税人税收遵从度较低的因素之一。在开展税收价值宣传和遵从引导的同时,需要借鉴并形成一套有利于税收遵从的现代文化价值体系,使税收遵从成为文化自觉。澳大利亚税务局在其纳税服务理念和文化中,就以“让纳税人遵从更容易”为目标。在税收制度的设计上要充分考虑纳税人的切身利益,在实际办税过程中有针对性地提供服务措施和服务手段,要优化办税流程,使办税方便快捷、纳税人的合理诉求得到充分满足,使纳税遵从成为社会文化价值的重要组成部分,成为文明和诚信的标志。
        (三)构建以征纳和谐为基石的多层文化观
        中华文明历来注重社会和谐,强调“和为贵”。追求人际和谐、法德并举的和谐社会方略,延伸到税收治理领域,主要表现为以纳税服务为主要特征的征纳和谐。这既是传统价值观的传递,也是现代化进程的必然选择。税收法律关系中纳税人与税务机关的法律地位是平等的,他们既是矛盾体也是共同体。征纳双方在围绕税收法律法规博弈的冲突、融合过程中,通过纳税服务形成了适合且有利于双方的价值系统。这个价值系统,应是多层文化的体现,既表现在物态文化层、制度文化层,又表现在行为文化层、心态文化层,逐步形成征纳平等、尊重、和谐等基础价值共识或底线伦理,对税收治理和征纳双方的行为规范、思维方式、价值观念起到整合、导向、维护、传续的作用。
        四、善治维度
        善治主要立足于税收治理的技术层面,完善纳税服务的监督评估体系、社会服务体系以及服务创新体系,形成内外结合的治理框架和服务结构。
        (一)完善服务监督和绩效评估体系
        随着新公共管理运动的兴起,西方发达国家的纳税服务监督与绩效评估体系构建日趋完善,成为税收治理的重要工具。如美国国内收入局专门设置纳税服务的第三方监督机构—纳税人权利维护办公室,将经济、效率、效能作为纳税服务绩效评估的一般性指标,建立以遵从度评价、纳税人与合作机构评价、政府评价三个层次为核心的绩效评估指标体系。近年来,国家税务总局在全国税务机关推行绩效管理,建立、健全了纳税人税法遵从度和满意度调查评估机制,开启了“全员绩效模式”,迈出了税收治理现代化的重要一步。特别是新近颁布的《全国税务机关纳税服务规范(2.0 版)》中,细化了服务事项,统一了服务标准和规范,为深化和完善纳税服务绩效评估奠定了基础。
        (二)完善非政府、非营利组织社会服务体系
        以非政府、非营利组织和纳税服务志愿活动为主体的社会服务体系建设,受到越来越多的国家政府和社会的重视。其服务内容与援助方式灵活多样,拥有广泛的群众基础和良好的社会声誉,已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道,形成了一套比较完整的运作机制和国际惯例。在工作内容上,主要针对有特殊困难的纳税群体,在生产、经营活动以及涉税过程中开展公益性、个性化、专业化的服务,无偿提供包括税法宣传、政策咨询、纳税辅导、法律援助、帮助建账及提供账务咨询等。还有的非政府、非营利组织关注弱势群体、老龄群体和其他特殊人群的生存发展状况,为他们在就业及纳税等方面提供便利,发挥了特有的社会扶助作用。目前,我国的纳税服务志愿者工作尚处于初期阶段,专门从事纳税服务的非政府、非营利组织数量十分有限,公益性社会化服务力量有待发展壮大。
        (三)完善新模式、新业态的创新服务体系
        随着物联网、云计算、大数据、移动互联网、人工智能、3D打印等新一代信息技术的升级发展,互联网加速向各行业渗透,服务业新业态、新模式不断涌现。其中,信息技术、电子商务等高技术服务业已经成为落实创新驱动战略、打造中国经济“升级版”的重要支撑。2014 年,我国实现软件业务收入3.7 万亿元,互联网服务业收入近9 000 亿元,电子商务交易总额突破13 万亿元。①“互联网+”时代正深刻改变着各行业的生产组织方式、要素配置方式、产品形态和商业服务模式,开辟了大众创新的新时代,并将深刻影响现实的征管和服务体制。纳税主体和税收管辖的不确定性、交易的无界性和隐蔽性,给税收治理和纳税服务带来了前所未有的挑战,亟需完善创新体系,与时俱进,以互联、物联为基础打造新的服务形态和服务模式。
      

      作者单位:新疆阿拉尔国家税务局