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    “权责明晰”消除依法治税“尴尬”


    2015-11-05 11:06:00 | 来源:凤凰江西 | 作者:吕君 冷魏

        税收自古以来就是征纳双方矛盾的统一体,伴随着我国国民法治意识的增强和正当需求的日益增长,征纳双方权责义务面临越来越多的关注和挑战。基层税务机关担当着为国聚财重任,直接面对千千万万纳税人和各种纷繁复杂的涉税事项,权责不明、职责不清、权责不相称等因素导致基层税务机关不敢为、不能为、难作为,甚至乱作为,同时也严重影响着纳税人对税法的遵从度。
        因此,在依法治国的大框架下牢固树立依法治税理念,通过加强税收立法、规范税务行政行为,真正做到还权于征纳主体,还责于征纳主体,使征税主体依法征税,纳税主体依法纳税,从而达到税收法治的目的。
        权责不清给基层依法治税制造“尴尬”
        当前,我国税收征纳主体的权责义务由国家法律、法规、规章和规范性文件进行调整和规范,法律和法规相对规范完善,规章和规范性文件多是出自行政部门自身管理的需要,不仅权责不相等,且管理的内容比较散乱,程序要求不统一,存在着诸多先天性缺陷和结构性缺陷,给基层依法治税带来一些负面影响。
        首先,授权不明朗是税收法定原则面临的新挑战。
        国家根本大法《中华人民共和国宪法》涉税条款仅有第五十六条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”从这一条款可以看出,税务机关的征税权在国家根本大法中缺乏清晰和明确的授权来源;《中华人民共和国立法法》第八条“下列事项只能制定法律:……”,其中第六项“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,而《中华人民共和国税收征收管理法》第二条规定“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理,均适用本法。”第三条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行;法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。”第五条第一款规定“国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”
        显然,下位法与上位法的规定不完全相符,下位法的授权超越了上位法。现行税收实体法中多数不够法律层级。2014年底,财政部和国家税务总局联合发布的提高消费税规定在全社会产生了极大的影响,面对社会公众的众多质疑,税收法定原则再一次成为热议的话题。
        其次,责任不清晰导致基层税收执法不敢为。
        作为公民和法人,法无禁止皆可为。而对于行政机关,法无授权不可为。但有时法律有明确授权,而有时法律责任不清晰也会造成基层税收执法难。
        譬如,《中华人民共和国税收征收管理法》第七条:“税务机关应当广泛宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识,无偿地为纳税人提供纳税咨询服务。”对于“广泛宣传”该如何理解和执行,在税收实践中征纳双方分歧很大。现行税收政策多变,税务机关如逐项书面送达每个纳税人显然不现实。如果没有做到,纳税人的一句“你没有宣传到位”就可以轻易规避责任。基层税务机关往往因难于举证“广泛宣传”而不得不对税务行政处罚慎之又慎,当罚不敢罚或不敢罚到位现象较为普遍。
        再如,《中华人民共和国税收征收管理法》第六十三条对偷税的三种情形进行列举,其中第三种情形的“通知申报而拒不申报”没有作进一步的明确,遇到适用这一规定裁定纳税人偷税时,基层税务机关感到压力很大,一般只能大事化小,小事化了。如某县地税稽查局2007年在查处的一宗小煤窑业主少缴税案,主管税务机关此前已向纳税人下达《限期改正通知书》责令纳税人限期申报缴纳税款,纳税人没有理会,稽查人员查实后认为纳税人行为符合“通知申报而拒不申报”要件,应定性纳税人少缴税行为为偷税,县局逐级请示到省局,最后听从省局相关领导建议出于谨慎原则没有定性为偷税,之后该县遇到类似情况执法人员便有意回避。
        以上只是法律层面的一个案例,在税收法规、规章及规范性文件中类似的情况更多。
        职责不合理,基层税收执法难作为
        目前,税收立法并不完善,规范性文件不规范,前后交叉、相互矛盾、职责不合理,基层税务机关难执法。
        首先,政策多变造成执法难。规范性文件不规范,如江西省地方税务局关于调整土地增值税核定征收率的公告(2013年第10号)第三条规定“2013年第10号在2014年1月1日(含1月1日)后正式受理的土地增值税清算申报事项,经确定采取核定征收方式的,按新的核定征收率征收。”这项规定违背“法不溯及既往”原则,随意增加纳税人负担,纳税人不理解,基层税务机关执行难。
        其次,超越能力难执法。一些涉及专业技术审核的税收政策,要求税务机关及执法人员承担其难以承担的条件符合性、项目合理性审核责任。如土地增值税的开发成本审核、有关享受高新技术企业资格审核规定(国科发火[2008]第172号)、研发费用加计扣除管理中研发项目合理性审核的规定(国税发[2008]第116号),要求税务机关执法人员承担相关资格审核准确性的责任。
        还有把税收优惠当做万能工具,出台草率,造成基层税务执法部门难以审核。
        再次,超越职权难执法。一些税收管理制度将本应由纳税人或其它职能部门承担的责任揽责于税务机关,人为加大了基层税务机关及执法人员的执法责任,人为增加了税收执法的风险。如国税函[2009]第034号规定:“各级税务机关要处理好企业所得税预缴和汇算清缴税款入库的关系,原则上各地企业所得税年度预缴税款占当年企业所得税入库税款(预缴数+汇算清缴数)应不少于70%。”预缴是纳税申报行为,本应由纳税人对其真实性承担责任;再者,企业所得税申报预缴是按实际会计利润预缴所得税,汇算清缴时才按税法规定对会计利润进行纳税调整,设定70%的预缴率本身既不合法,也不合理。
        最后,超越现实难执法。税收政策规定不具备执行条件,难以执行到位。《个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法》(国税发[2005]第205号)和《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》(国税发[2006]162号)颁布了较长时间,执行效果不理想就是由于目前依法治国还处于初始阶段,全社会协税阻力重重,税收执法得不到有力的支持和保障;如两个办法颁布以来,审计和司法系统查处了那么多贪官和法人单位违法犯罪行为,却鲜见追究他们未扣缴(自行申报)个人所得税行为法律责任。
        明晰权责,消除税收执法“尴尬”
        因此,可以看出,明晰征纳主体权责对于依法治税意义重大。而良法是善治之前提。税收存在的唯一形式是法律,税收活动自然应当以税法为根本遵循。
        首先,征纳双方主体必须牢固树立税收法治理念,积极履行法律规定的各自的义务、承担各自的应负的责任,充分尊重法律赋予对方的权利。
        其次,要构建完备的税收法律体系,清晰界定征纳双方权责则是当务之急。而要做到这一点,则需要从以下几个层面努力。
        修改《宪法》中的涉税条款。以根本大法的形式确立国家征税权的合法性和纳税人权利义务。
        完善税收立法的程序。税收是国家以强制手段为提供公共服务所需的庞大资金从纳税人手中征集到国库的财富。税收法定主义的核心价值含义是纳税人的同意权,在税收立法过程中应保障较多地听取纳税人和基层税务人员的意见建议,充分尊重并保证征纳主体尤其是纳税人的参与权。税收立法既要加快步伐,更要注重法律质量,要以“十年立一法,一法管千年”的慎重态度。
        同时,加快税收基本法立法。彻底改变税法体系中缺少基本法的局面,把各个单行税法的共性问题和一些不宜由单行税法规定,而在宪法中又没有具体说明的征纳双方权责在税收基本法作一个集中的概括说明,具体内容包括总则中的立法宗旨、适用范围、法律地位、用语定义、适用原则等和分则的税权划分、税务机构设置、征纳双方的基本权利义务、征税程序、行政执法保障手段、法律责任、税务行政司法制度与程序等。
        还要大幅修订税收程序法和预算法。确立税收法定、征纳平等、税收信赖保护、诚实推定、实质课税、公平公正、便民效率等基本原则。在税收事项公开方面,征税主体的涉税行为凡不涉及纳税人商业秘密的税务行政行为,不仅应该是全透明,而且要全部纳入社会征信体系。对财政预算的制订和执行情况也要实行详细透明的公开制度,让纳税人和社会了解和监督税收的使用。
        此外,还要加快税收实体法立法进程。提高实体法的法律级次,合理制定税率,减少减免税项目和比例,取消授权行政立法,慎重授权地方立法,增强税收的稳定性和公平性,让税收成为纳税人投资兴业可预测的成本。
        最后,规范税务行政行为,还权于征纳主体,还责于征纳主体。“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。在税收法律完备之后的税收实践中,代表国家征税的税务机关与纳税人在法律明晰了双方主体权责义务之后,如何促使征纳双方尽职履责、正确使用权力、正当享受权利,承担着税收行政执法职责的基层税务机关起着主导作用。因此,规范基层税务机关的行政行为则显得异常重要。
        优化行政管理,提高工作效率。将税收管理思想、税收法制体系、税收服务体系、税收征管队伍等要素作为现代税收的主干,按照市场经济规律进行科学合理的分配,使税收征管以最少的物质(精神)投入取得最大的征收收益。推行税务机构扁平化改革,权责义务法定,实施分级管理,总局、省级局、市级局以及县级局都要履行税源管理和风险分析应对实体,在省管县试点的基础上,精简县以上税务机关,充实基层税收执法机关,减少中间层级税务机关管理职能和审批职能,将税源管理职责和风险应对职能在不同层级、不同部门、不同岗位间进行科学分解、合理分工。在现有管理层级方面,做实省级局、做精市级局、做专县级局,切实改变县以上各级税务机关都是管理部门、都是“二传手”的工作方式。彻底改变基层税务机关穷于应付日常事务,依法治税力不从心的局面。
        优化绩效考核,促进依法治税。税务系统内部绩效管理应围绕依法治税这个主题,以提高执法能力和执法水平为出发点和根本点,在依法治税的基础上优化纳税服务,加深对绩效管理本质作用的理解和把握,指标设定重实绩、组织体系重协作、实现目标重过程、结果应用重改进,县级局以上(不含县级局)重监督、重指导、轻管理,彻底改变上级不接地气设指标、下级不重实绩重形式、应付考核为第一的工作状况。
        优化法定职责,构建征纳互信。基层税务机关通过优化征管流程,优化纳税服务,降低纳税人的遵从成本。强化涉税信息公开,着力改变领导干部怕公开,干部职工不关心公开,社会不配合公开的现象;树立公开就是服务、公开就是监督、公开就是诚信、公开就是效率、公开就是自我保护的理念,做到公开是常态,不公开是例外。对税务部门涉税信息最大化主动公开,对纳税人最关心、反映最强烈的难点、热点问题及时公开,对不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的纳税人信息涉税信息全面依法公开;对经典案例尤其是税务部门执法不当的案例适时公开,对地方财政预算收支定期公开,让纳税人做明白人、缴明白税、负明白责。同时,依法加大对税收违法行为的打击力度,大幅提高纳税人的违法成本。
        优化法定权利,征纳和谐相处。推行税收法律主义,对纳税行为遵循诚实推定原则,公平公正行使征税权利,税收风险管理、纳税评估、税务检查等行为都在纳税申报的基础上进行;倡导纳税人自我学习税法、自我适用税法、自我遵从税法,依法履行纳税义务、按规定保存和报送相关资料,对纳税申报信息的真实性和合法性负全部责任。
        依法治税需要以法律的形式明晰征纳双方的权责,需要税务机关依法履行职责,更需要纳税人的积极参与。纳税人只有树立权利观念,正当行使自己的权利,关心和保障自身权益,积极参与税收立法,监督税务部门行政行为。当合法权益受到侵害时,能勇敢拿起法律武器,通过正当途径,争取自己的权利,税务机关的依法治税进程就能从根本上得到有力推进。