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    税制改革

    个人所得税改革中的几个问题的思考(下)


    2010-06-23 11:23:54 | 来源:中国税务学会 | 作者:杨崇春

      第二,个人所得税税制的模式选择
      纵观世界各国实行的个人所得税税制模式,大体上可分为三种:分类所得税制、综合所得税制和混合所得税制。分类所得税制是指对同一纳税人不同性质的所得,分项确定其应纳税所得额,适用不同的税率分别计征税额的税制模式,它具有简便、容易征管的优点,但容易造成不同项目、不同纳税人之间的税负不平,诱导纳税人分解收入,多次扣除费用,逃避税收。综合所得税制是将纳税人一定时期内取得的各项应税收入进行综合,再减除规定的扣除费用,就其余额按照超额累进税率计算征税的税制模式,它具有税负公平、合理的优点,为世界上发达国家广泛采用,但操作复杂,管理水平要求较高,工作量较大。混合所得税制是指根据纳税人取得应税收入的不同情况,有的项目分类计税,有的项目综合计税,即分类征收与综合征收相结合的税制模式,它既能体现量能负担原则,又能坚持对不同性质的所得实行区别对待的原则,但由于超额累进税率和比例税率并存,税前费用扣除额要分别制定,征管要求较高,也难以真正体现公平税负原则。
      根据个人所得税法第二、三条规定,我国实行的是分类所得税制。反映问题较多是税负不平,实际执行情况也反映在不同纳税人的纳税层面。举例说明如下:


      收入相同,因获得收入方式不同,税负也有较大差异。
      纳税人甲,应税工资10000元时,应缴纳税款1225元。
      纳税人乙,应税工资也是10000元,其收入来源于四个不同方面:其中:工资收入5000元,应缴纳税款325元;
      劳务收入2000元,应缴纳税款240元;
      存款利息收入1000元,按规定这部分收入免税;
      房屋出租收入2000元,应缴纳税款120元(财税[2008]24号文件:对个人出租住房取得的所得暂减按10%的税率征收个人所得税)。
      纳税人乙共计缴纳税款685元。同样的10000元的收入,因获得收入方式不同,纳税人甲要比纳税人乙多缴纳税款540元。
      年收入相同,因月份收入不同,税负也有差异。
      纳税人甲,每月工资收入10000元时,全年收入12万元,全年应缴纳税款14700元。
      纳税人乙,全年收入12万元,其中:工资收入96000元,年终奖金24000元。这样每月工资收入8000元部分,全年应缴税9900元,年终奖金24000元部分,应缴税2375元,全年合计应缴税款12275元,比纳税人甲少缴税款2425元。
      年收入相同,因取得收入的次数不同,税负也有较大差异。
      纳税人甲,全年劳务报酬分12次获得,每月收入10000元,全年收入共12万元,全年应缴纳税款14700元;
      纳税人乙,一次获得劳务报酬收入12万元,应缴纳税款31400元,比纳税人甲多缴纳税款16700元。
      从上述几个不同层面的纳税情况分析,纳税人税前收入相同时,因税法规定征收方式不同,导致纳税负担差异较大,这是现行分类征收个人所得税的最大弊端。
      为缓解收入分配不公,选择适合我国国情的个人所得税模式已经成为各界关心的热点和焦点问题。我倾向于逐步采取综合征收与分类征收相结合的模式。即:当前只对纳税人的工薪所得和劳务所得采用综合征收办法,对这一部分收入采取按月预缴,年终进行综合申报与汇算,由税务机关依据综合征收办法重新核定应纳税额,与原预缴税额进行清算,多退少补。对纳税人的其它收入分类按次征收,年终不进行重新计算。
      为了逐步做到公平税负,减少漏税,还需要同时进行五个方面改革。
      1. 原列举11个征税项目,现改为列举若干免税项目,范围外均应纳税。在应税项目中,对综合征收的项目,采用超额累进税率征收。对分类征收的项目采用比例税率征收。对少数需要减免税照顾的项目也应采用列举方式,并采用低档的比例税率进行征收。
      2. 实行普遍征税原则,以扩大税基。即:对支付的现金、代币券、消费卡、信用卡以及超过一定金额(譬如发放实物超过规定金额)的实物分配,均由支付单位实行源泉代扣代缴税款。
      3. 减少减免税的范围。现行减免税有13条规定,为公平税负、合理负担应对减免税项目进行调整,保留一些照顾性的减免,取消一些鼓励性的减免,规范救助性、国际互惠性的减免,坚决制止各地方的变相减免。
      4. 对按分类项目征税的一律取消税前扣除规定。其理由是:①纳税项目多数是工薪纳税人的第二或第三种的额外收入,现行扣除规定是对纳税人的重复扣除;②以劳务收入为生的应进行税务登记并按个体对待征税;③对红利、财产租赁、财产转让、偶然所得等更无须进行税前生计扣除。
      5. 对分类项目收入畸高的实行加计征收。即:对年收入达960000元以上的加征应纳税额的20%;对年收入达1800000元以上的加征应纳税额的40%.其目的是使分类项目征收的税负和综合征收的税负基本相当,对高收入者进行更有效的调节。
      第三、个人所得税税率和级距的划分问题
      采用综合征收的项目,实行超额累进税率征收,是为了实现对收入的特殊调节作用的有力发挥。为此,税率和级距的设计就显得十分重要,其不仅关系到纳税人的负担水平,还关系到要调节哪一部分高中收入人群的问题。
      我国个人所得税的税负,目前主要是针对GDP核算中的劳动者报酬,这部分是最大口径的税基。用它做分母计算出的实际税负由1994年的0.32%上升到2008年的3.12%.2008年总体税负19.24%中,个人所得税税负已经占1.24%,详见下表:


      我国目前居民家庭人均收入情况以2007年为例:
      全国人均总收入为14908元,
      其中:最低收入户为4604元,约占总户数的10%;
      低收入户为6992元元,约占总户数的10%;
      中等偏下户为9568元,约占总户数的20%;
      中等收入户为12978元,约占总户数的20%;
      中等偏上户为17684元,约占总户数的20%;
      高收入户为24106元,约占总户数的10%;
      最高收入户为40019元,约占总户数的10%.
      如果按平均收入计算,全国只有10%的居民户成为个人所得税的纳税人,但实际情况并不是这样。收入越平均,个人所得税税基越小,收入不平均,个人所得税税基反而越大。
      譬如:1个10个人的小公司,人均月工资30800元,工资总额为370万元,按平均计算,应缴纳个人所得税75.9万元,税负20.54%.
      同是这个公司,其经理一人年薪为144万元,月工资12万元,其余9人平均月工资20800元,应缴纳个人所得税82.26万元,税负为22.26%.
      为此,我们在确定个人所得税税负并明确要调节哪些收入人群时,要有较准确的缴纳个人所得税的实际级距状况,这样才能进一步研究分析税率和级距如何设计。目前,我们缺少这方面的资料,在研究调整税率和级距时,只能提出一些原则性的建议。即:调整税率档次,拉大税率级距,减降最低边际税率。譬如:最低税率由5%降为2%,最高税率由现行的45%减降为40%;拉大税率级距,由现行的9级调整为6级,其目的有利于进一步减低中等收入人群的负担和加大对高收入群体的调节力度。
      假设中的税率和级距表如下:


      这样调整后,其结果是抓大放小。
      1.月收入5000元以下的人群减税较多,减轻了大多数人群的税收负担。
      2.月收入5000元至20000元以下的人群适当减轻了部分负担。
      3. 月收入20000元以上的人群要增加一些税;对月收入10万元以上,特别是月收入在15万元以上的人群增加的税更多一些。
      以上税率表只是一个假设,有了较为详细的计算资料就可以使税率表设计得更公平、更合理、更有利于调节收入。
      对于按分类项目征收的税率,仍可沿用20%的比例税率;对需要照顾的征税项目,可采用减征或免征办法。
      第四、要进一步加强对个人所得税征收管理的改革
      1.修订《税收征管法》,以适应个人所得税的征收管理;
      2.建立法人或雇主支付给个人的报酬,向税务机关报送相关资料的制度,以利于交叉稽核;
      3.建立依托身份证号码的纳税人编码制度;
      4.完善个人所得税代扣代缴税款制度,凡支付现金的单位均需代扣代缴税款。
      5.对偷逃税款的严厉惩处。譬如:除严格执行加收滞纳金制度外,对偷逃税款5000元以下的,处以不低于0.5倍的罚款,对偷逃税款5000元-20000元的,处以不低于2倍的罚款,对偷逃税款20000元以上的,处以2倍-5倍的罚款。偷逃税款特别严重的追究刑事责任。现行处罚规定没有起到纳税人对纳税成本的重视。
      6.建立全国统一的个人所得税纳税管理信息系统。这项工作应列入金税三期、四期工程内,以利于不久的将来在全国形成有利于纳税的信息网络。
      7.建立服务体系,加强税法宣传,提高纳税人纳税意识,为和谐税收创造更加宽松的环境。
      参考文献:
      1、 中国税务学会学术研究委员会《完善个人所得税问题研究丛集》
      2、 北京大学刘怡教授《横向公平与个人所得税》
      3、 上海市国家税务局刘新利博士《浅谈个人所得税负担及成因》。