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    税制改革

    论我国个人所得税制度的改进与完善(下)


    2010-06-23 11:20:14 | 来源:天津财经大学、陕西省税务学会 | 作者:刘植才 杨文利
      三、改革完善我国个人所得税制度的基本对策
      针对我国个人所得税存在的上述问题及其原因,参照国(境)外税制建设和税收征管方面的成功经验,应采取下列对策对这一税种进行改进和完善:
      (一)改进个人所得税的制度设计
      ⒈课税模式的选择
      关于个人所得税课税模式的选择,目前我国最流行的观点是以"综合所得税"模式为最终改革目标,但虑及其征收管理的技术难度,认为近期内应先选择"分类、综合所得税"(二元课税)模式为宜。我们对此有着不同的看法。
      《个人所得税制国际比较》一书的研究结果表明,"综合所得课税模式具有公平税负的优势,而分类所得课税模式的公平性较差,二元税制的出现本来是为了增进分类所得课税模式的公平性,然而,从实际看,它的公平程度是否达到预想程度是值得怀疑的".因此,"当前各国在课税模式的选择上,发达国家和发展中国家都偏好于综合性课税模式". 该书还指出,"对所得课税模式的选择与经济发展水平无关","混合所得税制并不是所得税制发展过程中必不可少的阶段". 依据这一研究成果,从追求税负的公平性、增强个人所得税调节功能的角度出发,我们将"综合所得税"课税模式作为我国个人所得税改革的最终目标显然是正确的。因为"综合所得税"比"分类所得税"更能够体现"量能负担"的税收原则,可以更好地发挥对个人收入的调节作用,促进社会分配公平。由于这种课税模式操作比较复杂,征管难度较大,鉴于我国的税收征管水平和征管条件,认为近期实行"综合所得税"课税模式存在较大困难也是符合我国实际情况的。但是,是否应选择"分类、综合所得税"模式作为我国个人所得税课税模式改革的过渡性目标是颇值得认真推敲的。因为,国外的经验表明,与"综合所得税"课税模式相比,"分类、综合所得税"的公平性大为逊色;而与"分类所得税"模式相比,其"税制更加复杂","给征纳双方都带来不便". 我国征收个人收入调节税的历史经验也印证了上述论断。我国在1987年至1993年期间征收的个人收入调节税实质上就是一种"分类、综合所得税".它将工资薪金收入、承包转包收入、劳务报酬收入和财产租赁收入确定为综合收入,对纳税人取得的综合收入按月加总,扣除费用后采用20%-60%的超倍累进税率计征税款;对投稿、翻译收入,专利转让、专利实施许可和非专利技术提供、转让收入,利息、股息、红利收入等实行分类按次征收,采用20%的比例税率。但"跑、冒、滴、漏"现象严重,征收效果很不理想,综合课征部分尤甚。
      鉴于上述理由,我们认为,我国应以"综合所得课税"模式为改革的长远目标,而由于征收管理条件所限,目前只能在"分类所得税"模式下对个人所得税制度进行调整、改进,待条件成熟后,再进行个人所得税课税模式的改革。
      ⒉ 改进"工资、薪金所得"的计算征收方法
      针对现行税制对"工资、薪金所得"按月计征税款所产生的弊端,建议在未实行课税模式改革之前,在现行"分类所得课税模式"框架下先对这一应税项目的计征方法加以改进。具体设想是:对"工资、薪金所得" 按全年所得额设计超额累进税率,实行"按月预缴、年终汇算清缴"的计征方法。平时,根据每月实际发生的工资薪金所得换算出全年所得额,据以确定适用税率,用适用税率乘以当月实际所得额,算出当月应预缴的所得税额;年终,再按全年实际发生的工资薪金所得和适用税率计算出全年应纳税额,减去平时预缴税额,即为应补缴或应退的税额。
      这一改进措施由于是根据纳税人的全年工资薪金所得总水平确定其适用税率的高低,从而可以消除现行税制下由于按月计征税款而造成纳税年度内各月份之间工资收入不均衡的纳税人税负偏重的矛盾,更有利于实现税负公平。同时,这一改进可以在很大程度上避免出现在按月计征税款的情况下存在的纳税人与所得支付单位合谋,采用 "分解"、"调剂"上下月份之间工资、薪金支付额的手段逃税、避税问题,有利于堵塞税款流失的漏洞。此外,这种"按月预缴、年终汇算清缴"的征收方法也可以为下一步实施"综合所得税课税模式"奠定基础。
      ⒊改进"工资、薪金所得"的费用扣除方法
      针对目前"工资、薪金所得"使用的费用扣除方法存在的缺欠,应从以下两个方法加以改进:
      ⑴尽快实行费用扣除标准"指数化"
      首先,须建立费用扣除标准与物价指数联动机制,规定在一个纳税年度内当物价指数变动达到一定幅度时,应对"工资、薪金所得"的费用扣除标准做相应调整,以缓解通货膨胀对税负的影响。其他国家和地区的个人所得税采用这种费用扣除方法者比较普遍,这对我们是具有借鉴意义的。
      其次,费用扣除标准的调整还应考虑经济发展状况和政府财政政策等因素。
      ⑵逐步实现费用扣除项目具体化
      个人所得税费用扣除方法改革的长远目标,应与个人所得税课税模式改革相配合,最终在采用"综合所得课税模式"的制度框架下对纳税人取得的收入分别扣除成本费用和生计费用。生计费用的扣除,应按纳税人生活费用支出内容不同分别设置基础扣除、赡养扣除、特定支出扣除等项目。所谓基础扣除是用于纳税人本人生活的费用;赡养扣除是用于赡养纳税人的父母、配偶,及抚养子女等亲属的费用;特定支出扣除则是为满足纳税人医疗、购房、保险及其本人和子女受教育等费用支出需要而进行的扣除。这样能够比较充分地照顾到不同纳税人家庭状况的差别,使费用扣除额尽可能地接近其实际生活费支出,切实保障纳税人的基本生活需要,降低其税收负担。也使不同纳税人之间的税收负担更加公平合理。但是,在现阶段,由于条件所限,费用扣除方法改革难以"一蹴而就".其原因在于:首先,在现行"分类所得课税模式"之下,由于对不同应税所得项目分别课税,如果单单对"工资、薪金所得"采用上述费用扣除办法是不公平的。其次,采用此种费用扣除方法通常要求夫妻合并申报或者以家庭为单位申报个人所得税,这在我国目前实施起来显然存在着较大的困难。
      为此,建议在近期内先对"工资、薪金所得"的费用扣除方法进行"微调",在现行定额扣除办法的基础上适当增加对医疗支出、教育支出、住房支出等特殊支出的扣除,以使税法适应因经济体制改革带来的居民生活费用开支内容的变化,降低纳税人,特别是降低工薪阶层的税收负担,使税收负担更趋于合理。待条件具备时,再进行彻底改革。
      ⒋调整个人所得税的税收负担政策
      针对现行个人所得税制度在税收负担安排方面存在的问题,应采取以下调整措施:
      一是简并"工资、薪金所得"适用税率的级次,适当地调低其边际税率。综合考虑国内外情况,税率简化为5-6档为好,最高一档税率以不高于40%为宜。以便简化税率结构,降低税收负担;并使我国的税制与所得税制度发展变化的国际趋势保持一致,为处理国际税收事务提供便利条件。
      二是按照社会主义分配原则调整有关所得项目的适用税率和税收优惠政策。使非勤劳所得的税收负担重于勤劳所得的税收负担,以便适当地限制非勤劳所得,鼓励勤劳致富,抑制投机行为,促进分配公平,更好地发挥个人所得税的调节功能。具体建议包括:
      ①取消对"偶然所得"和个人出租住房所得的税收优惠政策;②对"偶然所得"采取至少与"劳务报酬所得"等同的加成、加倍征收规定,并取消对个人购买生活福利彩票、体育彩票中奖所得的税收优惠规定;③取消对个人转让上市公司股票取得的所得暂免征收个人所得税的规定。
      (二)改进个人所得税征收管理,完善相关配套条件
      ⒈改进征收方法,强化征收管理工作
      首先,税务机关应提高对个人所得税的重视程度,认真总结近30年来个人所得税征收管理的经验,投入足够的征管力量并更新征管手段;其次,针对我国个人所得税以"源泉扣缴"为主要征收管理特点,加强对扣缴义务人的稽查力度,应特别注意对扣缴义务人向税务机关申报的待扣个人所得税资料与其会计账簿记录的个人所得支付情况进行交叉稽核。对企业支付给个人的费用,如不按规定申报、扣缴个人所得税,应不准其在企业所得税前列支;此外,应结合税法宣传和税务稽查,加大对偷逃个人所得税行为的处罚、打击力度,建立起良好的税收法律氛围。
      ⒉完善个人所得税征收管理的配套条件
      一是进一步加强税法宣传,特别是要利用各种有效媒介,分别针对纳税义务人和扣缴义务人开展个人所得税法的宣传工作,力求做到真正使个人所得税法家喻户晓,人人皆知。
      二是尽快建立居民个人收入和财产申报、登记制度,并大力推行个人所得支付手段"票据化"、"电子化".限制现金支付范围,并实行银行与税务部门计算机联网,提高居民个人收入和财产的"透明度",以利于税务机关有效地控制税源。
      三是适时修订、充实《税收征管法》,增加对自然人纳税人实施"税收保全措施"和"强制执行"措施的条款,使之更能够适应个人所得税的征收管理需要,为个人所得税的征收管理工作提供强有力的法律保障。
      二〇〇九年九月
      参考文献
      ⒈各国税制比较课题组 编著,个人所得税制国际比较[M],中国财政经济出版社,1996.7.
      ⒉刘植才,我国个人所得税制存在的问题及对策[J],四川财政,1997.2.
      ⒊中华人民共和国国家税务总局网站-统计数据。
      ⒋中华人民共和国国家统计局网站-统计数据。
      ⒌中华人民共和国财政部网站-统计数据。