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    税制改革

    我国环境税制设计研究(中)


    2010-03-16 16:00:40 | 来源:首都经济贸易大学 | 作者:丁芸 孟芳娥 胥力伟
      二、我国环境税制设计原则
      基于保护环境的目的,我国在开征环境税种、改革现有税制时应遵循公平和效率原则、调节原则、综合量能原则、整体税制"绿化"原则和循序渐进原则,这样在改革过程中才能做到既保护了环境,又不会影响经济和社会的稳定发展。
      (一)公平和效率原则
      作为税收制度的一部分,环境税制必须遵循公平和效率原则,这是税收制度设计的基本原则。从公平角度来讲,环境税制需要做到横向公平和纵向公平,即只要给环境造成同样程度的污染则需要缴纳相同的税收,造成不同的污染则缴纳不同的税收;从效率角度来讲,尽量达到用最小的成本(征税成本和社会隐性成本)去获得最大的效益(环境效益和税收收入效益)。
      (二)调节原则
      笔者认为,尽管税收制度应尽量遵循中性原则,即不会为纳税人带来除所缴纳税款之外的其他影响,但环境税制毕竟是以保护环境、促进经济社会的可持续发展为目的,因此它应该起到调节作用,这种调节应表现在两个方面:一方面除了纳税人缴纳税款,还要应纳税款反映资源的合理价值,同时足以左右纳税人影响环境的行为;另一方面环境税制的税收收入应专款专用,主要用于生态环境的维护、环境保护科研工作等有利于环境保护方面,成为环境治理资金的主要资金来源。因此环境税制又是税收制度的特殊部分,以调控为主,筹集财政收入为辅,积极发挥税收的经济杠杆作用。
      (三)综合量能原则
      环境税制涉及到广大的纳税人利益,因此在具体税制设计时应遵循综合量能原则,主要考虑公民对环境税制的接受能力和纳税人的承受能力。从接受能力来看,政府必须向公民提供充足的信息,解释政府为什么征税、低污染的替代性生产和消费方式以及它们的适用性等,提高公民的环保意识,尽量减少公民对环境税制的抵触情绪;从承受能力来看,环境税制作为税制的一部分,在具体设计时要综合考虑纳税人的总体税负,如果新增环境税,则可以降低其他税种的税负来加以抵消,维持纳税人的总体税负基本不变或降低。
      (四)整体税制"绿化"原则
      税收手段对环境的经济调节作用不仅仅表现在单独的环境税上,更需要通过整体的"绿色"税制来发挥作用。改革现有的税制,将其进行"绿化",并配之以新开征的环境税,形成"绿色"的税收调控体系,在经济的各个环节发挥税收的调节作用。
      (五)循序渐进原则
      发达国家的经验告诉我们,开征环境税不可一蹴而就,应从我国实行情况出发,考虑现有的征管水平和社会承受能力,从改革现有税制出发,逐步开征新的环境税,改革排污费制度,最终构建一个"绿色"的税收体系。
      三、环境税制框架构想和制度设计
      结合我国实际情况,综合国际经验,遵循以上税制改革原则,笔者在此提出一套综合性改革方案,即集"绿化"现有税制和开征新的环境税制于一体,从保护资源、节约能源、减少污染排放和维持生态平衡角度来进行环境税的制度设计。按照税种开征的目的划分,综合性环境税制包括为资源税类、能源税类、污染税类、生态税类和鼓励性税类,其总体框架如图3.1示。(略)
      (一)资源税类
      资源税类的开征目的是保护资源,促进经济社会的可持续发展。我国目前存在资源税,只是其征收目的重点不在资源保护方向,因此在税制设计方面存在一些问题,我们可以通过改革现有资源税制存在的问题而达到资源保护目的。笔者认为,改革资源税时应考虑轻重缓急,首先解决最紧迫的问题;其次要考虑改革对社会经济发展带来的影响,在提高单位税额时要考虑提高的幅度对资源类商品价格的影响程度以及社会可承受的程度。具体改革内容包括:(1)扩大资源税的征税范围。目前我国的资源税仅对矿产品和盐征税,基于我国水资源需求紧迫 ,因此首先应考虑将水资源纳入资源税的征收范围,此外,逐步将土地资源、森林资源、草地资源、海洋资源、珍稀动植物资源等纳入资源税的征税范围。(2)改革计税依据。将资源税的计税依据由按销售数量或自用数量征收改革为以企业的生产数量征税,引导企业合理开发资源,避免资源浪费,减少对产区周围环境的污染。(3)提高单位税额。单位税额应反映资源价值和环境损失等因素,尽可能反映资源本身的价值和稀缺程度。
      (二)能源税类
      2009年的燃油税改革是通过提高消费税的成品油税目的税率这种途径来完成,这种途径一定程度上避免了开征全新税种所带来的争议,较易被纳税人所接受。在此思路上,笔者认为,我国可以将消费税的开征目的转变为对奢侈品、能源类以及污染类产品进行调节,使消费税不仅能调节贫富差距,同时赋予其节约能源、保护环境的调节作用。具体改革内容为:(1)扩大消费税的征税范围:目前我国能源的主要来源是煤炭,占到全部能源的近七成,而我国仅对煤炭作为一种矿产资源征收了资源税,没有对其能源价值征收能源税。我国煤炭储量巨大,但自2000年以来我国煤炭消费量翻了一番,到2007年煤炭消费量达到25.86亿吨,照此速度,我国煤炭仅能维持开采100年 .基于此,笔者认为,应在消费税下增加煤炭的税目。此外,还应增设污染产品类税目,如一次性制品、电池等。(2)提高税率。适当提高鞭炮、木质一次性筷子等环保类应税消费品的适用税率,使其成为真正的绿色税种。
      (三)污染税类
      污染税类依据"谁污染谁付费"和"谁使用谁付费"原则征收,它包括直接污染税类和间接污染税类。对于间接污染税主要是污染产品税,即本身并不污染环境,但其制造或使用过程会对环境造成一定的污染。笔者认为可以在消费税改革中增加相应污染产品类税目,不必再开征新的税种,这将在消费税的改革设计中提出,在此不再细说。对于直接污染税类则是直接对污染环境的行为进行征税,目前我国同类性质的税费有排污收费制度,但由于其制度设计存在缺陷,执行力不强,因此可以考虑在适当时机费改税。排污费改税的具体内容包括:(1)开征大气污染税。对向大气排放污染物的,按照排放污染物的种类、数量计征,对于机动车、飞机、船舶等流动污染源的废气排放不再免征,适当提高污染排放征收标准。(2)开征水污染税。对向水体排放污染物的单位和个人按照排放污染物的种类、数量计征,对于超过国家或地方规定的水污染物排放标准的,按照水污染税的种类、数量和规定的收费标准计征的收费额加一倍征收超标污染税,同时在排污收费的基础上适当提高税率。(3)开征固体废弃物税,即垃圾税。对没有建成工业固体废物贮存、处置设施或场所,或者工业固体废物贮存、处置设施或场所不符合环境保护标准的,按照排放污染物的种类、数量计征垃圾税,对于生活垃圾仅就一些污染环境的产品如包装袋、电池等在消费税税目下计征,不再单独征收垃圾税。(4)开征噪音税。对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准,且干扰他人正常生活、工作和学习的,按照噪声的超标分贝数计征噪音税,由于机动车、飞机、船舶等流动污染源是城市噪音污染的主要来源,因此对它不再免征。
      (四)生态税类
      生态环境是一个大环境,需要多方面进行维护,因此开征一般环境税,旨在筹集财政收入,专项用于国家生态维护。在税制设计方面遵循这样的原则:即良好的环境可以看作国家为居民提供的"公共物品",每一个享受良好环境的居民都应作为一般环境税的纳税人,因此可按照增值税、营业税和消费税的附加税来设计;考虑到企业负担,一般环境税的税率不可过高;对于征管问题,可以将其划为中央税,因为生态环境不能仅仅局限于某地区,而应着眼于全国甚至全世界的生态圈,因此由中央统筹支配这笔生态维护专项资金。
      (五)鼓励性税类
      鼓励性税类并不是具体的税种,而是整个被"绿化"的税制。具体的表现形式就是各个税种如增值税、企业所得税、个人所得税等对环保类、节能类、减排类产品或行为的税收优惠措施。目前我国的税收优惠形式单一,力度不大,因此在今后整体税制"绿化"中,我们要运用多种税收优惠方式,除了减税、免税之外,还可以使用退税、零税率、税式支出等形式,加大优惠力度,使广大纳税人普遍感受到节能、减排、环保的税收收益。