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    税制改革

    我国环境税制设计研究(上)


    2010-03-16 15:59:01 | 来源:首都经济贸易大学 | 作者:丁芸 孟芳娥 胥力伟
      摘要:本文通过阐述我国近年来主要环境税费现状,分析当前环境税费存在的问题,遵循我国环境税制度设计的原则,提出了我国的环境税制框架和具体的制度设计,并对环境税的相关问题进行分析,以期对我国环境税的建立提供一些可行性思路。
      一、我国近年来主要环境税费现状
      (一)我国主要环境税费现状
      二十世纪五、六十年代以来,随着世界各国的环境污染问题越来越严重,各国开始使用税收手段调节私人行为,逐步开征了具有环境保护目的的税种,这些税种开征方法在各国之间各有不同,但从征收目的来看,可以分为以下几类:(1)资源税类:旨在减少资源开采或使用,如矿产资源等;(2)能源税类:旨在引导人们节约能源、提高能源的使用效率,如石油等;(3)污染税类:旨在通过征税筹集治理污染专项资金,同时引导私人行为,达到少排污的目的,一般根据污染物的不同又划分为固定污染物税类、水污染物税类、大气污染物税类、噪音污染税类;(4)生态税类:旨在维护生态平衡征收的税种;(5)机动车税类:由于大量的机动车是形成城市空气污染、道路拥挤的主要原因,因此各国对机动车的生产、销售、使用和拥有环节都进行税收调节,在一定程度对城市环境改善发挥了一定的作用。据统计,西方大部份国家环境税在整个国家税收中所占的比例在5%- 10%之间,虽然比例不高,但是随着生态税制改革的深入,环境税在整个税收结构中的比例将会继续上升。
      近年来,我国在经济高速增长的同时也付出了一定的环境代价,为了提高资源使用效率,抑制生态环境的恶化,我国在税收和收费方面采取了一系列的措施来保护环境,总体看来,主要的环境税费有6种。(1)消费税:目前我国的消费税共14个税目,其中和环境有关的税目有7个,它们是鞭炮焰火、成品油、汽车轮胎、小汽车、摩托车、木质一次性筷子、实木地板。这7个税目按照征收目的分为五类:成品油属于能源税类;木质一次性筷子、鞭炮烟火属于污染税类;实木地板旨在抑制人们的实木装修需求,减少对森林树木的砍伐,故属于生态税类;小汽车、摩托车、汽车轮胎属于机动车税类。(2)资源税:我国资源税旨在调节资源开发者之间的级差收益,同时促进资源的合理开发和利用,因此它是最具有环境保护意义的税种,隶属于资源税类。(3)车船税:我国车船税对五种税目定额征收税款,起到改善资源配置、合理使用车船的作用,属于机动车税类。(4)车辆购置税:在车辆消费环节一次性征税,属于机动车税的一种。(5)城市维护建设税:是一种特定目的税,旨在加强城市的维护建设,扩大和稳定城建资金的来源,用于城市的公用事业和公共设施的维护建设。它的税款主要用于城市污水和垃圾处理等城市维护建设项目,有利于维护城市环境,是一种专项的环境税,从环境角度来看,可将其划为污染税类。(6)城镇土地使用税:旨在通过经济手段加强对土地的管理,促进土地资源的合理、节约使用,从环境角度来看,可划为资源税类。(7)排污费:体现"污染者付费"原则,提高了污染者的排污成本,起到减少污染排放的目的,同时取得的收入可以作为环境治理专项资金用于环保投入,它虽然属于一种"费",但从治理环境的性质角度看,属于污染税类。
      我国具有环境意义的税种主要收入情况如表1.1所示。(略)
      (二)从我国主要环境税费存在的问题看开征环境税的必要性
      通过以上现状分析,我们可以看出目前我国主要环境税费存在以下的问题:
      1.从税费收入角度来看,主要环境税费表面看来,总量很大,所占税收比重也不低;实质上总量较小,所占比重更是偏低。
      从表面看来,主要环境税费近年来一直呈快速递增状态,由2003年2523.79亿元快速递增,至2007年其总量开始超过5000亿元;从比重来看,税收的绿化度 虽在2005年开始略微下降,但都超过了10%,而社会绿化度也在2%左右。从这个角度来看,我国的绿色化税制构建的相当成功。但是从实质来讲,这些税费并非全部都是真正意义的环境税,只是在其发挥作用时带有环境意义,如果究其真正意义的环境税费在我国只有排污费一种,尽管它自2003年在总量上迅速增长,但还没有超过200亿元,而我国自2005年开始环境污染治理投资总额超过2000亿元 ,并逐年递增,排污费收入还不足以达到环境污染治理投资总额的10%,无法弥补环境治理的资金需求。
      2.从税费设立的根本目的来看,这些税种只是在发挥一定的环境保护作用,其设立的根本目的并非环境保护,并非真正意义的环境税。
      这7种具有环境意义的税费只有排污费在性质上属于环境税费,其他税种都不是以保护环境和促进经济社会的可持续发展为出发点,在税制设计的角度使环境保护的作用大打折扣。(1)我国消费税是一种特别消费税,其主要作用是调节消费结构,引导消费方向,增加财政收入。基于这样的设立目的,它的征收范围仅限于鞭炮、烟火、汽油、柴油及摩托车、小汽车等,对于能源消费的主体煤炭以及其他易给环境造成污染的产品未纳入征税范围,如一次性物品、电池、含磷类日用品(洗涤剂、洗衣粉)等。(2)资源税其开征的主要目的是调节资源开发者之间的级差收入,因此在资源的节约开发和利用方面设计不足。从征税范围来看,它主要针对矿产资源征税,而对于重要的水资源、森林资源、草地资源、海洋资源、珍稀动植物资源未包含在内,不利于我国对资源的全面合理调节;从税基角度来看,它以销售数量或自用数量为计税依据,不考虑开采数量,容易造成开发者采富弃贫等现象,使得矿产浪费严重;从税率角度来看,资源税采取比例税率,且税率较低,没有考虑成本价格,并不能很好的达到资源合理开发和利用的目的。(3)排污费在我国可以说是最具有环境保护意义的收费,但它却在征收范围设计上存在缺陷,把流动空气污染源如机动车、飞机、船舶等排除在废气污染费以及噪声污染费的征收范围之外,而汽车尾气污染正是大中型城市空气污染的重要因素;同时它的征收标准较低。如此看来,正是由于这些税种设立的初衷并非是保护环境,因此在税制设计方面弱化了税种的环境保护功能,并非真正意义的环境税。
      3.从税费的分布来看,7种税费散乱分布于环境税类中,没有形成一个完整体系。
      由于7种税费设立的目的不尽相同,只是在一定程度上起到保护环境的目的,虽然它们涉及到了资源税类、能源税类、污染税类、生态税类和机动车税类等五大环境税类,但仅是其中个别税目的简单散落,都是与环境保护有关的税种,没有专门意义的环境税种,这种缺位限制了税收对环境污染行为的调控能力,弱化了税收的环境保护作用。总之,我国目前的环境税费并非一个完整的环境税体系,没有形成稳定的、专项的环境治理资金来源,在保护环境方面起到的作用非常微弱。
      4.从税费的执行效果来看,排污费作为最具环境保护意义的收费,其执行效果却不佳。
      我国排污收费制度不仅在制度设计上存在缺陷,其执行效果更是有待加强。由于是一种收费制度,法律级次不高,又没有"金税工程"等硬件支撑,排污费的征收力度不够,征税效率低下,缺乏必要的强制手段,使这一最具环境保护意义的收费制度也在执行效果欠佳的影响下,其环境保护的效果也打了折扣。2008年河南省环保部门挪用排污费1.37亿元用于养超标人员就显示了排污费制度作为一项收费制度存在监管不严、执行不力的缺陷。
      5.从整体税制角度来看,我国还未形成"绿色化"税收体系。
      笔者认为,环境税体系作为一种非中性的、具有环境保护意义的税收体系,其在整体税制体系中所占的比重不应过高,否则将造成征税的非中性影响。因此,对保护环境的税收调节应是着眼于整体税制的,如果我们形成一种"绿色化"税收体系,就可以利用税收手段对节能型、环保型、新能源型等社会各个方面进行调节,促进社会的资源合理利用,保护环境同时又不影响社会经济的稳定发展。因此,笔者认为,建立一个"绿色化"的整体税收体系才是重点。而我国目前的税制对环境保护类的行为仅限于减税、免税等措施,形式较单一,力度较小,有待于在税制设计方面进一步改革。
      综上所述,我国主要环境税费存在以上诸多问题,使得税收手段没有有效发挥环境保护的作用,在当前环境压力下,如果希望用税收手段对环境保护行为进行调节就必须进行改革,开征真正意义的环境税,"绿化"我国现有的税制体系。