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    税制改革

    中国的个税改革进展:“快板”还是“慢板”?(下)


    2010-03-09 15:55:21 | 来源:财政部科研所 | 作者:孙钢
      四、对于新税制主要税制要素的基本构想
      推行综合与分类相结合的个人所得税制,是我国个税发展进程中的又一里程碑意义的改革。新税制的设计必然涉及一些理论的具体化,引发各种观点的碰撞。因此在这里我们对新税制主要要素的基本构想做一个大致的描述,以便进一步阐述我们的一些看法,为有关部门提供一些参考思路。
      1.纳税人
      新税制个税的纳税人依然分为居民纳税人与非居民纳税人两类。不过,对于非居民纳税人,我国目前采用365日的标准,有人提出应该改为182日标准。我们认为,与182日标准相比,365日标准比较宽松,为继续吸引国外优秀人才和高科技人员,暂不宜改变365日的标准。
      2.应税所得项目
      应税所得项目的确定涉及综合与分类的范围划分,是新税制最突出的特点。为保证新税制的顺利推行,我们认为在新税制推行初期,在税务机关对自行申报的审核能力没有实质性的提高之前,综合所得的范围不宜定的过宽,暂以劳动报酬所得为限。而对其它来源的所得仍应采取正列举的方式实行分类征税。将来可随着政策调整的需要以及税务机关征管能力的提高而逐步扩大综合的范围。
      综合所得即劳动报酬所得,包括:工资、薪金、奖金、劳务报酬、稿酬、佣金、回扣、交易手续费、单位购买保险的退保所得、年金所得、奖励性期权行权所得等。
      分类所得则包括以下4类:①生产经营所得,包括个人独资企业、合伙企业、个体工商户的生产经营所得,承包、承租经营所得等;②资本收益所得,包括特许权使用费所得,财产租赁所得,财产转让所得,有价证券交易所得,利息、股息、红利所得等;③偶然所得,包括个人的各种得奖、中奖、中彩、受赠、继承等所得等;④其他所得,即经国务院财税部门确定征税的其他所得。
      3.税率
      ⑴劳动报酬所得继续实行超额累进税率,但税率级次应减少,最高边际税率应下降。目前,劳动的种类繁多,既有简单劳动与复杂劳动之分,又有体力劳动与脑力劳动之别。劳动报酬的差异也极大,低的月薪可能只有几百元,高的月薪可达几十万元甚至上百万元。在无法对劳动的质进行区分的情况下,对劳动报酬所得实行超额累进税率既符合横向公平的要求,也符合纵向公平的要求。具体设想可实行四级超额累进税率,见表一(略)。
      最高税率之所以确定为30%,是考虑到我国企业所得税的税率为25%,个税最高税率定的过高,必然会引发避税行为,高薪者将自行开业以便负担较低的税负,而不是当工薪族而承担较高的税负。
      ⑵生产经营所得、资本收益所得及其他所得继续实行20%的比例税率。生产经营所得不再实行超额累进税率而实行比例税率的理由,是考虑到这部分经营者与小型企业没有本质的区别,在目前的社会发展阶段,国家应该鼓励这部分经营形式的发展,故其税负不应高于企业所得税中小型微利企业的水平。资本收益所得及其他所得继续维持20%的比例税率也是比较适宜的。
      ⑶偶然所得实行超额累进税率。偶然所得既非勤劳所得,又非资本所得,加上偶然所得高低悬殊,又具有负担能力,现行20%的比例税率很不合理,应改为超额累进税率。具体的设想是实行6级超额累进税率,见表二(略)。
      4.扣除项目及扣除标准
      ⑴生计扣除。劳动报酬所得实行生计扣除,在新税制实行的初期,生计扣除暂不按项目细分,只按人口进行扣除。假如按目前的扣除标准,可实行每人每年18000元的统一扣除。因为根据国家统计局公布的数据,2007年我国总抚养比为37.42%,即每一个劳动人口要抚养0.3742个非劳动人口。而个税目前的"起征点"为2000元,考虑抚养因素,相当于人均每月生计扣除额为1455元(2000÷1.3742),假如取整数则为1500元,换算成每年就是每人18000元。生计扣除应根据物价水平的变动进行相应的调整,具体的调整方法由有关部门确定。
      新税制的生计扣除标准应该是统一的,既不能实行地区差别标准,也不宜实行内外有别。因此,现行个税实行的附加费用扣除的做法应摒弃。但为了保持新旧税法的衔接,可实行过渡期办法,即逐步缩小内外扣除标准的差异,直至实行内外统一的生计扣除。
      ⑵成本扣除。生产经营所得实行成本扣除,即可扣除纳税年度中从事生产经营所发生的成本、费用,包括:各项生产直接支出、分配计入成本的间接费用,以及销售费用、管理费用、财务费用及损失等。对于财产租赁所得和财产转让所得,成本扣除是指相关费用及税金。对于有价证券交易所得,则允许扣除同期的交易损失。
      ⑶特许扣除。这是体现一定时期社会政策的必要扣除,新税制实行初期的特许扣除包括:养老、医疗、失业、工伤、生育、住房等"五险一金",以及公益救济性捐赠等。
      5.税款征缴与申报
      新税制必然需要实行新的征缴方式。基本要点如下:
      ⑴税款征缴。实行综合与分类相结合的税制,对不同的应税所得项目实行不同的征缴方法。
      ①劳动报酬所得实行按年计税,按月预缴。预缴由支付报酬的单位或个人按纳税人上年实缴税额的1/12进行代扣代缴,纳税年度终了后根据汇总申报与审核情况进行多退少补。新税制实行第一年的预缴可实行特殊办法。
      ②生产经营所得实行按年计税,按季缴纳。纳税年度终了后根据汇总申报与审核情况进行多退少补。
      ③资本收益所得、偶然所得和其他所得按次或按季缴纳,或由所得支付方进行代扣代缴。
      ⑵申报。个税申报是新税制的重要特点,主要涉及劳动报酬所得和生产经营所得的申报,许多方面对税务机关和纳税人都是新生事务,需要合理而周到的设计,以及广泛的宣传、辅导甚至免费培训。申报的要点如下:
      ①申报时间。拟确定为第二年的3-5月。由于我国的春节一般多在1-2月,且年度奖金的发放也多在1-2月,因此申报期从3月份开始比较适宜。同时也为税务机关输入各项信息提供了较充足的时间。
      ②申报流程。纳税人领取申报表,如实填写纳税年度所取得的各项应税收入、扣除内容及数额、应缴税款、预缴税款、汇算结果等项内容。在规定的时限内将申报表送交或传递至税务机关。税务机关通过网络比对系统在规定时限内确认汇算清缴结论,然后通知补税或给予退税。
      ③生计扣除。实行按户籍人口进行生计扣除,所涉人口只可进行一次生计扣除。例如在一个家庭中,如只有1人有收入,其申报可以按全部家庭人口计算生计扣除;如有2人或2人以上有收入的,则不论由谁申报,每个人口只可计算一次生计扣除。
      ④为保证申报质量,并考虑到目前税务机关的审核能力,劳动报酬所得的申报面在新税制推行初期不宜过大,可暂时维持在目前年所得12万元需申报的300多万人的规模,以后视情况逐年扩大申报面。即年所得12万元以上的纳税人负有法定申报义务,而年所得12万元以下的纳税人可自愿申报,但不强制。
      ⑤对于不属于法定申报,又未自愿申报的纳税人,对于生计扣除可有两种选择:一是提供家庭人口的相关证明文件,每人每年给予标准扣除(例如18000元);二是不考虑家庭因素,只对纳税人本人给予每年特别的扣除(例如24000元)。
      五、个税改革需要具备哪些条件
      对于我国个税的下一步改革,目前社会上存在两种观点:一是认为改革的条件基本具备,可以在近期推出个税改革的方案;二是认为改革的基本条件尚不具备,近期不大可能推出个税改革的方案。那么,我国的个税改革到底是走"快板"还是"慢板"呢?
      上面两种观点都提到了所谓条件,但所需的条件到底是什么却众说纷纭。我们认为,个税改革所需要具备的条件涉及方方面面,包括法律制度、财税政策、征管办法、信息系统、国民纳税意识等等,但最为关键的是税务机关自身条件的创造、改善及提升。
      个税从目前的分类税制转变到综合与分类相结合的税制,对税收征管的要求大大提高,甚至可以说需要进行"脱胎换骨"式的转换,即工作的重点将从"征"转到"管"上,由"管"拓展到"服务"上。从这个意义上说,所谓个税改革的条件具备与否,主要是指税务机关自身的职能与工作能否进行及时的转换,能否适应新税制模式下税收征管工作的要求。
      一般认为,为做好新模式下个税的征管工作,需要建立个税申报缴纳管理制度、个人收入及财产的信息汇集系统、全员全额管理制度、税务与公安、银行、保险、工商、房产等部门的信息共享平台等。2005年,国家税务总局制定了《个人所得税管理办法》,明确了完善个税征管的工作任务,实际上提出了税制转换所需的必备条件。但我们认为以下几方面也是税制转换所需要具备的必要条件:
      1.地税系统的联网
      我国的个税目前由地税机关负责征收,省及省以下的地税系统已经联网,但各省之间的征管网络尚未连接,导致个人纳税信息的不完整。在分类税制下,目前的状况尚能将就,如果改成综合与分类相结合的税制,目前分割的征管系统完全不能适应。因此,能否尽快实行地税系统之间的联网,是制约个税改革快慢的关键所在。
      有一种观点认为,早在互联网出现之前,西方发达国家已经通过手工比对的办法建立了非常成熟的个税征管制度,因此,地税联网并非个税转换税制模式的必要前提。此观点如果放在20年前也许不无道理,但在互联网高度发达的今天,无论从效率角度还是成本角度,都已经不可能通过人工来对纳税信息进行比对了,地税的联网势在必行。
      另一方面,由于地税系统的网络既包括企业所得税、个人所得税等共享税信息,也包括营业税、车船税等地方税的信息,还包括代收的各项行政事业收费的信息,其中不乏一些地方特有的信息,从而涉及到是全部联网还是部分联网的问题,这恐怕也是地税之间迟迟未能联网的原因之一。我们认为,要求地税系统全部联网的法律依据或许不足,但共享税等的信息资料联网是完全必要的。
      2.建立全国个税征管信息平台
      我国的个税虽然是共享税,却由地税部门征收,由此产生地方与地方之间的利益之争。例如某纳税人同时在北京和上海取得收入,在分类税制下,两地各征各的,矛盾尚不突出。但在综合与分类相结合的税制下,问题就出来了。纳税申报一般按照属人主义原则,在纳税人的户籍所在地(如北京)进行申报,但税款一般按照属地主义原则,分属北京和上海。按照综合税制的要求,该纳税人在上海的收入及纳税信息应该传递到北京进行汇总,但由于不改变税款的归属,北京和上海对相关信息的传递和接收可能都缺乏积极性,从而影响纳税信息的汇总、稽核。这一问题单靠地税之间的联网可能还是解决不了,需要建立一个超脱于各地之上的统管全国个税征管信息的平台,由它来接收、分解、处理、传递相关的纳税信息。
      3.建立申报资料的自动比对(交叉稽核)系统
      从2007年起,我国要求年收入12万元以上的纳税人实行个人自行申报,2009年进行申报的人数已经超过了300万。目前的问题是,税务机关没有能力对这300多万份申报表进行审核,因而也无法判别总体的申报质量。在申报与汇算清缴不挂钩时,问题可能还不突出,而如果实行综合与分类相结合的税制,并根据申报情况进行纳税汇算清缴的话,就不能不对申报表进行审核。如果不实的申报表不能被查出并纠正,申报必然会流于形式而导致改革的失效。因此,对申报表的有效审核关系个税改革的成败。但这种审核靠人工操作是根本不行的,必须建立一套纳税信息的自动比对(交叉稽核)及处理系统。这套系统既有赖于上面提及的全国个税征管信息平台提供的数据信息,又能够进行独立的比对、处理、结果显示及提示、反馈,且其纠错率应达到相当的水平。税务机关根据自动比对系统查出的不实申报再进行稽查和处理。
      4.建立纳税人家庭成员识别系统
      关于建立纳税人单一纳税号码或档案号制度,人们基本上没有异议。但如果实行综合与分类相结合的税制,仅建立纳税人号码制度可能就不够了。实行纳税申报制度,并且允许按人口进行生计扣除的话,显然还需要建立一般人口的号码制度,以避免同一人口被重复进行生计扣除。建立这一制度,当然对税务部门的硬件系统及管理提出了更高的要求,但非如此不能确保申报制度的如实建立,进而确保个税的实质性改革。当然,由于在新税制实行初期,申报的面不大,一般人口的号码制度可以逐步建立。
      5.建立纳税申报服务体系
      做好纳税申报的服务工作,是保证新税制顺利实施的重要环节。除进行必要的宣传、咨询、辅导外,还需建立相关的信息查询系统,以便纳税人能够方便地查询及确认本人预缴税款的相关信息,提高纳税申报的准确性。此外,也可考虑通过政策扶持,由税务代理机构提供纳税申报的免费服务。
      上述条件的创立从技术角度来看,应该说难度不是很大,所用时间不会很多,但是涉及到权力和利益的调整,可能就不是一朝一夕可以解决。由此也说明,我国个税的下一步改革是快些还是慢些,很大程度上取决于包括税务机关在内的相关政府机关的主观能动性。