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    税制改革

    中国的个税改革进展:“快板”还是“慢板”?(中)


    2010-03-09 15:50:53 | 来源:财政部科研所 | 作者:孙钢
      二、应税所得项目应该正列举还是反列举
      对于应税所得项目,我国个税税法目前是采取正列举的方式,列举了11类应税所得,即:工资、薪金所得;个体工商户生产经营所得;对企事业单位承包经营、承租经营所得;劳务报酬所得;稿酬所得;特许权使用费所得;利息、股息、红利所得;财产租赁所得;财产转让所得;偶然所得;其他所得。随着经济社会的发展,居民收入来源呈现多元化,出现了许多不属于上述应税所得项目,但是又应该承担纳税义务的所得。有关部门采取的权宜之计是将这部分所得统统放在"其他所得"项目中,导致其他所得项目的内容繁杂,又未能明确列举,使得一般公众很难知晓其取得的某些所得到底是否应该纳税。
      在这种情况下,出现了对应税所得实行反列举的主张,即主张在税法中只列举免税的所得项目,除此以外的所得项目都必须承担纳税义务。这种主张看上去有利于税款的应收尽收,可以堵塞逃避税的漏洞,但我们认为未必可行。
      首先,在反列举下,由于税法对应税所得项目不再明确界定,有可能导致应税所得项目被宽泛得失去了边界,纳税义务被无限化了。这种做法根本不适应我国的国情。当前,要求纳税人完全履行有限的纳税义务尚有困难,何谈无限的纳税义务?
      其次,在纳税边界不明确的情况下,对于某些所得(如礼品、红包等)是否应该纳税?如果必须由所在地税务机关凭借自由裁量权来判定的话,必然会出现各地执法尺度不一的问题,不但增加了征纳双方的纠纷,也会造成"有法难依"的混乱局面。
      第三,我国个税改革的方向是实行综合与分类相结合的税制。既然有分类的部分,分类所得必然只能采取正列举的方式。如果在综合的部分里又采用反列举方式,那整个税制就被搞乱了。
      总之,反列举的主张不符合我国的国情,不宜作为个税改革的方向。
      当然,采用正列举的方式会受到一定时期条件所限,应税所得项目可能列举不全,导致一些税收收入的漏失。我们认为不必对此耿耿于怀,应税所得项目的列举并非不可改变,随着经济活动和经济行为的变化适时调整就是了。
      三、个人纳税制还是家庭纳税制
      实行个人纳税制还是家庭纳税制,涉及的是纳税单位的选择。各国个税的纳税单位分为两类:一类实行单一制,即要么以个人作为纳税申报单位,要么以家庭为纳税申报单位;另一类实行多重制,即税法规定多个纳税申报单位,由纳税人自行选择。如美国个税的纳税申报单位就包括单身、单亲、已婚单独申报、已婚联合申报等多种。
      我国的个税目前是以个人作为纳税单位,即收入核定、纳税申报、代扣代缴、税款计算、费用减除等等,都以个人作为征纳的基本对象。对我国的个人纳税制以往的争论并不多,但随着"起征点"(这是公众的通俗提法,正确的提法应是"费用减除标准",本文暂且使用公众的提法,但加引号以示区别)的不断提高,主张家庭申报制的呼声日益增多,从而引起社会公众的关注。那么,我国应不应采用家庭申报制?我们的看法是否定的,理由主要有二。
      1.考虑家庭赡养因素并不非要实行家庭申报制
      提出家庭申报的主要原因是针对我国目前个税"起征点"实行统一的标准。目前工薪所得2000元的"起征点"应该是一种生计扣除,应该能够保障人们的基本生活需要。由于不同的家庭就业人口不同,被赡养的人口不同,因此2000元对不同的家庭而言,其满足基本生活需要的程度也是不同的。由此有人提出家庭申报的主张,其基本意图在于将免税额与赡养人口挂钩,以平衡不同家庭的负担水平。
      其实,问题的核心不在于应否以家庭为申报单位,而是如何对"一刀切"的"起征点"进行改革。生计扣除与家庭人口数量呈正相关关系,不区分赡养状况的"起征点"无疑是缺乏科学性、合理性的,必须改革。改革的基本思路是将"起征点"进行细分,并充分考虑人口及就业的因素。具体的设想将在后文提及。
      细分的"起征点"与采用何种申报制没有必然的联系,换句话说,采用个人申报制同样可以实行"起征点"的细分,即考虑家庭赡养的因素。在这方面,有充足的国际经验可借鉴,如日本实行的是个人申报制,个人在进行纳税申报时,可以进行包括基本扣除、配偶扣除、抚养扣除、老人扣除等在内的多项扣除,从而体现了生计扣除的科学性和家庭税负的公平性。因此家庭申报并非改进税负公平的必然选择。
      2.实行家庭申报制操作上的难度过大
      与个人申报相比,家庭申报需要具备更复杂的条件和操作手段,而这些条件和手段在我国目前乃至近期内都还很难具备。例如:
      ⑴从被动纳税到主动申报,难度极大。目前的个税缴纳大多采取代扣代缴的方式,对纳税人而言,基本上是被动纳税。而实行家庭纳税,则必须进行主动申报。对广大国民来说,从被动纳税到主动申报,是一个划时代的飞跃,其难度决不可低估。
      ⑵家庭纳税必须以申报为依据,只有申报后才能判断哪些家庭需要纳税,哪些家庭无须纳税。根据财政部2009年6月公布的《我国个人所得税基本情况》的报告所披露的纳税人的数字进行调整,我国目前的工薪所得纳税人约为5000多万人,占全国总人口的3.8%,占全国城镇人口的8.3%,占全国城镇就业人口的16.6%.也就是说,无论从哪个角度看,我国目前缴纳个税的只是很少一部分人。如果实行家庭申报,势必要求众多不纳税的家庭也申报,结果大量的无效申报增加了征纳成本,降低了税收效率。
      ⑶家庭申报要以居民较高的纳税意识和收入记载习惯为条件,以便如实地对每一笔收入进行申报。而我国的居民目前很难做到这一点,因为每个家庭的收入来源很多,有的是税前收入,有的是税后收入,要一一区别并记住很不容易。即便不是有意隐瞒,光是说声"记不清",税务部门对此也毫无办法,从而导致税款的流失。
      ⑷因婚姻、就业、生老病死所引发的家庭情况的变动,连公安、民政、劳动、社保部门也很难及时掌握,如果要求税务机关掌握这些情况恐怕是勉为其难了。但是税务机关如果不掌握这方面的情况,又难以核查申报的真实程度,导致征管上的进退维谷。
      ⑸如果实行家庭申报,需要在个人纳税号码之外再建立一套家庭纳税号码,这对税务机关而言,短期内也是很难做到的。
      其它问题还有很多,在此不一一列举了。总之,家庭申报虽有其合理的因素,但是在我国缺乏可操作性,所以不宜采用。