中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    税制改革

    中国的个税改革进展:“快板”还是“慢板”?(上)


    2010-03-09 15:48:51 | 来源:财政部科研所 | 作者:孙钢
      新中国的个人所得税于1980年建立,当时的征收对象主要是外籍人员。之后,又先后出台了适用国内人员的城乡个体工商业户所得税和个人收入调节税。之后几经发展,从1994年1月1日起,上述三税合并,建立了中国统一的个人所得税制度。
      自1995年起,有关部门就开始着手研究个人所得税的进一步改革方案。经过实际部门、理论界和社会公众各方面多年的反复磋商和研究论证,在2003年党的十六届三中全会上明确了我国个税改革的目标,即实行综合与分类相结合的个人所得税制。自那时起,6年过去了,除了费用减除标准(即社会上所称的"起征点")及利息税率进行了两次调整、要求年收入12万元以上的纳税人进行自行申报外,其它方面的改革基本没有进展。
      我国个人所得税(以下简称"个税")改革进展缓慢的状况引起社会多方面的关注,人们想知道个税改革的难点何在?个税改革需要具备哪些条件?这些条件何时才能具备?
      我们认为,中国的个税改革既不能脱离基本国情完全靠主观意愿来推进,也不能囿于条件的制约而被动地等待,而必须在基于国情的前提下,本着先易后难、分步推进、快慢结合、循序渐进的策略来推动个税的改革。特别是对个税改革中的一些难点问题如果能够尽快形成共识,则有可能加快个税改革的步伐。本文旨在对相关的难点问题进行一些粗浅的分析。
      一、税制模式转换的基本意图是什么
      目前,世界各国的个税分为三种基本模式:综合税制、分类税制和混合税制。
      综合税制是将纳税人一定时期的各种不同来源的收入进行汇总,从其总收入中减除各种免税额、宽减额及扣除额,就其余额(即应税所得)按照统一的累进税率予以课征。综合税制的突出优点是逻辑上符合"量能负担"的公平课税原则,无论是横向公平还是纵向公平都能得到直观的反映。其缺陷在于因需要申报而导致课征手续比较繁杂,征纳的成本较高。
      分类税制是将个人一定时期的所得按来源划分成若干类别,分别扣除相应的宽免额并按不同的税率予以课征。分类税制的特点是对不同性质的所得适用不同的税率,分别承担轻重不同的税负,以体现一定的社会政策。同时,分类税制计征方法简便,可以广泛实行代扣代缴,成本较低。其缺陷在于不易符合"量能负担"的原则,有可能导致赋税的不公平。
      混合税制则是介乎于综合税制与分类税制之间的一种税制模式,因而兼有综合与分类两种税制的特点,但不同国家的混合税制情况也有所不同,有的体现综合制的特点多一些,有的则体现分类制的特点多一些。有人又把混合税制进一步细分为交叉型和并立型两种类型。交叉型的混合税制是指先按分类制进行课征,再对部分纳税人按综合制进行二次课征;并立型的混合税制是指一部分所得实行综合制,另一部分所得实行分类制。我国将要实行的综合与分类相结合的税制就是一种并立型的混合税制。
      一般来说,综合税制因其"量能负担"的公平性而受到人们的推崇,而分类税制则因公平性欠缺而受到指责。我国个税目前存在的诸多问题都与采用分类税制不无关系,因而普遍的一种观点认为,我国的个税必须走向综合税制才能解决公平的问题。然而什么是公平?从不同的角度可能有不同的理解和评判标准。以横向公平而言,相同的所得负担相同的税收一般被认为是最公平的。但是如果考虑到付出的因素,则有可能是另外一种看法。例如有A、B两个纳税人,A为菜贩,辛苦劳作一个月收入为3000元。B为房东,每月可坐等取得房屋出租收入3000元。那么,对A、B两人而言,是缴纳相同的税收视为公平,还是对A实行轻税更为公平?这即是理论界长期争论的对劳动所得和资本所得是否应该负担相同税负的问题。显然,按收入水平确定的横向公平也不应只有一种评判标准。因此,一国选择综合税制还是分类税制,其核心在于该国是否认为应对劳动所得和资本所得分开课税,并对其实行不同的税率。
      早期人们的普遍看法是劳动所得的税负应该轻于资本所得,后来以横向公平为表现特色的量能负税观逐渐被人们所接受,大家关注的重点放在了收入的总水平上,而不再关注收入的取得来源,即不再区分劳动所得和资本所得,由此奠定了综合税制的基础。然而近30年来,随着全球经济的快速发展,特别是到了资本加速流动、甚至跨国流动的经济全球化时代,投资成为促进一国经济增长的最基本要素,人们对资本的看法又有所改变,各国纷纷对资本所得采取轻税政策以鼓励投资,促进本国经济的增长。这种对资本税负政策的调整,实质上反映了人们对综合税制的崇拜热情正在减退。
      需要指出的是,真正的综合税制(以"H-S"所得概念为依据)在各国几乎得不到实际的运用,即便是作为综合税制典范的美国,仔细分析一下其税制,也是对薪酬所得和经营所得加以区分,或许称其为混合税制可能更为准确,只是它更多地体现综合税制的特点罢了。而越来越多的国家都倾向于采用混合税制,以便参考劳动力和资本之间在流动性上的巨大差异来权衡其税负政策及综合程度的高低。
      就我国而言,对劳动所得和资本所得采取何种税收政策是一个十分敏感而又政策性极强的问题。一方面,我国的个税实行分类税制,但工薪所得的最高边际税率远远高与资本所得,社会大众对工薪族成为个税的主力军难以理解,另一方面,我国目前对股票、基金等金融资产的买卖收益不征税,即便对股息、红利等资本所得征税也有人认为是重复征税而主张减免。由此,认为我国的个税是"劫贫济富"的为数众多。显然,我国目前对如何正确处理劳动所得与资本所得的关系尚未形成广泛的共识,应否对资本所得采取轻税政策还是一个有待观察并根据经济运行和社会发展状况相机抉择的问题。况且,从不同的角度对公平有不同的衡量标准,绝对的公平是不存在的。因此,政府对不同的公平标准有所侧重以便适应不同的政策需要是一种必然的选择。就我国而言,笼统地选择综合税制或分类税制都不一定适宜,而选择综合与分类相结合的税制(即中国特色的混合税制)则不失为较佳的方案。我们可以通过对个税综合范围的确定或调整,给劳动所得和资本所得的税收政策保留一个相机抉择的空间,增加政策调整及回旋的余地,以便既保持税负总水平一定的公平性,又体现对劳动和资本等不同经济行为的区别性政策。总之,实行综合与分类相结合的税制不仅仅是一个形式上税制模式转换的问题,更是正确处理劳动所得和资本所得的税收政策取向,进一步发挥个税功能与作用的必要之举。