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    税制改革

    当前我国税制改革研究报告(下)


    2010-02-26 14:08:33 | 来源:中国税务学会学术研究委员会 | 作者:《税制改革与税收负担研究》课题组
      (六)完善个人所得税制,有效调节收入分配
      从收入规模上看,1994年以来我国个人所得税收入大幅度增长,同时占总收入的比重也不断提高——从1994年占总收入的 1.4%到2007年的6.4%数据来自国家税务总局网站并经计算得到,税收总收入没有考虑出口退税。实际上从2001年开始个税占比就已经达到了6%以上,其中2002年还达到了7%以上,近几年来收入绝对数大幅增加,相对数并没有相应提高。,凸现税种地位的上升。但是,目前的个人所得税与我们国家经济社会发展的实际需要不相符合,税收的调节功能不理想,对我国居民收入分配差距不断扩大的趋势没有发挥税种应有的调节作用,这些判断已经基本成为共识。因此需要对个人所得税进一步深化改革。
      1.完善当前扣除费用制度。2006年,我国对工资薪金所得规定每月扣除费用从800元提高到1600元。国家税务总局统计显示调整后,适用25%以上税率的纳税人缴纳的个人所得税增长40%以上,充分证明了提高费用扣除额对缩小贫富差距、促进公平是非常有效的。从2008年3月1日起,又调高到2000元。但由于经济社会的发展,居民消费范围不断扩大、消费种类不断增加,最根本的是,物价水平也在不断提高,而且物价水平的增幅高于扣除费用调整的幅度。因此可以认为,这个标准仍然偏低,调整滞后了。另外,扣除标准全国一刀切,不能反映不同纳税人所在地的物价水平和居民的支出状况,有违税负公平的原则。
      从所得性质上看,不同的扣除费用标准亦存在有失公允之处。一是工资薪金与劳务报酬同是劳动收入,同样负担生计费用扣除,前者是后者的2.5倍;二是工薪收入的扣除费用标准不仅内外有别,而且数额差距过大。
      还有,我国个人所得税的慈善捐赠扣除比例过低,不利于鼓励公益捐赠。而公益捐赠本身属于"第三次分配"的范畴,有利于我国和谐社会的构建和收入分配差距的调节,值得大力提倡、鼓励,而我国个人所得税对慈善捐赠的税前扣除的规定不利于调动纳税人捐赠的积极性。
      基于上述认识,有如下政策建议:一是建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的扣除费用标准自动调整机制,可采用与CPI挂钩的指数化的方法;另外应该缩小工薪所得与劳务报酬所得的扣除标准的差异,尽量公平税负;二是应充分考虑各地纳税人不同的生活水平、消费范围和各地的物价状况,区别对待;三是结合税制模式的转换,合理确定劳动收入和资本收入法定扣除费用标准;四是借鉴国际经验,创造条件建立家庭扣除费用制度;五是调高公益性捐赠的税前扣除比例,放宽税前扣除的条件。
      2.优化工资薪金所得适用税率结构。我国工薪所得适用九级超额累进税率,最高一档边际税率为45%,与我国周边国家及多数发达国家相比明显偏高;另外,与非劳动型所得——利息股息红利以及偶然所得20%的税率相比,差距过大,而且与一般分配原则相悖;与同为劳动所得的劳务报酬(加成征收后边际税率为40%)、个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得(最高为35%)相比,亦属偏高。建议将工薪所得最高边际税率降至35%.
      另外,当前的九级超额累进税率级次过多,而且累进级距分布不合理。前三级平均工薪所得每增长333元税率增加1个百分点,第四级平均所得每增长3000元,税率增加1个百分点,第五级到第八级平均所得每增长4000元,税率增加1个百分点,体现出收入低时累进程度反而高的不合理特点。建议减少税率级次,并适当扩大低税率的级距区间。降低中低收入、尤其是中低工薪收入者的税收负担,对刺激消费、扩大内需也会起到积极的推动作用。
      对劳务报酬所得,也可采用与工薪所得相同的税率表,平衡两者之间的税负水平。
      3.加快税制模式的转轨。2007年开始我国出台个人所得税自行申报办法,实际运行中显示问题不少,归根结底,矛盾产生于自行申报征管模式与我国分类计税的税制模式的冲突。因此,个税改革要加快向综合与分类结合制转轨高培勇:《个税改革:还是要加快向综合与分类结合制转轨》,《税务研究》,2008年第1期。,也基本成为一致的看法。
      需要强调的是,综合与分类相结合的个人所得税制是我们的目标模式,而不是过渡模式。传统观点认为,综合所得税模式更能体现公平,是一种理想的个人所得税制模式。但较近的研究发现,综合所得税制本身亦存在诸多缺陷,比如,综合所得相同的纳税人,因为终生储蓄和消费的方式不同,一生中承担的综合所得税现值有差异,从生命周期角度看,有悖横向公平原则;而且现实中在那些公认的推行综合所得税制的国家,综合所得税制并未得到完全的贯彻,偏离和修正越来越多。出于征管成本、历史文化杨斌在《中国税改论辩——文化差异对财税制度设计及其运行效果的影响》(中国财政经济出版社,2007年版)一书中,对社会文化差异分析后认为西方综合课征模式不适合中国。和经济发展所处阶段等国情实际的考虑,综合与分类相结合的个人所得税制是最佳的选择,而不仅仅是目前的权宜之计。具体的设想是,个人所得税先分类后综合,先"小综合"逐步走向"大综合",平衡地过渡到以综合为主、分类为辅的所得税征收制度。
      (七)实施社会保障"费改税",改善民生,促进和谐
      社会保障是事关我国经济发展、政治稳定、社会和谐的大事。但是我国社会保障现状堪忧,日益增加的保障需求与可支配资金的缺口越来越大。当前的社会保障收费制度,存在一系列自身难以克服的局限性,表现在:一是拖欠、拒缴现象严重,讨价还价和逆向选择时有发生,筹资额大打折扣;二是基金管理级次低、多元化、分散化、政出多门、条块分割、地区分布不均衡,统筹层次低;三是社保部门在征收上投入很多精力,导致管理工作质量下降。而实行社会保障"费改税",恰恰能够克服这些局限性。
      分析我国一直没有开征社会保障税的制约因素或者说障碍,应该包括以下几个因素:一是纳税人确定的困难。社会保障的风险分散的机制要求纳税人范围越广越好,但在我国70%以上的农业人口中,多数收入低、承受能力差,不适合确定为纳税人。二是税率确定的困难。由于我国地区经济发展水平不一,各地征缴比例差异很大,另外,不同参保对象也采用不同的缴费标准。确定统一税率难度很大,采用差别比例税率又会使税制复杂化。三是征税范围确定的困难。我国现行的统账结合的征收模式中,个人账户部分不符合税收的特点,只有社会统筹部分符合税收特征。必须从我国国情出发寻找克服这些障碍的答案。我国开征社会保障税,税制要素可设计如下:
      1.纳税人:我国境内的单位及个人。具体包括:各类企业、事业单位、社会团体及其员工,自由职业者、国家公职人员等。鉴于我国大部分农民收入水平较低,可暂不把全部农民和乡镇企业作为纳税人。
      2.课税对象:为纳税人支付的工薪总额或取得的工薪收入。企事业单位以实际支付的工薪总额为课税对象;个人以其所获得的工薪总额为课税对象;个体工商户、私营企业主等非工薪收入者则以收入总额为征税对象。对收入不易确定的,可授权征收部门按照一定程序和方式核定。另外,应把工资外收入规范化、货币化,确保税基不受侵蚀。
      3.税目:开征之初只设置一个税目,即"社会保障税",下设"基本养老保障税"、"基本医疗保障税"、"失业保障税"三个子目。条件成熟后可根据社会保障的项目增设其他子目。
      4.税率:可采取分项差别比例税率,根据不同项目设置不同税率。开征之初可保持与原征收率大致相同的税率。
      5.税种归属:可先将其确定为地方税管理,待将来统筹级次提高,可在将税种划为共享税或中央税管理。
      开征社会保障税,应遵循"循序渐进、平稳过渡"的原则。同时要对收入缺口有一个清醒的认识,并建立预算补充机制,以应对由于经济转轨、人口老龄化以及历史债务等原因造成的社会保障税收不抵支的问题。
      (八)进一步优化消费税制度,更好发挥税种的调节功能
      从1994年开征以来,消费税制运行平稳、收入大幅度增长,也较好地发挥了预期的调节目标。根据经济社会发展的状况,2006年4月1日,我国对消费税税目税率进行了一次较大调整;2008年9月1日,又对小汽车的消费税率进行了调整。但是整体来看,消费税制本身还存在一些问题,进一步优化的空间很大。而且现阶段我国财政状况较好,消费税收入功能应适度弱化,应在今后重点突出其在保护环境、节约资源、引导消费、促进公平等方面的税收调节功能。
      根据现行消费税制存在的问题,可进行如下内容的改革:
      1.调整消费税征税范围。一方面是扩大消费税的课征范围,选择高档保健食品、高档家用电器和电子产品、美术制品、裘皮制品等奢侈品课征消费税,并对炫耀性消费,不符合节能标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征收范围,将部分消费行为,如高尔夫球、桑拿浴、按摩服务及高档餐饮等项目也纳入征税范围。另一方面,取消部分产品征税范围,对公共汽车轮胎、矿山建筑车辆等停止征收消费税,建议取消酒精消费税,对具有普通消费的特征如普通化妆品等停止征税。与此同时,考虑构建绿色税收体系,可以在消费税中体现和强化环境保护的功能,如将那些无法再回收利用的材料制造的,在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的绿色产品可以替代的各类包装物、一次性电池、塑料袋和餐饮用品,会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入征税范围。
      2.调整消费税税率。一是对不可再生资源汽油、柴油的非生产性消费及卷烟、鞭炮等危害身体健康和环境污染的消费品应提高税率;二是对奢侈品及奢侈消费行为可规定免征额并实行超额累进税率;三是适当提高烟酒的平均税负水平。改变目前对白酒采用单一比例的做法,改为按白酒的度数分档次设置差别比例税率,加重高度白酒的税收负担,降低啤酒税率,引导消费方向,培养合理、健康的消费习惯;四是适当提高含铅汽油的税率,以抑制含铅汽油的消费使用;五是进一步细化汽车行业消费税税率,促进节能减排。
      3.拓宽消费税课税环节。一是合理确定消费税税基,对酒类企业关联销售环节设置白酒产品最高毛利率,或者固定加价的办法,确保上游生产企业消费税计税依据完整准确;二是实行两道环节课税,对烟、酒等市场需求量大、价高利大、需要国家限制生产和消费的消费品,实行在生产、消费两道环节征收消费税的办法,以防止企业利用利润转移避税;三是对高消费娱乐、服务业开征消费税,其征缴可在消费行为发生时进行,并实行从价定率的方法。
      4.将消费税改为共享税。从统计数字看,消费税收入的增长幅度远低于税收总额的增长幅度,消费税占税收总额的比例也呈逐年下降的特点。从征管层面看,消费税的欠税情况也严重于其他共享税和地方税。为了更好地保证中央和地方收入,更多地组织消费税收入,必须面对现实,从实际出发,建议把中央利益与地方利益捆绑在一起,把消费税改为中央和地方都能受益的共享税,提高地方征管的积极性,做到应收尽收,更好发挥税收的调节作用。
      课题负责人:赵  恒  翁荣华  张立忠
      报告执笔人:丁  芸