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    税制改革

    当前我国税制改革研究报告(中)


    2010-02-26 13:58:30 | 来源:中国税务学会学术研究委员会 | 作者:《税制改革与税收负担研究》课题组
      (四)开征环境保护税,建设环境友好型社会
      十六届五中全会通过的"十一五"规划中,明确提出要把节约资源作为基本国策,发展循环经济,保护生态环境,加快建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调。坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展。适时开征环境保护税,通过经济杠杆对企业生产方式实施有效调控,是我国当前一个有重大意义的理论课题。
      我国的环境问题可以归结为水污染、大气污染、固体废弃物污染、噪音污染、生态破坏、能源消费过度几大类,根据我国历年《全国环境公报》的统计数据,各类污染程度非常严重而且呈现递增趋势,水土流失、生态系统失衡以及生物多样性锐减等问题日益严重,生态环境已达到危机的边缘。从国际经验和研究结果来看,政府在治理环境问题过程中,与直接管制和法律手段相比,征收环境税是一种比较优越的手段。
      环境保护税有狭义、中义、广义之分。狭义的环境保护税是指国家为了限制环境污染的范围、程度,而对导致环境污染的经济主体征收的特别税种,这种观点认为环境保护税就是环境污染税;中义的环境保护税是指对一切开发、利用环境资源(包括自然资源、环境容量资源)的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收或减免的一种税收,这种观点认为环境保护税包括环境污染税和自然资源税;广义的环境保护税是指在税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称。这种观点认为,环境保护税不但包括环境污染税、自然资源税等,还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收,以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。我们采用广义的环境保护税的定义。
      无论从理论还是现实角度,征收环境保护税的必要性都是充分的,而我国的经济发展状况、技术条件和党和国家的大政方针也为开征环保税提供了可行性基础。
      梳理一下我国当前有环境保护目的和功能的经济手段,主要包括四大类内容:第一是与环境保护有关的税种,包括消费税、资源税、车船税、城市维护建设税、城镇土地使用税等;第二是有关的税收优惠政策,比如增值税对资源综合利用、对废旧物资回收、对污水处理的优惠,消费税对翻新轮胎、对符合排放标准的小汽车的优惠,企业所得税、个人所得税对环境保护、节能节水项目的优惠,关税对进口能源资源类产品税率的调整等内容;第三是征收排污费的制度;第四是能源收费制度,如水费和电费。整体来看,上述手段存在的主要问题是税费征收内容不全面、不系统以及征收比率过低。
      我国应在循序渐进原则和与其他税费相协调原则的指导下,分步实施环境保护税体系的构建。该体系应该包括独立式(设立单独税种如碳税、垃圾税等)、融入式(在消费税、资源税中体现环保)、激励式(在各税种中通过优惠政策实现激励)。从操作上来看,可按照先易后难、先旧后新、先点后面、税费并存的原则来推进。第一步改革现行融入式环境保护税种和激励式环境保护政策,主要政策建议是消除当前各税种中不利于环境保护的税收优惠和补贴,适当增加利于环境保护的税收优惠和补贴。另外,对现行资源税、消费税进行完善,赋予其更强的环境保护功能。第二步,初步开征独立式环境保护税种,建议适时开征一般环境税、污染品税、生态税等。第三步,变排污费为直接污染税,形成环境保护体系。在整个过程中,要重视与其他法律和经济手段的配合。
      (五)改革完善资源税,促进经济增长方式转变
      我国现行的资源税,存在征收范围窄、单位税额低、计税依据规定不合理的问题,与我国当前构建资源节约型社会的要求不相符合。我国目前经济发展的"瓶颈"已经从过去的受资金技术和基础设施的约束,转变为"高耗能,高污染"为特点的"资源紧缺"的约束,且有不断加剧的趋势。因此,党和政府高度重视资源问题,提出构建资源节约型社会的要求。资源税费领域的改革,首先要从立法上树立资源的节约使用并促进可持续发展的理念,同时,分步实施如下改革:
      1.扩大征收范围。把水资源列入课税范围,并将现有的城镇土地使用税、耕地占用税进行整合,开征土地资源税,提高税率,严格减免,只有这样才能有利于节约使用土地、耕地,促进水和土地资源的优化配置。
      2.调高适用税率。我国目前资源税费普遍偏低,导致资源市场价格偏低,不利于资源的保护和合理的利用。在税率调整上,应本着"不可再生资源高于可再生资源,稀有程度大的资源高于普遍资源,经济效用大的资源高于经济效用小的资源,对环境危害大的资源高于危害程度轻的资源,再培育周期长的资源高于再培育周期短的资源"的宗旨,重构税额幅度。另外,配合资源税的改革,对金属矿产品、非金属矿产品恢复按17%税率征税。
      3.改进计税办法。根据资源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特点,应当取消资源生产环节的产品税,改变现行资源税以销售量和自用数量为依据计算税额的方法。按照应税资源已探明的储量中的动用量计税,能够促进开采企业节约利用资源,但这种方式操作难度大。比较现实的选择是按照应税资源产品的产量计税,以体现保护和节约使用资源的政策意图,使开采者从自身利益出发或市场需求出发,合理开采,杜绝浪费。对于可再生的自然资源,可以采量或者采伐量计,从量征收。