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    税制改革

    当前我国税制改革研究报告(上)


    2010-02-26 13:50:27 | 来源:中国税务学会学术研究委员会 | 作者:《税制改革与税收负担研究》课题组
      2008年,美国金融危机引发的国际金融市场动荡,以及全球经济发展放缓对我国经济的负面影响已经开始显现出来,部分地区税收增幅开始放缓,国内经济运行中也存在一些突出矛盾和问题。如何按照十六届三中全会精神和"十一五"规划的内容稳步推进税制改革,及时应对和解决经济社会发展中出现的新问题,通过税制改革来推动经济社会更好更快发展,仍然是我们面临的重大课题。
      2008年,中国税务学会学术研究委员会"税制改革研究"课题组在对我国税制改革进行回顾、评价和展望的基础上,重点研究了我国宏观税负、增值税、环境保护税、资源税、个人所得税、社会保障税、消费税等几个相关主题,为我国税改实践提供有益的先导研究和理论支撑。
      (一)对我国税制改革的回顾和展望
      从实际运行状况来看,1994年的税制改革是成功的,它保证了国家财政收入稳步增长,初步实现了统一税法、公平税负、简化税制的目标,强化了税收的经济杠杆作用,构建了一个基本符合社会主义市场经济要求的税制体系。
      经济社会的发展为税收制度提出了新的要求,今后一段时期需要着手实施的改革内容应该包括:
      1.加快增值税转型的步伐,并进一步完善增值税制度,最大程度发挥税种应有的优势;
      2.加快城乡税制一体化进程,推动农业发展和农民增收,贯彻落实十七届三中全会精神;
      3.加强现行税种的协调配合,调整资源税税目税率,适时开征环境保护税,构建资源节约型、环境友好型社会,推动经济增长方式的转变;
      4.进一步完善个人所得税,为税制模式的转换打好基础,科学合理地调节收入分配差距;
      5.应对我国社保工作的压力和问题,制定符合国情的社会保障税费改革政策,实现改善民生、促进和谐的目标;
      6.适度调整消费税的税目、税率,有效发挥其在生产、消费环节的调控作用;
      7.与流转税、所得税改革进程相匹配,构建符合国情的、与税种功能、地位相符合的财产税制体系;
      8.协调好税制改革与财政体制改革的关系,合理界定各级政府的事权与税权,科学划分税种归属。
      上述改革内容,需要统筹安排、全盘推进,更需要结合国情实际,有先有后、有缓有急地分步实施。一方面,条件不具备、时机不成熟的改革,需要创造条件作好铺垫,不能急于求成;另一方面,要考虑经济形势和税收政策的大环境,该出手时就出手,不能过于保守,坐失良机。
      (二)客观判断宏观税负,为财税改革提供依据
      关于我国的宏观税负,核心问题是选取什么口径的指标来衡量的问题。由于我国政府收入形式的特殊性,可将税收负担率分为大、中、小三个统计口径,分子分别是政府收入、财政收入和税收收入,分母为GDP.由于我国政府的非税收入的比重过高,"认为税收占财政收入的95%是一个常识性错误张木生:《财政为什么这么足?——从财税政策看科学发展观》,《税务研究》,2007年第10期。",因此仅拿纯粹的税收收入占GDP的比重作为衡量宏观税负的依据,在与西方国家横向比较时,说服力不够。由于各种非税收入最终还是由企业或纳税人负担,因此考量我国宏观税负时,超越小口径的税收负担的指标是非常必要的;而加入了非税收入因素,多数学者认为我国的宏观税负比较高。
      由此引发了另一个层面的问题,就是形成大小口径差异的原因何在、是否合理、如何对待?这个问题超出了税收的层次,属于财政范畴——即政府取得收入的形式选择上,中国在这方面有自身的历史和文化原因,一刀切地实行"费改税"是不可取的,但是进一步规范收入形式、按照收入的特征和属性进行税费改革是必要的、迫切的。另外,衡量宏观税负,还应该参考对照政府收入的使用,要看民生保障的状况,要看国民收入分配的格局。如果财政支出的结构不合理,或者没有做到"取之于民,用之于民",那么这个指标再低也是不合理的,因此进一步提高各级政府预决算的透明度、提高人大对预决算监督的力度和技术水平,也是亟需解决的问题。
      仅就税制本身来说,按照"简税制、宽税基、低税率、严征管"的原则,有步骤地进行有增有减的结构调整是非常必要的。要对长期以来的税收超常增长有清醒的认识,更要分析当前的国际国内经济形势对今后的收入状况可能产生的负面影响,为税制改革提供一个参考;在推进改革时,要综合分析短期和长期的效应,不能被暂时的减收可能性束缚了手脚。通过进一步优化我国的税制结构,使税收的收入弹性趋于合理,还原税收本身"自动稳定器"的调节职能,构建一个真正和谐、健康的税制体系。
      (三)在全国范围内实施增值税转型,逐步完善税制,还原税种本身优势
      增值税是我国第一大税种,其改革的意义非同寻常。2004年7月1日开始,我国在东北地区(东北三省及大连市)的八大行业进行了增值税转型试点改革,其后试点区域先后扩大到中部地区(中部六省26个城市)、内蒙古东部5盟市和四川地震重灾区。整体来看,试点改革是成功的,为在全国范围内实施转型积累了经验,为下一步的改革提供了实证依据。
      从试点运行的情况看,试点运行时间过长已经扭曲了增值税中性、效率的特征,造成了试点与非试点地区、行业的税负不公,另外,出于降低减收压力而制定的对抵扣税款的种种限制条件和政策规定,也很大程度影响了转型的效果。比如试点企业认定的条件,不仅操作难度大,还造成同行业税负不公;"先征后退、增量控制、按季退税"的做法,增加了征纳成本,对试点企业实际上造成了资金占压,也和转型初衷相违背。对于物价,扩大抵扣范围能减少生产成本,有利于降低产品出厂价格。对于投资,从量上看影响是温和的,但可以在一定程度上优化投资的结构。根据东北地区试点数据测算,2009年增值税转型若在全国所有行业推开,预计减收755亿元。即使不考虑转型带来企业所得税增收因素,以及动态积极效应的增收因素,这个成本是完全可以负担的。
      2008年以来,我国经受了严峻的重大挑战,美国金融危机造成大范围的经济衰退迹象,对我国经济的负面影响已经开始显现出来。出口增速下滑,很多处于产业链低端的制造业陷入困境。税制应当服务于经济社会发展,此时实施增值税转型是适应当前经济发展形势的客观需要,结构性减税的需要,更是税制优化的必然选择。
      增值税转型具备减税的政策效应,在当前形势下,有助于企业走出困境;有助于优化固定资产投资结构,促进企业设备更新改造;有助于缓解物价上涨的矛盾。从长远看,也有利于保持经济平稳和较快发展。增值税转型能体现税种本身的中性、公平以及真正不重复征税的特点,是适应两个根本性转变的一项基础性举措。
      课题组一致认为,应该从2009年1月1日起,在全国推开增值税转型改革,对征收增值税的所有行业范围内所有企业全面实行消费型增值税。统一实行按增值税常规抵扣做法,对企业购进机器设备的增值税进项税额,在通过认证、审核后,直接在当期销项税额中抵扣,未抵扣部分留待下期抵扣。不再实行"先征后退、增量控制、按季退税"的做法。
      在全面推行增值税转型的基础上,可以进一步完善税制,分步实施减负、压免、扩围等几项改革措施。即:第一,降低小规模纳税人和企业增值税税负,特别是直接涉及农业和农民的税负;第二,清理现行增值税优惠政策,逐步压缩增值税减免,除极少数必须减免外,都应依法征税;第三,扩大增值税实施范围,将征税范围向一、二、三产业中所有可以实施增值税的行业延伸——增值税征收范围越广,有利于体现增值税的优势。