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    税制改革

    关于中国税制结构优化问题的探讨(下)


    2010-02-10 15:42:34 | 来源:国家税务总局税收科学研究所 | 作者:刘佐
      三、加快改革地方税
      近十多年来,中国的中央税、中央与地方共享税改革进展比较大,而地方税的改革相对滞后,不利于增加地方财政收入,发展地方经济和其他各项建设事业。这也是造成一些地方非税收入、预算外收入膨胀,乱收费、乱摊派和乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。因此,目前应当结合税费改革,加快地方税改革的步伐。这里所说的地方税,指在中国现行分税制财政管理体制下,由地方征收管理、收入划归地方的税收。
      目前中国地方税制度存在的主要问题表现在管理体制、税制、收入规模和结构等方面:
      1.管理体制不完善。税种划分不够合理,税源相对集中、稳定,征管相对便利,收入充足、增收潜力较大的税种,大多列为中央税、中央与地方共享税;而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种(目前包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税和固定资产投资方向调节税8种,其中固定资产投资方向调节税暂停征收),地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济,客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式筹集预算外财政资金,满足财政支出需要。此外,税收立法权过度集中在中央(上述9种地方税均由中央立法),地方缺乏应有的税收立法权和调整权,致使地方在地方税方面缺乏应有的灵活性,不利于地方因地制宜处理当地的税收问题。
      2.税制比较落后。1994年税制改革时提出了一些关于地方税改革的设想,但是其中的一些措施时至今日未能出台,如房产税的改革。从地方税的法律地位来看,现行的各种地方税都是根据国务院发布的暂行条例征收的,这与立法法关于税收的基本制度只能制定法律规定差距很大。从地方税的税制设计来看,存在部分税种老化,性质相近,交叉征收,内外不统一,城乡不统一,主体税种不牢靠,税源零散,收入微薄等问题,很难支持地方财政,促进经济发展。
      3.收入规模和结构不合理。就地方本级税收收入占国内生产总值、全国税收收入、全国财政收入、地方本级财政收入和地方全部财政收入的比重而言,中国的比重与许多国家相比并不算低。但是,中国地方税收入占国内生产总值、全国税收收入、全国财政收入、地方本级税收收入、地方本级财政收入和地方全部财政收入的比重都偏低(2007年上述比重分别为1.2%、6.3%、5.6%、14.9%、12.7%和7.0%);地方本级税收收入和地方本级财政收入主要来自共享税。从地方税收入的结构来看,来自房地产交易环节的税收比重过大,仅契税和土地增值税两项的收入就超过了地方税收入总额的50%;房地产保有环节的税收和房地产以外的税收比重比较小。
      针对上述中国地方税制度存在的问题,中国地方税制度的改革应当以提高地方政府财力筹集,增加地方税收入,促进地方经济、社会发展为主要目标,结合中国国情,借鉴国际经验,从改进管理体制、完善税制、合理调整收入规模和结构等方面入手,采取以下措施:
      1.改进管理体制。首先应当将地方税制度改革与中央税、中央与地方共享税制度的改革,非税收入管理制度的改革,预算管理制度的改革统筹考虑,有机地结合起来。在税种划分方面,应当使地方也拥有一些税源相对集中、稳定,征管相对便利,收入充足、增收潜力较大的税种。除了现有的房地产税以外,还可以考虑将某些货物和劳务税、所得税、财产税划归地方,如营业税、企业所得税、个人所得税和资源税也可以考虑分别一分为二,划分为中央企业所得税和地方企业所得税、中央个人所得税和地方个人所得税,中央资源税和地方资源税。在立法权方面,可以考虑将地方税的立法权划分为两个层次:一是全国统一征收的地方税种由中央立法,同时赋予各省、自治区和直辖市一定的调整权(如房地产税);二是经中央批准,各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况,在本地区开征某些独特的税种(如某些特产税和行为税)。
      2.加快地方税制度改革的步伐。首先应当尽快明确地方税制度改革的指导思想、基本原则和总体目标,据此确定改革方案的基本框架、具体内容和实施步骤。在地方税的法律地位方面,随着地方财政、税收制度改革的实施,地方税的法律地位也应当逐步提高。但是,考虑到目前地方财政、税收制度改革的艰巨性和外部环境的复杂性,在近期内普遍提高地方税的法律地位可能是不现实的。在税制设计方面,要合理设置税类和税种,性质相近和交叉征收的税种应当简并,所有税种都应当内外统一、城乡统一。税类的设置可以考虑包括货物和劳务税、所得税、财产和行为税三类,税种的设置可以考虑包括营业税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税、房地产税、车船税等主要税种和一些环境保护方面的税收。在税制要素方面,各个税种的税制要素,包括纳税人、征税范围、计税依据、税率(税额标准)、征税方法和减免税规定等,都应当科学设计。例如,营业税与增值税的纳税人和征收范围应当合理划分,地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税与中央企业所得税、中央个人所得税、中央资源税的税基和税率(税额标准)应当合理确定,房地产税的征税范围、计税依据、税率和征税方法应当合理制定,各类减免税规定应当合理、规范,等等。从发展趋势来看,营业税、地方企业所得税(法人税)、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种可以考虑作为地方税的主体税种:因为这些税种与地方经济发展密切相关,税源相对集中、稳定,征管相对便利,收入充足、增收潜力较大,而且这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制衔接。此外,车船税和一些环境保护方面的税收可以作为辅助税种。在上述税种当中,房地产税和环境保护方面的税收最适合作为县(市)的税收。
      3.确定合理的地方税收入的规模和结构。地方本级税收收入占全国税收收入的比重可以暂时不作大的调整,其理由一是与许多国家相比,中国的这一比重已经不低;二是根据中国的现实国情,为了加强宏观调控,中央必须保持足够的财力。鉴于中国地方本级税收收入占本级财政收入的比重已经很高,地方本级财政收入对地方本级税收收入的依赖程度高于许多国家,地方政府应当在增加资源收入和资本收入等其他财政收入方面多下功夫,中央政府也应当适当增加对经济不发达地区的财政转移支付。地方税收入数额少,地方税收入占国内生产总值、全国税收收入、全国财政收入、地方本级税收收入、地方本级财政收入和地方全部财政收入的比重偏低,地方本级税收收入和财政收入对共享税收入的依赖程度过高的问题,应当通过优化地方税税制结构和完善地方税主体税种来解决。地方税收入中来自房地产交易环节的税收比重过大的问题,应当通过调整房地产税负环节,即适当减少房地产交易环节的税收,增加房地产保有环节的税收,同时增加房地产税收以外的地方税收入来解决。
      参考文献:
      1.全国人民代表大会常务委员会、国务院、财政部和国家税务总局网站。
      2.《全国人民代表大会常务委员会公报》、《国务院公报》、《国家税务总局公报》、《中国财经报》、《中国税务报》、《财政研究》、《税务研究》、《涉外税务》、《财贸经济》、《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国税务年鉴》等报刊。
      3.财政部税务总局、国家税务局、国家税务总局编辑的各种税收文件、法规汇编。
      4.财政部财政科学研究所、国家税务总局税收科学研究所的有关研究报告、研究资料和其他材料。
      5.联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、经济合作与发展组织等国际组织和部分外国税收专家发表的有关资料、研究成果。