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    税制改革

    税收分配与财政分配效率浅析


    2009-12-24 13:43:13 | 来源:河南省辉县市国税局 | 作者:范水利

      科学、合理的收入分配制度具有改善人民生活水平、提高经济效率、体现社会公平、维护社会稳定等多种功能。改革开放以来,我国收入分配制度不断改革深化,按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配格局逐步形成。税收分配与财政分配是我国国民收入二次分配的重要环节,两种分配手段都具有重要的现实分配意义。目前我们要立足当前实际,进行两种分配手段效率比较,以便在实施过程中,能够扬长避短,有所侧重,统筹运用,相得益彰,使其互促互补,更好地为经济社会科学发展服务。
      一、税收分配与财政分配具有重要的现实意义
      目前,我国国民收入分配可以分为初次分配和再分配(二次分配)两个环节,著名经济学家厉以宁在谈到慈善在社会分配方面的重要作用时,又提出了"第三次分配"的理论。
      初次分配是更为基础性的分配关系,直接与生产要素相联系,其依据主要是效率原则,即高效率获得高回报。这种注重效率的分配形式,对促进经济迅速发展发挥了重要的作用。特别是在社会主义初级阶段,有利于实现有限资源的合理配置,鼓励更多的人通过市场竞争走上富裕之路,激发不同生产要素所有者创造更多的财富,从而提高整个经济运行的效率。
      但是,在市场机制的作用下,由于人们所拥有的禀赋不同、对生产要素的占有存在差异,因此按生产要素分配必然带来社会成员收入上的差距,差距过大就会有失社会公平。而且,收入结构的失衡会导致消费结构的失衡,最终影响经济总量的增长和经济结构的平衡,反过来又影响企业的效率。基于以上因素,就产生了国民收入再分配。税收分配与财政分配就是国民收入二次分配的两个重要形式。
      实行税收分配与财政分配意义重大。第一,以此促进非物质生产部门的发展。通过对国民收入的再分配,把物质生产部门创造的一部分原始收入,转给不创造国民收入的非物质生产部门(如:文化教育、医疗卫生、国家行政和国防安全等部门),用来支持这些部门的发展和支付这些部门劳动者的劳动报酬。第二,以此保证重点建设和国民经济按比例协调发展。由于国民经济各部门、各地区、各企业的发展往往是不平衡的,通过国民收入初次分配,它们得到的收入份额往往同它们各自的发展需要不相一致。因此,我们必须从宏观调控的全局出发,通过再分配,有计划地将国家集中的纯收入,在不同部门、地区和企业之间调节使用,以加强重点建设,克服薄弱环节,保证国民经济按比例协调发展。第三,以此建立社会保证基金。劳动者的养老、医疗、失业等保证基金,以及社会救济、社会福利、优抚安置等基金,除企业、个人负担外,有一部分也需要通过国民收入的再分配,建立社会保证基金来解决。这是建立社会保障体系的一项重要内容。第四,以此建立社会后备基金。为了应付各种突发事故和自然灾害等,需要通过国民收入的再分配,建立社会后备基金,来满足这些临时性的应急需要。
      二、难以解决的现实问题制约财政分配功能的充分发挥
      财政分配的出发点是为了更好地实现社会公平,实现公用事业均等化的目标,以保证国民经济的健康发展。但是,由于我国目前正处于经济转轨时期,市场经济体制还需要进一步健全,传统计划经济思维在一定层面上还有一定的残留。由此带来的诸多现实问题严重制约着财政分配功能的充分发挥。
      一是有限的中央财政收入导致财政分配调节功能微弱。改革开放以来,我国财政收入年均增长率为14.1%,同期GDP增长9.8%,近年来财政收入持续快速增长。2008年财政收入比上年增加5014.98亿元,增长17.5%.但总体来说,我国财政收入占GDP的比重及中央财政收入占财政收入总额的比重都比较低,与发达国家还有一定差距。2008年全国财政收入是61330.35亿,占GDP的比重大致为20.4%,不到21%.据了解,发达国家的财政收入占GDP的比重基本都在35%以上,有些国家达到40%甚至50%.我国2008年中央财政收入占财政总收入的比重为54.83%,从数字上看,比率水平是很低的。如果扣除按1993年为基期核定基数返还税收部分,中央财政实际可支配收入比率要比名义中央财政收入比率低。中央财政收入总体规模不大,严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。
      二是区域经济发展严重失衡使财政分配效率难以提高。
      目前,我国地区之间、城乡之间发展还很不平衡,加上地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异,要缓解地区、城乡差距尤其是增加对中西部地区的财政支持,对中央财政的转移支付需求必然很大。而中央财政收入总规模的有限性及支出总需求的增加,严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。以东部与中部、西部比较为例,从经济发展的差距来看,2001年东部地区的国内生产总值(GDP)是中部的2.36倍,到了2003年达到2.45倍,随后又开始下降,到2005年为2.29倍,5年内平均保持在2.29-2.45倍左右。为均衡我国区域财力差异,实现公共服务均等化,我国于1994年分税制改革后推行财政转移支付制度,中央财政在平衡区域政府之间财力上采取一些措施,起到了一定的作用,但是,区域财政不平衡没有能够从根本上得到解决。从区域财政收入(包括地方本级收入、中央补助收入等)差距来看,2001年东部地区的地方财政收入是西部的2.95倍,2003年达到3.21倍,2005年下降为3.15倍。这表明,财政转移支付没有特别显著地缩小因经济发展不平衡造成区域的差距。
      三是密集的政府层次结构模糊了财权事权的有效统一。
      现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调。目前的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。但是随着市场经济体制的运行,要求政府转变职能,淡化了自上而下的管理需求,增强了地方政府因地制宜、独立管理区域问题的必要性,密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革,前提是对各级政府的事权范围的划分,事权范围决定着财政支出的范围和财政收入的划分,所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。但是,由于政治体制改革的滞后,各级政府的职能界定和事权划分都不明确。这样的体制结构就模糊了财权、事权的有效统一。在财政分配决策过程中,由于政府间事权、财权难以合理有效划分,往往使得基层政府在管理具体事务时显得力不从心。有些情况下,还会迫使基层政府在体制内无法获得足够财力保障的情况下,在体制外寻找财力,成为"三乱"之源,极大地扰乱了经济社会秩序。
      四是财政法制缺陷严重造成财政分配秩序混乱。
      目前,我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律,现行财政转移支付制度的立法层次太低,制度的稳定性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中,对中央和地方收入体制、范围划分做了规定,但是其法律效应有限,使得目前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证,直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。这种情况造成财政分配秩序较为混乱。由于一些地方政府及其财政部门自觉接受人大监督的意识不强,部分转移支付不列入年度预算编报;地方基层财政大多数还缺乏规范、透明的转移支付办法,资金分散、部门职能及部分专项项目设置交叉的问题也比较突出,影响了资金的使用效益和国家相关政策目标的实现;一些财政困难的乡镇政府,为了保证公务员的开支和政府的其他支出需要,将一些名义上的专项转移支付资金,实际用作部门经费或系统内经费补助,从而使资金的性质和用途发生变化。
      三、税收分配对促进经济社会发展具有一定的效率优势
      税收分配与财政分配都是促使经济社会健康发展的重要手段。二者相比较,税收分配在调节区域经济发展、缩小社会收入分配差距、实现公共事业均衡化、促进经济社会科学发展等方面更具规范性、稳定性和高效性。
      一是税收分配超强的法律刚性显现其良好的规范性。
      税收分配是社会剩余产品由纳税人向国家的无偿、单向的转移,按照法律所规定的标准和程序进行,体现了明显的强制性和无偿性。国家凭借其公共权力以法律、法令形式对税收征纳双方的权利(权力)与义务进行制约,以此保证国家及时稳定地取得财政收入,并对纳税人的合法权益进行有力的保护,以法律的形式避免征纳双方的主观随意性。其中,这种制约还包括对国家的课税权进行约束,以免导致征收无度无序,激化征纳矛盾,不利于税收分配关系的稳定。在现有的各种规范、标准中,最权威、最公正、最客观、最具约束力的唯有税法。其高度在国家宪法规定中就有明确体现,我国宪法规定,我国公民有依照法律纳税的义务,纳税人必须依法纳税,否则就要受到法律的制裁。
      二是税收分配对财政收入来源具有高度的稳定性。
      随着市场经济的建立,税收分配担当了国民收入最主要的分配形式,是财政收入稳定的来源,也是支撑经济社会发展的重要物质基础。税务部门坚持落实经济税收观,强化征管,堵漏增收,多方采取措施,努力为经济社会发展提供充裕的财力保障。近年来,又推出税收管理员制度,细化管理责任,强化税源监控;加强税收分析,努力增强组织收入的针对性和预见性;加大纳税评估力度,充分利用信息化手段,提高纳税评估工作对组织收入的贡献率;强化税务稽查,不断完善税警协作机制,建立社会综合治税机制,集中力量开展税收专项检查和重点区域专项整治行动,严厉打击涉税违法犯罪行为。一系列措施,确保了财政收入的稳定性。2008年,全国税收收入为54219.62亿元,占全国财政收入61330.35亿元的88.41%.可见,税收分配对财政收入来源具有高度的稳定性。
      三是税收分配在缩小收入差距上具有明显的高效性。
      税收分配作为调节收入的重要工具,在促进地区、城乡发展以及缩小个人收入差距上具有明显的高效性,表现的最为直接和快捷。在中央财政收入总体规模不大的情况下,可以通过综合运用各项税收政策,实行收入分配宏观调节,规范政府、企业、个人以及区域间的分配关系。例如,设立不同税种,让其在分配领域发挥不同作用。个人所得税实行超额累进税率,具有高收入者适用高税率、低收入者适用低税率或不征税的特点,有助于调节个人收入分配,促进社会公平。消费税对特定的消费品征税,能达到调节收入分配和引导消费的目的。
      四是税收分配可以激活帮扶对象生产经营的积极性。综合税收分配与财政分配来看,财政分配属于"输血"类,而税收分配则为"造血"类。由于帮扶对象基础较为薄弱,许多方面都需要大量资金,通过财政手段帮扶的资金很容易被消费掉,而达不到从根本上摆脱贫穷的目的。税收分配则不同,通过推出各种优惠政策刺激生产经营,使帮扶对象充满生机活力,从根本上走上致富的道路。我国是一个发展中国家,在改革开放之后,经济发展与资金短缺的矛盾十分突出。为了促进经济快速发展,利用税收优惠制度帮扶特定对象进行发展成为必然选择。
      五是税收分配可实现政府间收入分配的横向转移。财政分配只是上级政府对下级政府进行的资金转移支付,主要解决地方政府之间提供的公共服务均等化问题。而税收分配可以是上级政府(直至中央政府)与下级政府在税收收入上的划分,主要解决中央政府为了履行职责需要筹集多少收入的问题,另一方面,也可以是通过税款征收而体现的税收归属,主要解决税收在税源地合理分配的问题。2008年1月15日,财政部、国家税务总局、中国人民银行联合发布了《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理暂行办法》,是中国解决"税收转移问题"的里程碑式标志,在制度建设上实现了区域税收转移问题的突破。按照税源地划分收入归属符合所有地方政府的要求。
      四、税收分配与财政分配应互为补充扬长避短两相兼用
      综合以上论述,可以看到税收分配与财政分配都是国民收入分配中的重要形式。一定程度上,税收分配较财政分配效率更高些。但是,税收分配也不是至高无上,可以取代财政分配。事实正好相反,财政分配的功能也是税收分配无法取代的。
      税收分配存在横向与纵向之分。横向税收分配,是不同地方政府(利益相关方)对自己应得税收利益的局部性分割,具有利益直接相关性,与区域政府法定管辖范围和税收属地管理原则有关,要求收益权与管辖权一致。纵向税收分配,是在中央政府与地方政府之间按照分税制规定划分税收收入,目的是为了实现事权,与履行政府职能有关。
      财政分配是通过财政收支占有和支配一部分社会产品的分配活动,是以国家为主体的、社会范围内的集中性分配。其主要是财政资金在全部利益主体之间进行的利益划分,与生产、经营和其他营利性活动无关,与属地原则无关,但与不同区域经济、社会发展水平和公共服务水平密切相关,其主要职能是通过财政转移支付方式调节不同区域之间利益分配,以便从整体和全局上实现社会公平。当前,国家为了实现社会公平,协调区域、城乡发展,搞好新农村建设,扶危济困,倾注了大量资金,得到了人民大众、社会各界的积极拥护和爱戴,维护了社会稳定,推动了经济社会的科学发展,并收到了明显的成效。事实证明,财政分配功能是其它分配方式无法取代的,一定程度上,我们还要在财力允许的情况下,继续加大财政资金转移力度,进一步彰显其在扶持发展上的优越性。
      在实践中,我们要突出税收分配形式,同时还要兼用财政分配手段。并对两种分配手段不断进行优化,以确保其分配功能的充分发挥。我们要进一步探索具体利益的最佳适用分配手段,并在制度上进行不断的健全和完善,杜绝走形式、走过程,并积极铲除腐败,防止好事不办、好事办不好、好事办坏现象的发生,使其更好地服务于经济社会的科学发展。
      参考文献:
      《税收分配可以发挥更大作用》,国家税务总局税收科学研究所,作者金合赋,刊登在《中国税网》。