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    税制改革

    我国社会保障“费”改“税”的可行性研究和政策建议(下)


    2009-12-04 09:42:15 | 来源:浙江省税务学会课题组 | 作者:

      三、我国开征社会保障税已具备基本条件
      社保基金"费"改"税",是我国税制深化改革的重点之一。根据我国经济社会发展的新形势,适时开征社会保障税是必要的,也是可行的,表现在五个方面。
      (一)开征社会保障税有理论根据
      构建和谐社会,是党中央提出的伟大理念。构建和谐社会的基本前提是要保证所有社会成员各尽所能,各得其所,安居乐业。社会保障制度的基本宗旨就是要保证离退休人员的基本生活,并帮助所有参保人员化解因失业、疾病、伤残和丧失劳动能力而带来的各种风险,因而它是构建和谐社会的基本条件。
      我国《宪法》第二章"公民的基本权利和义务"中规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。九届全国人大四次会议通过的《"十五"计划纲要》就明确提出要开征社会保障税,这是国家针对社会保险基金筹措和管理机制上存在问题而提出的一项重大决策。上述内容都是开征社会保障税的理论根据。
      (二)开征社会保障税有国际借鉴
      联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第九条规定"本公约缔约各国承认人人享有社会保障,包括社会保险。"世界170多个国家中,有130多个国家由税务部门征收社会保障税(费);也出现了以社会保障税来代替其他社保筹资方式的趋势,如英国的社会保障,早在中世纪是教会的一项慈善活动,后来发展为国民保险缴款,由社保部门征收,到了1997年也改为税务部门征收。各国社会保障税(费)的名称不一,如不少国家名为"社会保障税",美国名为"工薪税",也有的国家名为"国民保障缴款".现在,许多国家的社会保障税已成为税收收入的主要来源。美国、日本等经济发达国家的社会保障税收入仅次于个人所得税,是国家的第二大税种。德国、瑞典的社会保障税占税收总额的40%左右,是国家的第一大税种。征收社会保障税,是国际通行的做法,有很多成功的经验可以学习、借鉴。
      (三)开征社会保障税有实践经验
      1998年以来,全国陆续有20个省、自治区、直辖市和计划单列市税务部门接办征收社保基金,充分发挥了税务部门征管力量强、征收力度大、熟悉企业情况、征管服务规范的优势,社保基金收入大幅度增加。2003年至2006年,按照同口径对比:2003年征收数比上年增幅,税务部门为27.5%,社保部门为17.7%;2004年征收数比上年增幅,税务部门为23.6%,社保部门为17.7%;2005年征收数比上年增幅,税务部门为25.4%,社保部门为19.1%;2006年征收数比上年增幅,税务部门为25.5%,社保部门为21.2%;可以看出,税务部门征收的增幅每年都大大高于社保部门征收的增幅。10年来税务部门接办征收社保基金的实践,也为在全国范围社会保障"费"改"税"开征社会保障税积累了丰富的经验。
      (四)开征社会保障税有较好条件
      早几年研究社会保障税的开征,遇到的最大难题之一,就是有个"个人账户"问题。原有规定:社保基金两部分组成,个人缴的入"个人账户",单位缴的有一部分也入"个人账户",属个人存储性质,需支用时返还本人。而税收的特征之一,就是入库后除经批准的减免税外,不能直接退库给原缴纳人。因此打入"个人账户"的社保基金,也就无法以税的名称征收入库,给社会保障税的开征带来了难题。但是,2005年12月国务院颁布《关于完善企业基本养老保险制度的规定》已明确:从2006年1月1日起,社保基金统筹账户与个人账户分开运行,分账管理,个人账户规模也由个人缴费按工资的11%调整为8%,并全部由个人缴费形成;单位缴费全部缴入统筹账户。这就为开征社会保障税破解了一个最大的难题——"个人账户",为开征社会保障税创造了较好的条件。
      (五)开征社会保障税有经济基础
      我国自改革开放以来,尤其是近几年,国家综合经济实力,企业竞争力,城乡居民收入水平,都有了较大幅度提高。我国国民经济总量连年快速增长,国内生产总值已由2002年的120333亿元,增长到2007年的246619亿元,居全球第四位。种种数据表明,我国的经济发展已经为开征社会保障税提供了一定的经济基础。浙江省嘉兴市的各县(市)社会保障综合缴费率为企业工资总额的35%~42%,其中:职工个人负担8%;企业负担部分约占销售收入的0.7%,占利润总额的19%;企业和职工都可以承受。特别是经济发展了,税收收入增加了,各级财政是社会保障的有力后盾。
      四、开征社会保障税的政策建议
      我国开征社会保障税是经济社会发展形势的必然要求,现已具备了开征的基本条件,也有国际经验可以借鉴,要抓紧立法,及早开征。现对开征社会保障税的指导思想、税制要素、统筹级次、实施步骤等,研究提出八条建议。
      (一)要明确立法指导思想,此税是特定目的税应专款专用
      根据我国国情和经济发展水平,社会保障税的立法应体现公平优先的保障理念,注重社会成员间的互助共济,强调社会保障收入的再分配功能和政府对社会保障制度应尽的责任。因此,应选择企业、个人及政府三方"出力"、具有社会互济性而又不会对任何一方产生过大压力的社会保险型征税模式,开征社会保障税。税名,定社会保障税较好,如称社会保险税,"保险"两字,词义不太确切,也容易与社会上一般商业保险混淆。此税,可列为特定目的税,专款专用,专用于社保支出。社会保障税应统一由税务部门组织征收,实行"税务部门征收,财政部门管理,社保部门发放,审计部门监督"四位一体的征收管理机制,合理设计税率,逐步扩大征收范围,适时开征,分步实施,为社会保障提供坚强有力的资金支持,为构建和谐社会作出贡献。
      (二)要科学界定纳税人,"个人账户"部分不能征税
      凡在我国境内一切从事生产经营的企业、事业等单位和个体经营者(含自由职业者)都是社会保障税的纳税义务人。我国目前实行"统账结合"的基本养老保险制度和医疗保险制度,开征社会保障税后,可只对单位缴纳部分以税收名称入库;对职工个人缴纳部分,现阶段仍可采取"费"的形式,缴入"个人账户",职工异地调动工作或离职时,均允许带走。
      (三)要逐步扩大征收范围,但农民现阶段暂不宜征税
      社会保障税的征收范围,从发展方向看,理应不分城乡,统一征收,统一提供社会保障,以体现社会公平。但是,我国长期以来对广大农村的社会保障,因受国家财力制约,只能在遇到自然灾害等情况时,国家提供财政支持给予救济。考虑到广大农民人口众多,收入水平仍然较低,缺乏参加社会保障的能力,而国家现阶段也没有支撑广大农民社会保障的财力。现阶段对广大农民应暂不宜征收社会保障税,视各地农村经济发展的现实情况,采取不同的社会筹资救助模式;待经济进一步发展,再与城镇一样,统一征收社会保障税。但对已进城务工的1.2亿农民工,应与城镇职工享受同等待遇,征收社会保障税,以切实保障农民工的合法权益。
      (四)要合理设计税目税率,适用税率省市有权适当浮动
      社会保障税,根据我国现阶段的实际,可设定养老保障、医疗保障和失业保障三个税目。因为这三项对社会影响最大,改革也较深入。至于工伤保障、女工生育保障,多数省市尚处试点阶段,加之这些保障项目特性强、覆盖面不广,暂时不宜列入征税税目,可视发展情况再逐步扩大,成熟一个,开征一个。
      社会保障税应采用比例税率,在基本保持原负担水平的基础上设计,不能定得过高。根据国际借鉴,过高的社会保障税率,使劳动成本负担太重,限制了劳动和技术的合理流通,会影响经济发展;也不符合我国国情。具体适用税率,可由国家制订基本税率,允许省市根据当时经济发展状况,职工工资水平、财政承受能力等条件上下适当浮动确定。例如养老保险税目的基本税率是18%,如允许上下浮动3个点,即省市人民政府可在15%~21%之间具体确定适用税率,以利符合当地的实际。
      (五)要统一计税依据,不搞起征点也不要封顶
      计税依据,也就是税基,应取消按社会平均工资或按职工平均工资据以计税的做法;改按企业、事业单位每月支付给全部职工的实际工资、薪金、奖金、补贴的总额据以计算征税,要与企业所得税计算口径衔接,以体现合理负担原则;个体经营户按生产经营收入扣除成本、费用后的利润额据以计算征税;同时不搞起征点,因此税只就企业统筹部分征收,与职工个人负担无关;也不搞征税上限,因企业效益好,工资发得多,理应多缴一些税,为社会保障多作贡献。
      (六)要提高统筹级次,先实行省市一级统筹
      我国社会保障税的发展方向应该是全国统筹,考虑到我国现阶段的经济实力,地区间经济发展水平差距较大,可在原来一般是县(市)级统筹的基础上,先提升为省市级统筹。社会保障税的收入,应划为地方税;但对经济发达省市和新兴城市,中央财政可提取少部分(如10%~20%)上缴款,用作转移支付地区调剂,用作异地参保人员返回原地支出的需要。
      养老保障关系能否转移,这是调动广大流动性职工参保积极性的重要关键。开征社会保障税后,参保关系应该允许转移,转出地社保部门应开出参保纳税证明,转入地社保部门允许办理续保手续;至于已缴入"个人账户"的社保费,更应允许一次性全部转移带走。
      (七)要授权税务机关统一征收,实行"四位一体"的管理机制
      中央必须明确:税务机关为社会保障税的唯一征收机关。税务机关统一征收社会保障税,有利于真正落实"收支两条线"管理机制,确保社保资金的安全;有利于扩大参保覆盖面,加强社会保障税征收力度;有利于充分利用税务机关现有资源,节约行政成本;有利于方便纳税人,减轻纳税成本;也有利于加快政府职能转变,社保机构可以从繁杂的征收工作中解脱出来,集中精力抓好享受社保待遇的资格认定、社保资金的发放和个人账户的管理工作,提高社会保障服务水平。
      (八)要提高立法级次,制订分步实施改革方案
      建议全国人大尽快颁布《社会保障法》,这是规范社会保障的基本法律依据,也是开征社会保障税的法律依据;并建议及早颁布《社会保障税暂行条例》,明确纳税主体、税目税率、计税依据等基本要素,明确税务部门是全国统一的征收机关,明确统一执行《税收征收管理法》对偷税违法行为,税务机关有权依法处罚,彻底解决原在征收工作中法律依据不足,执法手段欠缺的问题。
      社会保障税的开征涉及面广,政策性强,关系到方方面面,关系到和谐社会建设的大事,既要抓紧,又要慎重。因此,可以采取分步实施的方案:第一步,全国税务机关统一接办社保基金的征管工作;第二步,社会保障税对全国企业、事业单位和个体经营者率先开征,对广大农民暂缓开征;第三步,若干年后,根据经济发展水平和财政承受能力,在总结实践经验的基础上,再在全国全面开征。
      社会保障税的开征,是进一步完善我国社会保障制度的有力保证,能为我国公民提供更好的社会保障条件,也为我国社会主义和谐社会建设创造良好的环境。
      参考文献:
      1.国家税务总局所得税管理司课题组:《建立长效稳定的社会保险筹集机制》,《税务研究》,2007年10期。
      2.庞凤喜:《论社会保障税的征收与深化社会保障制度改革的关系》,《税务研究》,2007年10期。
      3.《2007年度浙江税收获奖论文集》,浙江人民出版社,2008年5月出版。
      执笔:姚稼强