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    税制改革

    我国社会保障“费”改“税”的可行性研究和政策建议(上)


    2009-12-04 09:37:40 | 来源:浙江省税务学会课题组 | 作者:
      我国社会保障制度是以国家或政府为主体,依据法律规定,通过国民收入再分配,对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助,保障其基本生活的制度。构建社会主义和谐社会,建设中国特色的社会主义市场经济,必须相应建立起完善的社会保障制度。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等;其中社会保险是我国社会保障制度的核心,被誉为劳动者的"安全网",经济社会运行的"减震器".因此,建立适应我国社会保障要求的科学、稳定、持久的社会保障资金筹集机制,适时开征社会保障税,是事关我国经济发展、政治稳定、社会和谐的大事。
      一、现行社保基金征集概况和存在的问题
      新中国建立后,随着我国经济社会不断发展和经济体制改革的不断深化,社会保障制度经历了从无到有、逐步发展、不断完善的过程。我国现行社会保障制度包括:职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个部分。1999年初,国务院颁布了《社会保险费征缴暂行条例》,规定:社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。全国至今已有20个省、自治区、直辖市以及计划单列市由税务机关征收社会保险费。"十五"期间,全国税务机关征收的社会保险费由2001年的945亿元,增长到2007年的4052亿元,剔除不可比因素,年均增幅为29%.
      社会保险费由税务部门征收,好处很多,充分发挥了税务机关的专业特长,较快增加了社保基金的收入,适当减轻了社保机构的工作负担,有效降低了征收成本,也大大方便了缴费人。如浙江省1998年养老保险收不抵支;1999年,省政府决定交由税务机关征收后,在和财政、社保等部门的相互配合下,基本形成了"地税征收、财政管理、社保支付、审计监督"的机制,2005年开始实现了"五个统一":参保登记统一,征收机关统一,缴费基数统一,征缴流程统一和信息数据统一;并实现了"五费"合征,成效显著。浙江省2007年共征收入库社会保险费535亿元,比上年增长23.6%,增收102亿元;至2007年末,社会保险基金滚存结余900亿元,比2005年末增长82.6%,初步建立了社会保险长效筹资机制。但是,现行社保基金的征收管理存在的突出问题是:
      (一)立法层次低,执法刚性弱
      我国至今还没有颁布《社会保障法》。目前,社保费征收工作的依据,只有1999年国务院颁布的《社会保障费征缴暂行条例》,而执行的有关规定和制度,又都是省、市政府及有关部门制订的,立法层次低,缺乏强有力的法律作保障,执法刚性弱,部门间职责界定也不清晰,一旦遇有拒缴、故意拖欠不缴社保费情况时,如有的企业蓄意少报参报人数,有的企业借口效益不好长期拖欠,甚至有的企业擅自截留已代扣的职工所缴的社保费,却缺乏相应的强制执法依据,从而影响了社保费征管工作的正常开展。
      (二)两个部门征,宽严不一致
      全国不同省市社保费分别由税务机关和社保部门征收,不可避免地存在掌握政策不一、执法力度不一、征管制度不一的现象。就是交由税务机关征收的省市,也因为"费"与"税"的特性不同,"税"是国家政权的保证,是国家意志的体现,税法的实施有国家政权的强制力作后盾,所有社会成员都必须遵从;而"费"则不具备这些特性。加上目前交由税务机关征收社保费的多数省市,还属代征性质,强制执行等行之有效的税收征管措施也都不适用。两个部门分别征收的现状,不利于提高征收效率,不利于公平企业负担,也不利于促进地区间经济和社会的协调发展。
      (三)参保面较窄,支出缺口大
      目前社会保险的参保面仍然较窄。"三资"企业、私营企业、小集体企业及个体经营者仍有相当部分没有缴费参保。不少进城农民工,因流动性大,转移关系难,自然保护意识差,不愿参保;部分企业主,为逃避负担,以种种借口,不为职工参保。截至2007年底,我国参加养老保险的有2.01亿人,参加城镇职工基本医疗保险的有1.8亿人,参加失业保险的有1.16亿人,参加工伤保险的有1.21亿人,参加生育保险的有7800万人;在全国城镇就业人口中的覆盖面约50%略多一点,仅占全国总人口的15%,低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。
      参保面较窄,造成社会保障资金的筹集不能满足日益增长的社保支出的需要,特别是我国60岁以上的老年人已达到1.45亿人,占总人口的11%以上,且每年以3%左右的速度增长。这给养老、医疗等社会保障资金的筹集带来巨大压力。很多省市当年的社保资金入不敷出;全国养老保险个人账户空账已达到8000亿元。就拿经济较发达、社保资金筹集较好的浙江省来看,2007年末基本养老保险基金累计结余605亿元,但个人账户记账金额达724亿元,用结余资金全部充实个人账户,尚有空账119亿元,财政风险隐患仍然很大。
      (四)统筹级次低,异地转移难
      我国目前除个别省实现基本养老保险省、市级统筹外,其余各省市社保基金基本上是市县级统筹,有的采用调剂制度暂时缓解了未实现省市级统筹的缺陷。统筹级次低,造成社保基金抗风险能力弱,基金调剂功能弱,劳动力合理流动也受到障碍。
      省市与省市间社保关系无法转移问题,退休人员异地安置医药费报销问题,是当前社保基金管理上的两大难点。正由于社保关系无法转移,是造成大多数流动性强的职工,特别是进城农民工不愿参保的重要原因。
      (五)基金不安全,财政隐患大
      我国社保基金还有一半左右的省市,目前仍由社保部门在征收。社保部门多年来集政策制定、保费收缴、保费发放、基金运作、监督查处等权力于一身,权力高度集中,缺乏必要的监督制约,导致社保基金的管理存在较大漏洞,挪用情况不断发生。如上海市劳动和社会保障局原局长祝均一授权违规拆借32亿元社保基金给民营企业,还有大量社保基金流向房地产企业。这给社保基金的安全带来极大威胁。国家审计署曾对29个省市、5个计划单列市进行审计,查出1999年前发生23.4亿元、2000年以来发生 47.8亿元的违规使用情况,逃避了财政监督,有碍社保基金按时足额发放,也给各级财政带来极大隐患。
      二、社会保障"费"改"税"的重大意义
      社会保障是民生之福,是社会主义和谐社会的重要支柱。针对我国现行社会保障机制存在的突出问题,为了进一步完善社会保障机制,扩大社会保障的覆盖面,提高社会保障资金的征缴率,保证社会保障支出的需要,根本出路在于社会保障筹资机制的"费"改"税",适时开征社会保障税。这是进一步完善社会保障机制的突破口,其优点体现在五个方面。
      (一)有利于发挥税收组织收入的功能,强化社保基金的征收力度
      "税"和"费"虽一字之差,但其特性完全不同。"费"具有不规范的特点,收取的强制力度不够;而"税"是国家意志的体现,具有强制性和规范性,税法的实施有国家政权的强制力作保证。一旦遇到逃税、抗税等行为,可以根据《税收征收管理法》,实行"税款保全措施"和"强制执行措施",能大大提高社保基金的征收力度。社保基金"费"改"税",是以法律形式规范社保基金的征集,也是推进社会法制化建设的迫切要求。
      (二)有利于实行"收支两条线"管理,建立部门间的制约监督机制
      现行社保基金,一般列入财政专户存储。只有"费"改"税"后,才能真正实行"收支两条线"管理,形成"税务部门征收,财政部门管理,社保部门发放,审计部门监督"四位一体的管理模式,有效地避免社保基金筹集、发放中诸如差额拨付等不规范行为,将社保基金的收支真正纳入财政预算管理,收好、管好、用好社保基金,达到部门间相互制约、相互监督的目的。
      (三)有利于运用税务部门的力量和经验,降低征收成本
      税务部门是专职组织国家收入的职能部门,征管网点遍及城乡,有"百万大军",有高素质的征管队伍,有强大的信息化管理网络,有丰富的征管实践经验;同时也了解企业的生产经营和财务核算情况,而且社会保障的征收范围、计税依据与企业所得税、个人所得税密切相关,利用税务部门的机构、人员和征管经验负责征收社会保障税,能大大节约征收成本,提高征管效率,方便纳税人。
      (四)有利于明确政府对社会保障的责任,化解财政风险
      社会保障支出的缺口,目前多数省市都由财政兜底,近几年来各级财政对社保支出的补助日益增加,尤其是中央财政对社保基金的转移支付补助,2000年至2005年累计已达到2940亿元,其中2005年达到729亿元;就是这样,部分市县还有拖欠社保款发放情况;特别是全国养老保险个人账户的空账已达8000亿元。社保基金"费"改"税"能进一步明确政府对社会保障的责任,要加强征管,要堵塞漏洞,要合理安排各项事业支出,要逐步充实弥补个人账户的空账,化解财政风险的压力。
      (五)有利于与国际社保筹资通行方式接轨,消除外资企业征缴中的误解和阻力
      开征社会保障税是世界各国通行的做法,符合国际主流和发展方向,能够适应我国经济体制和与国际惯例接轨的需要,消除外商投资企业对我国现行依靠行政手段用"费"的名义征集社保基金造成的误解和纠纷,妥善解决这些企业中方职工的社会保障权益,促进深化改革和对外开放。