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    税制改革

    黑龙江省增值税转型试点政策运行效应分析及建议


    2007-10-29 13:35:08 | 来源:中国税务学会 | 作者:黑龙江省税务学会课题组


      [摘要]黑龙江省实施增值税转型试点两年来,运行平稳,在一定程度上促进了试点地区骨干产业的技术升级和区域经济的发展,但效果与预期有较大差距。针对试点运行中存在的问题,应从三个环节完善转型试点:一是扩大试点的行业范围。应将石油、电力、煤炭基础能源行业纳入试点范围。二是尽快由增量法向全额法过渡。三是进一步规范增值税转型试点的操作问题。为了推进试点在全国实行,本文提出了相关配套改革的具体建议。
      [关键词]增值税 转型试点 效应 分析 建议
      根据《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(中发[2003]11号)文件精神,财政部、国家税务总局相继出台了《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》(财税[2004]156号)和《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》(财税[2004]168号),标志着旨在拉动固定资产投资、振兴老工业基地的东北地区增值税转型试点工作正式启动。
      黑龙江省实施增值税转型试点政策两年来,总体上看,运行平稳,效果是积极的,基本达到了在确保国家税收收入稳步增长的前提下,实现促进企业设备投资和技术改造,拉动地方经济的增长的预期目标。但由于该项政策在东北老工业基地试运行的局限,相对割裂了增值税链条的完整性,存在相关税收政策衔接不紧、税收征管难度增大等问题。加之由于采取增量低扣的办法和受政策运行效果的时滞性特点影响,就黑龙江省运行情况看,对固定资产投资拉动效应并不明显。
      为了更好地客观总结试点运行情况,客观反映存在的问题,为该项政策在全国范围内推广积累经验,我们对近两年来黑龙江省增值税转型试点工作进行了归纳分析,并针对显现出来的问题提出了相应意见和建议。
      全文共分五部分,即:黑龙江省增值税转型试点政策运行状况分析;试点政策运行过程中反映出来的一些问题;进一步完善试点政策的对策思路;试点政策推广时机的综合考虑;配套措施改革的相关建议。
      一、黑龙江省增值税转型试点政策运行状况分析
      1、固定资产投资的影响。
      2004年、2005年黑龙江省工业增加值、固定资产投资增幅对比图

      图1:                                      单位:%

      说明:2004年,全省工业增加值完成1619.6亿元,比上年增长15.3%,低于全国平均水平1.4%;全社会固定资产投资完成1515.3亿元,比上年增长23.2%,低于全国平均水平4.4%.2005年,全省工业增加值完成2166.3亿元,比上年同期增长15.3%,低于全国平均水平1.1%;全社会固定资产投资完成1638.2亿元,比上年同期增长24.4%,低于全国平均水平2.8%.
      分析:黑龙江省2004年和2005年的工业增加值和全社会固定资产投资增幅均低于全国平均水平,但差距正在逐步缩小。其中,2005年固定资产投资涨幅与2004年相比,仅高出1.2%.考虑到近两年国家经济正处于高速增长时期,以及固定资产投资与国家金融信贷政策相关度更紧密的实际情况,上述数据所显示的1.2%,并不能完全归结为增值税转型试点政策的拉动作用。
      结论1:单就黑龙江省情况来看,增值税转型试点政策拉动投资的作用并不明显。换句话说,两年来,增值税转型试点政策运行平稳,并未产生事前人们所担心的可能导致投资过热现象的发生。
      2、对国税收入的影响。
      黑龙江省国税税收收入、增值税收入与抵退增值税额情况对比图

      图2:                                       单位:亿元

      说明:2006年上半年,黑龙江省共抵扣增值税2亿元,分别占同期全省国税收入和增值税收入的0.6%和0.95%.自2004年7月1日增值税转型试点政策实施以来,黑龙江省共抵、退增值税10.1亿元,分别占同期黑龙江省国税收入和增值税收入的0.9%和1.4%.
      分析:由上图我们可以看出,无论是增值税抵退的绝对额还是所占的全省国税收入、增值税收入比重都较小。
      结论2:可见,虽然有增值税转型试点政策所带来的增值税减收,但对黑龙江省增值税收入及全省国税收入影响不大。
      3、分行业运行情况分析。
      截至2006年二季度分行业累计抵、退增值税情况对比图

      图3:                                    单位:亿元

     

      说明:截至2006年二季度,黑龙江省石化行业、装备制造业和农产品加工业累计抵退增值税分别为4.99亿元、2.17亿元和1.31亿元,占全省抵退税额的49%、22.6%和13%,而冶金和汽车制造业仅为0.77亿元和0.57亿元。
      分析:从重点行业抵、退增值税情况看,黑龙江省抵退税主要集中在石化行业、装备制造业和农产品加工业,相对于较大的企业投资规模,其所享受到的增值税抵退优惠数额不大。而上缴税收占全省国税收入绝对比重的石油、煤炭、电力行业,既是当前国家急需扶持发展的重点能源产业,又是国家传统的重工业基地,更涉及资源型城市转型和可持续发展等一系列困境和难题,却并未涵盖在转型试点范围之内。
      结论3:鉴于当前抵退增值税数额较小,为促进我国能源等基础产业发展,以满足国家经济发展需要,急需将石油、煤炭、电力等纳入增值税转型试点范围。
      4、分企业户数变动情况分析
      截至2006年二季度黑龙江省增值税试点企业户数变动图

      说明:2004年黑龙江省纳入增值税转型试点企业户数为7563户,有税收增量的为3289户,占全部试点企业的43.9%.2005年二季度,在7587户试点企业中,有增量户下降到1895户,仅占总户数的1/4.实际抵退户数仅为588户,占企业总户数的8%,占有增量户数的31%.到2006年二季度,实际抵退户数占企业总户数和有增量户数的百分比与上年同期大体相当。
      分析:由于《规定》中要求纳税人当年准予计入的固定资产进项税额不得超过当年新增增值税税额,而新增增值税额是以2003 为基数的,从实际情况看,有增量无投资,有投资无增量情况较为普遍。
      结论4:无增量企业的大量存在,拉大了实际执行与预期数据的差距。增量抵扣的办法一定程度上削弱了企业国定资产投资的积极性,并带来新的纳税不公。
      5、东北地区三省一市增值税抵退情况分析。
      截至2006年二季度东北三省一市增值税抵退情况对比图

      图5:                                   单位:亿元

     

      说明:如上图所示,东北三省一市抵退增值税最高的时辽宁省,共累计抵退30.5亿元,占抵退增值税总额的49%,几乎相当于黑龙江、吉林、大连两省一市的总和。黑龙江省仅占全部抵退增值税额的16%.
      分析:由于增值税转型试点政策实行增量抵扣办法,东北三省一市两年来累计抵退增值税62亿元,仅完成预计抵退的1/3(中央财政准备承担150亿减收额度,地方财政也将承担30亿左右,总计180亿元),
      结论5:实际退税规模远低于预期。
      综上所述,增值税转型试点工作的运行,标志着我国新一轮税制改革迈出了可喜的一步。从黑龙江省两年来的运行情况看,部分缓解了企业资金紧张压力,较其他地区先期获得额外退税,在吸引投资上具有一定的优势,在确保国家税收稳步增长的同时,为加快老工业基地振兴起到一定的推动作用。但由于受试点行业范围和增量抵扣办法的限制,拉动投资作用不明显,实际抵、退税规模远低于预期。
      另外,考虑到企业投资,主要关注的是市场风险、投资回报率、投资回收期等因素。对投资失误所带来的损失风险的担心,远比对获得增值税抵扣获益要大得多。因此,转型试点政策对投资的刺激是有限的,不应高估。
      二、试点政策运行过程中反映出来的一些问题
      本文认为,增值税转型试点政策运行效果的影响因素,主要包括两个方面:
      其一,受经济政策的时滞性影响,仅从两年来的运行情况,并不能完全客观反映增值税转型试点政策的真实效果。
      根据马克思经济学原理,经济基础决定上层建筑,上层建筑对经济基础具有反作用,并具有滞后性的特征。由此,增值税转型试点政策刺激企业投资的作用也具有时滞性特点。一方面,经济政策作用于市场经济、市场经济对经济政策作出反应都需要一定的时间;另一方面,此次增值税转型试点政策涉及的企业大多是国有大中型企业和国家传统的重化工基地,如石化、机械制造、冶金等,具有固定资产投资规模大、生产建设周期较长的特点。因此,增值税转型试点政策实施的真实效果不是短期内可以显现的,仅仅用近一、两年来的增值税转型试点运行情况评估此项政策的整体效果是不客观的,也是不科学真实的,还须对其进一步考察。
      其二,从黑龙江省增值税转型试点政策运行两年来的情况看,在政策规定、管理难度、相关政策衔等三方面问题还存在一定的问题亟待研究解决。
      第一方面,政策规定不到位,制约了实施效果。
      首先,试点行业减少。目前,增值税转型试点行业仅涉及八个行业。在八大行业中,又剔除了电解铝、焦炭和石油等企业,政策执行面较窄,影响了政策实施面。在当前国家大力发展能源产业、资源型城市转型和可持续发展的背景下,更有必要将石油、煤炭、电力等基础产业纳入试点范围,积极给予政策扶持。
      其次,对试点企业生产规模进行了限制。《规定》第二条明确,纳税人生产销售八个行业产品年销售额应占全部销售额的50%(含50%)以上,才可以纳入增值税转型试点;而在《行业范围》中,又把钢材生产企业中年产普通钢200万吨以下、年产特殊钢50万吨以下和年产铁合金10万吨以下的钢铁生产企业划出试点范围,客观上形成了新的纳税不公。
      第三、先抵欠税,政策优惠体现在账面。我们了解到,很多企业,特别是原有的国有大中型企业,因国家政策调整形成较多陈欠,包袱较重,迫切希望国家出台相关政策予以豁免。现在把原来的政策性因素形成的账面欠税用新政策来消化,影响了企业投资的积极性。
      第四,增量抵扣办法虽然保证了两级财政的稳定,但副作用十分明显。
      1.虽然国家近期的财政压力得到了减缓,但未来的抵扣的压力较大,随着时间的推移给财政造成更大的压力;
      2.采取增量抵扣办法将形成企业增值税负未降低,而留抵税额增大的状况,政策的优惠在这些需要国家扶持的企业中不能得到很好的体现;
      3.允许固定资产作为增值税进项抵扣后,固定资产原值将减除以前所含的增值税税金,应计提的折旧减少,相应的应税所得额上升。企业如果不能实现增值税增量,固定资产进项税额就不能抵扣,企业不但没有享受到优惠政策的实惠,反而增加了企业的负担,形成了"一枪两眼"的状况。
      2006年二季度,黑龙江省在纳入试点的行业中,有76.5%的企业由于无税收增量而不能享受到增值税转型的实惠,个别企业还背上了增加所得税的包袱。尤其是对于国家传统的重化工业来说,一方面增值税税收增加的潜力空间有限,另一方面设备老化严重,对技术改造的投资需求较大,使这部分企业近期内无法实际享受到优惠政策,不利于企业的发展。以黑龙江省石化行业为例,受国际原油价格一路飙升、原油与成品油价格倒挂现象严重的影响,2005年全年仅上缴增值税5.5亿元,如果不是2005年底国家暂时对固定资产投资进项税实行全额抵扣,将无法享受这一政策(实际抵、退增值税1.3亿元)。再如黑龙江省的三大动力企业因电站产品市场需求猛增,需大量购买原材料,2004-2005年三大动力企业进项税都超过了销项税额。因此,三大动力企业固定资产进项税无法实现退税。
      第二方面,管理操作不便利,征管难度加大。
      一是试点企业认定标准复杂,操作难度大。目前,增值税转型试点企业认定标准复杂,政策性强,认定难度较大、责任大。特别是对于一些企业通过转制、重组、合并和总分支机构变化,在认定企业是否可划入增值税转型试点范围上也存在着政策执行宽严的问题。认定工作量和复杂性给税务管理工作带来较大的压力。
      二是设备查实工作量大,影响工作效率。由于审核企业申报抵扣固定资产进项税额工作涉及试点企业纳税各环节,其工作量较大,税收管理员与征收人员衔接工作任务更重,增加了增值税转型的操作难度和管理责任,特别在监督计入进项抵扣的固定资产使用状况制度执行起来较难,仅靠检查来促进此项工作很难落实。
      三是阶段性审核工作与企业实际经营情况相冲突。在增量抵扣法下,企业增量的波动使企业申报和税务审核都产生一定难度。实际操作时,采用逐期计算新增增值税税额,按月抵扣,年底清算的办法。而纳税人应交增值税额是不可控的,全年增量出现一定的波动,将对当期抵扣审核和申报产生较大的影响,特别是本期出现增量,如下期增量为负数,累计增量减少,年终清算时在帐务处理和申报审批上工作量加大,降低了政策执行效率。
      第三方面,相关政策衔接不到位,影响企业积极性。
      1、采用退税过渡办法后,不应计征的城建税和教育费附加没有明确是否退税,企业反响较大。由于在缴纳增值税的同时需要计征城建税和教育费附加,而这部分税款文中并没有明确是否也可以退税。这样,抵扣设备进项税的企业直接减少了城建税和教育费附加,而退税的企业却不能退还已缴的城建税和教育费附加,造成税负不平衡。
      2、构成设备原值的安装成本未能计入进项税扣除。如机械制造行业购置的设备价值中,除设备原值及运费等,还包括在安装过程中发生的设备基础费用,而这部分费用多数是无法取得专用发票,而是建筑业发票。
      3、新办企业在投产后一个月才能取得认证资格,认证前购入的固定资产无法得到抵扣。这一办法本身与企业实际发生的经济业务不配套。对于大部分企业来说,正常生产经营中往往先购设备,然后办理开工生产的相关许可手续。但税务机关的审核程序恰恰与企业的生产经营流程相反。使新建的八大行业企业购进的固定资产进项税无法计入当期进行抵扣。
      三、进一步完善试点政策的对策思路
      (一)逐步扩大增值税转型试点范围。
      建议将石油、煤炭、电力行业纳入试点范围。石油、煤炭、电力生产企业既是重要的能源行业,又是重要的基础产业,在国民经济发展中具有重要的地位和作用,因此,国家一直把石油、煤炭、电力行业放在国民经济优先发展的行业。近年来,随着经济的发展,石油、煤炭、电力工业发展相对滞后,越来越成为制约经济快速发展的瓶颈,同时,电力、煤炭企业税负偏高,改造任务重,历史包袱重,更需进一步支持和发展。增值税转型试点范围扩大到能源行业是与国家大力发展能源产业、缓解能源短缺压力相一致的。
      (二)适时由增量抵扣向全额抵扣过渡。
      建议允许试点地区的部分行业,按照规范的消费型增值税进行操作,尝试实行全额抵扣的操作办法。为了实现增值税转型由"增量抵扣法"向"全额抵扣法"转变,同时避免财政状况的波动,建议采取以下四种过渡办法:
      1、对额度不大的固定资产抵扣进项税额采取一次性全额抵扣的办法,减少繁琐的计算和审核。如企业采购的固定资产应抵扣进项税额为5000元以下,可允许企业直接从"待扣固定资产进项税额"账户中直接计入增值税进项税额,不需计算企业应交增值税是否有增量。这样对于中小企业灵活投资,尽快提高产品质量都会产生较积极的影响。同时也减轻了税务部门审核的工作量,对正确执行税改政策将会有较大的促进作用。
      2、对年度内固定资产进项税额超过一次性抵扣进项税额5000元以上的部分,仍可采取计算增量予以抵扣的办法。即企业新购入固定资产增值税进项税额超过5000元,5000元可在当年一次性计入进项税额予以抵扣,其余部分,可按照应交增值税增量部分逐期进行抵扣。采取这样抵扣的办法,即可以让多数企业能够充分享受到政策的优惠,又可以达到控制抵扣规模不致对财政收入产生较大影响的目标。
      3、对固定资产的抵扣由审核退税方式向企业自主核算、自行抵扣方式转变,允许企业在取得固定资产进项税认定的当期直接抵扣销项税额。这样不但可以提高资金运行效率,也简化了办事手续。当在全国铺开时,可以考虑采取先对固定资产的部分进项税额进行抵扣的政策,以后逐年提高抵扣的比例,直到全额抵扣。对投资过热的行业,国家要以列举和规定的方式暂不实行消费型增值税。这样可以在财政经济因素出现较大变动的时候,保持财政经济的稳定。
      4、借鉴所得税的管理办法,对固定资产进项税额抵扣进行核算。建议对购置大型设备的企业,充分考虑购置大型设备的周期性,允许企业按照合同或付款进度提前预抵扣进项税额,在取得增值税专用发票后汇算,以均衡企业税负,减轻企业资金压力。
      (三)明确享受增值税"免、抵、退"企业的增值税转型政策。
      有进出口经营权的生产企业利用企业享受增值税即征即退政策,如何执行扩大增值税抵扣范围政策问题需要明确。我们建议:享受"免、抵、退"政策的有进出口经营权的生产企业,有的是部分产品出口,有的是全部产品出口,且无法计算增量。建议在购买固定资产时,将固定资产进项税一次性计入"应交税金-应交增值税-进项税",执行现行的免抵退政策。如果其销售固定资产,按照固定资产净值计算并缴纳增值税。为减缓财政收入压力,可以将固定资产进项税计入"待抵扣固定资产进项税",分三年陆续专入"应交税金-应交增值税-进项税",并按照现行免、抵、退政策执行。
      (四)对先期购入固定资产的新办企业,在试点范围认定前取得的专用发票允许抵扣。
      目前,东北地区国有大中型企业正进行改组、改制阶段,按照规定,新办企业在投产后一个月才能取得认证资格,一些新建的企业在生产前购进的固定资产不能享受进项税抵扣。这一办法与企业实际经营状况相背离,因为新办企业必须提前购入固定资产,由此确定生产规模并随后办理相关的开业投产审批手续。涉税审批要求不能违背经济运行规律。
      四、试点政策推广时机的综合考虑
      目前增值税转型在东北三省试点比较成功,宜抓住目前税收收入增长快的良好机遇,在全国范围内全面推广,尽可能用3年多一点的时间将现行生产型增值税过渡到消费型增值税。主要出于以下考虑:
      (一)受政策执行效果时滞性的制约,客观评价增值税转型试点政策的运行效果还需要一段时间。
      鉴于政策的时滞性特点以及受转型试点企业(多为大中型企业)固定资产投资建设周期长的限制,仅以一、两年的增值税转型试点效果就对增值税转型政策的优缺点做出判断是不稳妥的,也是不科学的。鉴于运行效果还需一段时间作进一步的考量,再考虑到我国国情的复杂性,增值税转型的全面推广不可能在近一两年内展开。
      (二)受国家财政承受能力限制,全面推广还需要一段时间。
      一方面,全面推广增值税转型政策,势必造成增值税减收,这种减收数量到底有多大、会给国家财政增加多大的压力、是否会影响国家财政收支平衡以及时候会引起新一轮投资过热?等等问题都还需要进一步深入研究;另一方面,增值税改革涉及到中央、地方利益的重新分配,需要在合理进行中央和地方财力分配、协调双方利益的基础上,再进行增值税的全面转型。上述两方面制约因素的解决还要一定的时间与过程。因此,增值税转型政策在全国范围内的推行也不是近期就能实现的。
      (三)解决增值税转型试点政策实际运行中出现的问题需要一定的时间。
      增值税从1994年全面实施以来,经过了反复的探索、磨合,各地已经形成了各具特点的、行之有效的征收管理办法。增值税转型,必然又带来很多新的问题,需要施行有针对性的政策和管理办法,有效的堵塞征管漏洞,保障正常的经济秩序和税收秩序。如果一下子全面铺开,对可能出现的各种问题没有做好充分准备,税收征管必然陷于比较被动的境地。
      五、配套措施改革的相关建议
      (一)扩大增值税一般纳税人的范围,避免出现新的税负不公。
      目前,增值税转型无疑将中小企业排斥在外,与国家扶持中小企业发展的精神不符,也有悖于公平税负原则。建议进一步放宽一般纳税人的认定标准,让更多的企业享受到增值税转型带来的投资优惠。
      (二)减少增值税税率的档次数量。
      现行增值税在实际运作中至少存在17%、13%、10%、7%、6%、4%和0%等七档税率和抵扣率。这还不包括出口商品的不同退税率在内,这与增值税中性原则和简便原则矛盾。因此,在完成"转型"的同时,建议将增值税的税率档次数量控制在3档。在对小规模纳税人的税率设计上,建议税率设计生产加工环节在3%-4%为宜、商业销售环节2%为宜,并将增值税的起征点改为免征额,使所有的个体纳税人受益。
      (三)严格和规范增值税管理。
      在增值税转型的同时,认真清理增值税的相关政策和管理,严格控制减免税,严格征收管理办法,加强增值税的征管。
      (四)适度扩大增值税的征收范围。
      把增值税的征税范围延伸到整个工业生产流通及大部分服务领域,使我国的增值税形成一个完整的课征体系,主要包括:交通运输业、建筑业、代理业、仓储业、租赁业以及广告业等;那些与货物交易关系不密切的服务业如金融、保险、咨询业等继续课征营业税,确保增值税链条的完整性,有利于增值税转型和征管的科学、高效。
      执笔人:梁平、徐晨、马忠喜