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    税制改革

    增值税转型改革的探讨及建议


    2006-08-03 13:27:10 | 来源:中国税务学会 | 作者:济南市税务学会课题组


        东北地区“增值税扩大抵扣范围的改革试点”自2004年7月1日实施,至今已初步取得了明显效果。近年来,学术界和实际工作部门关于增值税改革、转型的必要性已形成公识,即:(1)税收增长较快的时期正是进行税制改革的好时机;(2)1997年以来,税收占GDP的比重每年以1—1.5个百分点的速度增长,处于税收快速增长时期;(3)2004年全国工商税收完成25718亿元,比上年增收5256亿元,增长25.7%,税收占GDP的比重达19%,增长势头仍将持续;(4)从总量看,用税收“增量”换取新一轮税制改革,在宏观上促使经济结构调整、升级,维持经济的持续稳定增长,在微观上提高企业的设备科技水平和市场竞争能力,这种渐进式改革是稳妥、积极的;(5)对税负偏高的税收体制应把握时机,实施减税改革。
        当前,在理论和实践上,大家特别关注的焦点问题是:(1)尽快总结东北地区“增值税扩大抵扣范围的改革试点”经验,在全国适时推广;(2)以成功实现“增值税扩大抵扣范围的改革”为契机,引发增值税由生产型向消费型转换的转型改革及新一轮的其他税制改革;(3)探求增值税改革的政策把握尺度、优化征管的操作步骤和过渡性措施的设定等。济南市税务学会课题组对增值税转型改革的相关问题进行了有益探讨。
         一、增值税改革应遵循的原则
        我们认为,增值税作为收入占第一位的主体税种,对经济的影响是巨大的,其改革触及国家的经济总量和实力、涉及产业结构调整、区域经济发展、企业竞争能力以及中央与地方利益关系等一系列战略问题,因此,特别强调,增值税改革应遵循以下原则:
        (一)“简税制、宽税基、低税率、严征管”原则
        党的十六届三中全会《决定》明确提出的这一原则是指导今后稳步推进税制改革的基本原则。
        (二)保证税收总量逐年增长的原则
        税收增长是经济发展的反映,同样,税收总量逐年增长是保证经济持续、稳定发展的坚实基础,有利于提高国家的宏观调控能力;当前,为应对国际政治、经济、军事、外交形势,保证国家税收总量逐年增长、维护宏观经济持续、稳定、健康发展尤其重要。
        (三)改革渐进式的原则
        渐进式改革体现积极、稳妥的改革思路,是各方面经济改革分步实施、配套互动、保证宏观经济持续、稳定发展的必然选择。
        (四)税收“公平”原则
        税收改革就是要调整旧税制中不合理的经济关系,促使经济健康发展,在行业间、地区间体现“公平”税负是设计新税制必须遵循的原则。
        (五)税制运行“简化”原则
        “简税制”不仅体现在税收体制本身上,还应在设计新税制的具体操作、运行上体现“简化”,减少改革成本。
        (六)坚持增值税“中性”原则
        在市场经济下,增值税的普遍课征要求淡化人为的产业、区域差异,特别在设计新税制时,坚持增值税“中性”原则,就能兼顾各类增值税纳税人权益,营造公平竞争环境,易于形成多层级的税收增长点。
        (七)税制改革与宏观经济改革配套的原则
        税收是经济的“晴雨表”,是经济的命脉,税收改革会影响经济的方方面面,将税制改革视做宏观经济改革的一部分并置于其中通盘考虑,使税制改革与宏观经济改革相配套,促进经济实现稳定、协调发展。
        (八)着眼于优化经济增长方式的原则
        提高投入产出效率是产业结构调整的根本,面对固定资产投资增幅居高不下、宏观经济有过热趋向和增值税改革会刺激对机器设备投入的双重局面,着眼于优化经济增长方式,促进企业提高投入产出效率,促使宏观经济提高投资效率,是增值税改革应着重考虑的方面。
        二、济南市模拟测算情况、结论和建议
        济南市税务学会按照东北地区“增值税扩大抵扣范围的改革试点”的相关文件和政策规定,分市级和县(市)级两个级次,选取具有行业代表性的重点税源企业:济南市国税局市局控管重点税源企业13户和章丘市(属百强县、控管重点税源企业7户)、平阴县(属欠发达县、控管重点税源企业12户)部分企业,以2004年7月1日—12月31日为测算期进行了模拟测算。
        (一)2004年济南市国税税收完成情况
        2004年全市组织入库税收收入1326677万元,同比增收183693万元,增长16.07%;入库增值税625574万元,同比增收88410万元,增长16.46%,其中,2004年7-12月份,入库增值税336671万元,同比增收48483万元,增长16.82%。税收处于较快增长期。市局监控重点税源企业398户,其增值税402942万元,占全市累计入库增值税625574万元的64.41%。
        (二)济南市部分企业增值税模拟测算情况
        按照东北地区“增值税扩大抵扣范围的改革试点”的相关文件和政策规定,我们模拟测算的情况是:
        2004年7-12月份全部测算企业购进固定资产进项税额22907万元,本期应退固定资产进项税额3898万元,占当期购进固定资产进项税额总额的17.01%,其中:抵减欠税为0,结转2005年待抵减增值税19010万元,占当期购进固定资产进项税额总额的82.99%。

        (有关资料祥见图表)

    13户市局重点税源分布

     

    户数

    2004.7-12增值税税款

    占全市收入比重

    1

    冶金制造业

    3

    62876万元

     

    2

    烟草加工业

    1

    25229万元

     

    3

    汽车制造业

    2

    13016万元

     

    4

    石油化工业

    1

    10892万元

     

    5

    高新技术

    2

    7534万元

     

    6

    装备制造业

    2

    5080万元

     

    7

    摩托车制造

    1

    3339万元

     

    8

    农产品加工

    1

    535万元

     

     

    合计

    13

    128501万元

    38.17%


     



      部分重点企业测算退税情况表       单位:万元

    户数

    企业名称

    行业

    增值税增量

    应退税额

    1

    将军烟草集团有限公司济南卷烟厂

    烟草加工

    3321

    1856

    2

    中国石油化工股份有限公司济南分公司

    石油加工业

    0.00

    0

    3

    济南钢铁集团总公司

    冶金工业

    0.00

    0

    4

    济南钢铁股份有限公司

    冶金工业

    0.00

    0

    5

    济南轻骑铃木摩托车有限公司

    摩托车

    1336.51

    57

    6

    中国重型汽车集团济南卡车股份有限公司

    汽车制造业

    3454.03

    101

    7

    山东正大福瑞达制药有限公司

    高新

    1581.52

    45

    8

    山东球墨铸铁管有限公司

    冶金制造业

    1977.00

    108

    9

    齐鲁制药有限公司

    高新

    1270.44

    497

    10

    济南佳宝乳业有限公司

    农产品加工

    73.60

    73.6

    11

    重汽集团有限公司

    汽车制造业

    2899.73

    695

    12

    山东松下电子信息有限公司

    装备制造业

    0.00

    0

    13

    济南第二机床集团有限公司

    装备制造业

    3046.65

    18

    章丘7户重点税源

    267

    267

    平阴12户重点税源

    1630.98

    181

    合计

    20858.46

    3898


       
        (三)测算企业个案分析
        1、从市局重点税源企业看:
        (1)增值税“增量”大小决定退税额度。在模拟测算过程中,2004年7-12月份部分重点税源企业固定资产进项税额:济南钢铁股份有限公司9647.44万元、济南钢铁集团总公司7935.58万元、中国石油化工股份有限公司济南分公司1081.53万元、山东松下电子信息有限公司237.72万元,这些企业因没有增值税“增量”,则当期应退税额为0,其固定资产进项税额只能结转到下期抵退。而另一部分有结转下期抵退情况的企业,受增值税“增量”所限,只办理了部分退税。
        (2)因重点税源企业无欠税,故“抵减”欠税为0。从测算的重点税源企业看,均没有欠税“抵减”因素。按《暂行办法》规定,在办理退税手续之前要抵减2004年7月1日之前、之后发生的欠税,抵减后仍有余额的,才能办理退税。近年来,随着税收征管质量的提高,济南市的欠税额度极低,其中主要是濒临破产的企业发生的欠税;2004年实际发生新欠只占当年应征税款的0.17%,可见,欠税影响退税甚微。
        (3)本期应退固定资产进项税额小,所占比例低。本期应退固定资产进项税额余额3898万元,占固定资产进项税总额22907万元的17.02%,因此,就企业来讲,退税对税收收入的影响微乎其微。
        (4)增加了8个行业以外的测算范围。13户重点税源企业中,增加了烟草行业:将军烟草集团有限公司济南卷烟厂固定资产进项税额1856万元,经测算,本期应退税额1856万元;摩托车行业:济南轻骑铃木摩托车有限公司固定资产进项税额57万元,经测算,本期应退税额57万元;两行业企业应退增值税1913万元,占本次测算退税的47.97%。由此看来,取消8个行业限制,“增值税扩大抵扣范围的改革”会更好地体现税收“公平”原则和增值税“中性”原则,在税收政策上减少人为因素造成的行业差异,促进产业结构调整、优化。
        2、从平阴县重点税源企业测算情况看:
        通过对汇总数据的统计、分析,主要有四个特点:一是参与测算的重点企业均无新欠和陈欠;二是发生的固定资产进项税额主要集中在装备制造业,税额达123万元,占测算企业固定资产进项税总额的68.33%;三是部分企业购入固定资产金额较大,其进项税额合计达96.5万元,但当期没有增值税“增量”,全部结转下期抵退;四是福胶集团、弘正公司等企业固定资产购入量也比较大,但因实现增值税“增量”较小,部分固定资产进项税额结转下期抵退。
        3、从章丘市重点税源企业测算数据看:
        (1)2004年7-12月份发生的固定资产进项税额大于同期增值税“增量”,存在结转下年度抵退情况;(2)我们测算、调研时发现,一些企业在2004年7-12月份购进固定资产没有索取增值税专用发票,而是以普通发票作为入帐依据,因此,测算出的数据应当小于实际购进固定资产负担的税额。
        总之,从企业来讲,固定资产进项税额抵扣政策的出台无疑将刺激固定资产投资,在其他条件和环境不变的情况下,将影响固定资产投资规模。
        (四)模拟测算的结果分析
        1、固定资产进项税额抵退对税收收入的影响具有潜在性和不确定性
        主要表现在:一是虽然测算当期汇总抵退的固定资产进项税额不是很大,但在调研过程中我们发现:相当一部分企业固定资产进项税额未能准予抵退的原因是没有同步实现增值税“增量”,还有部分企业因实现的增值税“增量”较小,结转抵退税额较大。随着企业实现增值税的增加,这部分进项税额必将纳入抵退范围,对税收收入的影响将滞后、加大。二是目前在生产型增值税税制下,多数企业主观上不愿进行技改和固定资产的购进。“增值税扩大抵扣范围的改革”全面推广后,从客观上将刺激企业加大技改投入和固定资产的购进,其潜在的影响将会加大;但是,不应过高估计其影响力。
        2、对新办企业、成长期企业影响较大
        处于新办和成长期的企业为了形成生产规模,需要进行大量的固定资产投资,这些投入资金包含固定资产已负担的增值税;对新办和成长期的企业来讲,面临创业初期资金需求大、资金短缺的困境;体现在固定资产进项税额上的资金是企业相当可观且珍视的;“增值税扩大抵扣范围的改革”允许固定资产进项税额抵扣,企业缓解了资金压力、减轻了税负、提升了对生产设备的投资能力、提高了扩大再生产的积极性,该政策对促使新办和成长期企业快速成长影响较大。
        山东省章丘鼓风机厂2004年7—12月购进固定资产5030442.73元,发生固定资产进项税额855175.26元;同期实现增值税“增量”609928.28元,当期即可办理退税609928.28元,相当于购入3台高、精、尖加工设备的开支。
        3、对处于成熟稳定期的企业影响较小
        处于成熟稳定期的企业,市场定位明确,供销渠道、客户群体稳定,早已形成相当的生产规模和能力,在市场形势平稳、新的目标市场尚未拓展之前,无需大量购进固定资产,因此,允许固定资产进项税额抵扣的政策对成熟稳定期的企业影响较小。
        山东章晃机械工业有限公司成立于1996年4月,在2004年7—12月期间,实现增值税“增量”370841.09元,而固定资产进项税额仅发生2760.68元,因固定资产进项税额准予抵扣而办理退税2760.68元,对于一年上缴400多万元增值税的公司来说是微不足道的。我们在调研中了解到,这种情况较普遍。
        总之,上述全部测算情况显示,全市在测算当期有足够增值税“增量”且无抵减欠税情况下,82.99%的固定资产进项税额结转下年抵退,这表明,一部分测算企业发生的固定资产进项税额受增值税“增量”限制部分或全部的结转下年抵退,另一部分企业实现增值税“增量”但未发生或小量发生固定资产进项税额,由此形成三重局面:一是测算当期“有优惠政策之名,无实际退税之实”的局面;二是这种现象扩大来看,易于形成在允许固定资产进项税额抵扣政策下,税收总量继续实现“增量”,结转下期抵退的税款积聚且延迟退库的局面;三是“增量抵扣”办法在宏观和微观两个层面形成“扭曲”,在宏观上用税收“增量”换取“增值税扩大抵扣范围改革”的意图在微观上不易实现的局面,对此应引起高度重视。“增量抵扣”办法在试点时期确实起到“制动阀”的作用,但在推广期建议另行考虑。

        (五)税收征管操作、运行分析
        经模拟测算透视出,当前在东北地区推行的“增值税扩大抵扣范围改革试点”,执行的是审批退税办法,其操作规程复杂、计算方法繁琐、税务管理手段上要求过于细化、企业享受政策不充分,造成改革成本过大,表现在:
        1、在操作规程上:
        ——企业享受优惠政策要定期逐次申报;
        ——税务管理员对初次提出申请的企业建立档案;
        ——对发票进行认证;
        ——税务机关要进行初审、复审及审批等环节后办理退税。
        2、在政策掌握上:
        ——对企业是否符合行业要求(主营业务要在8个行业内)进行认定;
        ——区分企业是否享受增值税即征即退、先征后退优惠政策;
        ——实行“增量环比抵扣”方法;
        ——确定“应退税额”和办理退税时,要对税收“旧欠”、“新欠”进行抵减。
        我们经测算、调研得知,税务基层部门和企业在前期做了大量的工作,最后计算出的实际抵、退税额不大,企业感觉“政策好不解渴”,税务基层部门认为“简单问题复杂化了!”,对其它日常征管工作带来冲击。
        (六)若在全国范围内原样推广东北地区改革,建议国税基层局应做好以下工作:
        1、要重视、充分做好对纳税人的政策宣传工作;
        2、对税管员做好前期专项培训;
        3、专项管理的软件开发应全国统筹组织,防止各地多头安排,造成不必要的浪费;
        4、下大力气核实企业往年欠税;
        5、要严格审核、认证税款抵扣凭证;
        6、准确、及时办理退税。


        三、对“增值税扩大抵扣范围的改革”的深层思考
        (一)关于“增值税扩大抵扣范围的改革”与“增值税转型改革”(由生产型向消费型转变)的定位问题:
    我们认为,当前的东北地区试点应界定为“增值税扩大抵扣范围的改革试点”,实质是:对8个特定行业的增值税一般纳税人企业新购买固定资产进项税额实行定期审批退税,不应称为“增值税转型改革”(由生产型向消费型转变);“增值税转型改革”涉及纳税人确定、征税范围扩大、税率调整等许多方面,贴切地讲,“增值税扩大抵扣范围的改革”可视做“增值税转型改革”(由生产型向消费型转变)的前奏,成功实现“增值税扩大抵扣范围的改革”可引发“增值税转型改革”(由生产型向消费型转变)。
        (二)关于增值税改革时机的把握问题:
        对时机的基本判断是:
        (1)我国目前的税收制度形成税负偏高;
        (2)中央在宏观已掌握足够的税收“增量”,增值税改革的经济环境已经成熟;
        (3)税制改革的方向是实行减税政策;
        (4)税制改革应尽量减少改革成本;
        (5)上下一心、把握形势、统一认识,是推进改革的关键。
        (三)关于“增量环比抵扣”计算方法是否使用及如何使用问题:
        “增量环比抵扣”办法做为一种过渡性措施,是“试点时期”的产物,有其存在的必然性,目的就是对企业在增值税“增量”前提下、运用“环比”计算方法进行定期退税,它在宏观上确实起到了缓解财政压力和降低经济运行风险的作用。但在微观上,企业若没有“增量”或“增量”不足时,按政策规定应享受的税款抵扣,只能滞后处理,结转下期抵退,形成应退税额积聚;而企业汇缴所得税时却因此形成新的应交所得税“增量”;这种改革试点过程中出现的宏观、微观走向“扭曲”局面,是采取“增量环比抵扣”方法直接造成的。
        建议:(1)在改革全面推广之前,“增量环比抵扣”办法确定以地市级为计算单位,地市一级国税局用当年增值税“增量”部分,按企业新购固定资产发生时间的先后顺序,依据政策规定办理退税。(2)随着改革的深化,为进一步体现改革的税收优惠,在推广期对新购进固定资产进项税额实行“当期优先抵扣办法”,即:企业新购进固定资产进项税额在当期申报纳税时,优先于“非固定资产进项税额”进行抵扣。
        (四)关于推动“增值税扩大抵扣范围的改革”的“着眼点”问题:
        ——从退税额度看,要充分考虑财政的承受能力,保证中央持有足够的宏观调控能力;
        ——从投资需求看,应顾及税收优惠政策对投资需求的“激活力度”,即宏观上避免造成固定资产投资增幅过高、宏观经济过热趋向,微观上又能促使企业技术升级;
        ——从产业政策看,通过增值税改革引发产业结构调整;
        将“增值税扩大抵扣范围的改革”置于增值税改革、整个经济改革、发展之中通盘考虑,由此引发增值税改革及税制整体改革,带动企业技术升级和产业结构调整,推动经济进一步改革。
        (五)关于单项改革与复合改革的问题:
        事物是相互联系、影响的。增值税改革必然影响其他经济改革和经济格局变化。找准“结合点”是我们着重考虑的方面。
        ——增值税改革与发展民营经济结合。
        大力发展民营经济是中央确定的经济政策,也是今后经济格局的发展趋势。从增值税收入看,绝大部分来源于增值税一般纳税人;从增值税纳税户数看,绝大部分是增值税小规模纳税人和个体工商户;总的来讲,大部分民营企业属增值税小规模纳税人。因此,设计增值税改革方案时向增值税小规模纳税人倾斜,让尽可能多的增值税小规模纳税人同样享受增值税改革优惠,促进民营经济发展,造就税收新的增长点,是“双赢”举措。
        ——通过“增值税扩大抵扣范围的改革”拉动机器设备制造业发展,促使各行业企业技术升级,促进产业结构调整,使宏观的产业布局趋于优化。这就要求我们在考虑增值税改革时,应减少人为因素的负面影响,在全国范围内、在各行业之间减少享受税收优惠政策的差异,充分体现增值税的“中性”特征和税收“公平”原则,使增值税改革发挥最大效能。
        因此,要用“动态思维”审视“增值税扩大抵扣范围的改革试点”和增值税全面改革,在牢牢把握住财政主动权和宏观调控能力的同时,适时推进税制系列化改革,由此推动经济改革的进程。
        四、对“增值税扩大抵扣范围的改革”的推广建议
        1、取消8个行业限制,在全部行业推行;
        2、取消区域限制,在全国各省全面推广;
        3、取消“增量环比退税”办法,实行“即期优先抵扣”办法,建议纳税人购进固定资产的各种扣税凭证在通过认证、审核后,将其进项税额直接记入“应交税金—应交增值税(进项税额)”科目,先于“非固定资产进项税额”抵扣;
        4、调整两类增值税纳税人划分标准,分步实施改革:
        第一步:降低增值税一般纳税人标准,将部分纳税额较大、财务核算制度健全、财会人员符合要求的增值税小规模纳税人转为增值税一般纳税人;对增值税一般纳税人企业实行“增值税扩大抵扣范围的改革”和增值税改革、转型;
        第二步:准许增值税小规模纳税人享受新购进固定资产进项税额退税政策,以当年实现“应交增值税”为限额退税,余额部分结转下年抵退。