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    税制改革

    关于增值税转型若干问题的探讨


    2006-04-27 13:24:51 | 来源:中国税务学会 | 作者:张毅明 张晓婷


        2004年9月16日,财政部、国家税务总局正式出台了东北地区扩大增值税抵扣范围政策。随着《东北地区扩大增值税抵扣范围若干政策问题的规定》和财政部、国家税务总局《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》等文件的下发,标志着振兴东北老工业基地一系列税收优惠政策之一的增值税转型工作正式在东北地区拉开帷幕。经过一年多的试点,既看到了成功的经验,也暴露了存在的问题。本文通过对沈阳市国税局增值税税转型试点的跟踪调查,拟对增值税转型谈点粗浅看法。
        一、增值税转型的重要意义
        增值税是对生产、销售商品或者提供劳务过程中实现的增值额征收的一种税。增值税划分为生产型、消费型、收入型三种类型,我国目前采用的是生产型增值税。所谓增值税转型是指由生产型向消费型转型。生产型和消费型增值税最大区别是:生产型增值税只能扣除属于非固定资产的那部分生产资料的进项税额。消费型增值税同时允许外购固定资产部分所含的进项税额。这次增值税转型实质是扩大抵扣范围,只允许扣除固定资产中机器设备投资部分所含的进项税额。
        实行由生产型向消费型增值税改革可谓意义重大。主要体现在:
        第一,从经济的角度看,一方面,实行消费型增值税有利于鼓励投资,特别是民间投资,扩大生产规模,带动相关产业的发展。有利于促进产业结构调整和技术升级,有利于提高我国产品的竞争力,提高经济自主增长能力。
        另一方面,实行消费型增值税有利于企业的技术进步。实行消费型增值税可以刺激企业设备更新和技术改造投资,以带动国有经济的产业升级。生产型增值税对高新技术企业和基础产业的发展起到较大的抑制作用,而实行消费型增值税,则可以避免重复征税,减轻企业的税负,明显地起到鼓励资本向高新技术产业流动的作用。
        此外,从对行业投资的刺激上看,消费型增值税特别有利于促进资本密集型行业(固定资产投资多)和劳动密集型行业(存货投资多)投资的增长膨胀,生产型增值税仅仅有利于促进劳动密集型行业投资。这说明实行消费型增值税既有利于促进投资增长和科技进步,又有利于促进劳动力就业,这对于我国解决温饱问题以后面临的首要问题——就业问题的解决也是有益的。增值税转型形成对经济结构的调整效应。
        第二,从财政的角度看,实行消费型增值税虽然在短期内将导致税基的减少,对财政收入造成一定的影响,但从长远看,由于实行消费型增值税将刺激投资,促进产业结构的调整,对经济的增长将起到重要的拉动作用,财政收入总量也会随之逐渐增长。从增值税本身看,由于企业经济效益的提高、成本的下降又会为税收创造一个较长的增长期。另外,在市场经济条件下,我国的投资主体发生了很大的变化,特别是非公有制投资占很大比重,追求投资效益最大化,将会大大的改善我国宏观和微观经济运行质量,也会带来其他诸如消费税、所得税等税种的增长,从而形成转型初期的不同税种收入的增减互补,形成更多税源。因此增值税的转型也将会使财政收入的质量大大提升。同时增值税转型有利于消除重复征税,有利于公平内外资企业和国内外产品的税收负担,有利于税制的优化。
        第三,从管理的角度看,实行消费型增值税将使非抵扣项目大为减少,征收和缴纳将变得相对简便易行,从而有助于减少偷逃税行为的发生,有利于降低税收管理成本,提高征收管理的效率。
        二、增值税转型基本情况
        (一)增值税转型政策执行基本情况及分析
        国家对东北地区的八大行业实行增值税转型政策以来,我市共计6738户企业经申请后被认定为扩大增值税抵扣范围企业。(见图一)

    图一


    沈阳市增值税认定企业行业分布情况一览表

     

        沈阳市增值税认定企业在2 004年7月1日至12月31日期间发生的固定资产进项税额总计为16153万元,其中:抵减2001年5月1日以前欠税4 3万元;抵减2001年5月1日至2 004年7月1目前欠税284万元;增量退税4900万元,其余10926万元应在2004年年底前办理集中退税,但由于需经同级财政部门退税,年底实际退库为779万元,其余10147万元在今年1季度办理了退税。实际有1328户企业享受到扩大增值税抵扣范围政策,金额为1.62亿元。
        2005年1-3季度沈阳市新增增值税认定企业289户,全市认定总户数达到了7027户。1-3季度全市发生的固定资产进项税额总计为15794万元,其中:抵减2001年5月1日至2004年7月1目前欠税100万元;增量退税10572万元。今年1-3季度实际有2326户次企业享受到扩大增值税抵扣范围政策,金额为23741万元,其中2290户次企业实际享受退税政策23641万元。
        截止今年3季度,在增值税转型政策实行15个月的时间里,共有3747户次企业享受到扩大增值税抵扣范围政策,金额为29747亿元,其中3696户次企业实际享受退税政策29320亿元。(见图二)
        我市传统产业如装备制造业、石油化工业、冶金制造业和汽车制造业退税额度占总退税额的92.1%,新兴产业如高新技术企业和农产品加工业仅占总退税额的7.9%。一方面说明增值税转型对技术密集程度高的重工业影响较大,对人力资本支出较大的高新技术企业影响不大;但另一方面也反映我市对高新技术企业的投入欠缺,这将影响我市未来的发展。

    图二


    沈阳市增值税认定企业退税情况一览表

     

        (二)增值税转型对经济的影响
        温家宝总理指出,东北地区等老工业基地具有重要战略地位,要把老工业基地调整、改造和振兴摆到更加突出的位置,用新思路、新体制、新方式,走出加快老工业基地振兴的新路子。税收具有调节经济的重要作用,这次振兴东北老工业基地的相关税收政策,在一定程度上起到了助推作用,达到了支持产业发展,鼓励投资,促进企业技术改造,优化调整产业结构,提高企业竞争力的预期效果。这次增值税转型试点的实施从以下几个方面发挥了作用:
        1、促进了八大行业的发展。八大行业中的装备制造业一直是我市的主导产业,我市在国内也是知名的装备制造业基地。通过近年来的改造,我市装备制造业的机床、压缩机等企业进一步确定了在国内的核心地位。其他产业如石油化工业、汽车制造业和农产品加工业都得到了长足的发展。
        2、促进了固定资产投资规模的增长。随着国家赋予东北振兴各项政策的落实,我市的经济活动十分活跃,这其中也有税收政策的落实,增值税转型政策功不可没。抵扣固定资产税金,相当于这部分资金由国家支付,同样企业上一个项目,可以节省资金约14%,相当提高了设备的资金利用率。据统计2004年全市工业企业固定资产投资277.7亿元,比上年增长了89%。今年1-3季度全市工业企业固定资产投资303.7亿元,增长98.5%。
        3、促进了招商引资工作。由于增值税转型政策目前仅在东北地区实行,因此从投资效益看,东北地区有政策方面的优势,可以吸纳南方沿海经济发达地区的资金,特别是民间资本的流入,极大地促进了我市的招商引资工作。2004年以来,我市实际利用外资直接投资完成31.8亿美元。
        4、促进了经济的发展。增值税转型政策的实施,使我市经济发展受益明显,改变了我市的产业结构,使之更加趋于合理、协调发展。由于税收政策的拉动作用及各方面的努力,使我市八大行业的经济地位得到了巩固,也带动了相关产业的发展,促进了经济社会的可持续发展。据统计,2004年我市生产总值(即GDP)完成1897亿元,同比增长15.5%。其中与工业相关的第二产业达到了950亿元,比上年增长了19.8%。其中工业增加值830.3亿元,增长18.5%,其中工业增加值占地区生产总值的比重达43.7%,对经济增长的贡献率达52.4%,直接拉动全市经济增长8.19个百分点。
        三、增值税转型存在的问题
        增值税转型政策既是国家支持东北老工业基地的重大举措,也是我国税制改革的一项重要内容,在试点过程中,难免出现一些问题,主要体现以下几方面:
        (一)在税收政策层面上
        1、增值税转型政策不彻底
        这次东北地区增值税转型实质上是扩大增值税的抵扣范围,并非真正意义的增值税转型。主要是未能解决重复征税问题。消费型增值税扣除范围很广,应当包括企业所有的项目消费品支出。但此次增值税转型试点,只允许抵扣生产用的机器设备,不包括非生产用的机器设备和不动产。由于我国现行增值税的征收范围还不够广,如交通、建筑安装业还没有实行增值税。因此扩大增值税抵扣范围并没有解决重复征税问题,也未能实现增值税转型的真正目的。
        2、增值税转型试点范围有限
        此次增值税转型,只限八大行业。从八大行业的分布看,既有传统产业也有新兴产业,但这八个行业在东北地区都是重点产业,选择这八个行业扩大增值税抵扣范围有利于形成东北地区的区域优势,如装备制造业、石油化工和汽车产业等。但是同样是东北地区,能源和供暖的矛盾也日益加深,相关产业的调整既要结合国家的宏观调控政策,也要考虑东北地区的自然优势和区域特点。
        3、增量抵扣政策限制了增值税转型的总体效果
        按照政策规定,企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣,这就意味着购入固定资产和增值税增量两个条件同时具备才能享受退税,而通常是有固定资产税金企业没有税收增量,有增量的企业又没有外购固定资产税金。构成了四种情况:一是有新增固定资产进项税额且有新增增值税额;二是有新增固定资产进项税额但无新增增值税额;三是无新增固定资产进项税额但有新增增值税额;四是无新增固定资产进项税额也无新增增值税额。共有4988户企业(占认定户数的74.03%)没有外购固定资产进项税额。致使大部分企业没有享受到税收政策优惠,也就是说振兴东北老工业基地所显现的效果不明显。同时,增值税转型在试点中未发挥其突出作用。
        4、一些企业利用假新办假重组享受优惠政策
        新办企业由于有新增增值税税额可以完全享受到固定资产抵扣的政策。因此,部分企业采取假新办、假重组等方式,利用政策缺陷准备翻牌,并采取将老企业设备“卖”给新企业,造成其2003年应纳增值税税额为零,通过这种方式将2004年7月1日前存量固定资产转为新购进的固定资产加以抵扣,将造成国家税款的损失。同时存量固定资严可以通过变卖的方式获得抵扣。
        (二)在政策操作层面上
        1、政策措施不配套使政策得不到完全落实
        增值税转型是一项系统工程,需要方方面面的政策配套措施。但目前有些政策滞后,有些政策不配套。如企业购进生产用的汽车取得的进项税额应予以抵扣,但是由于目前车辆管理部门办理汽车牌照需要提供的是《机动车销售发票》,没有此种发票无法办理汽车牌照。而根据《规定》没有增值税专用发票无法抵扣进项税额。因此,对于扩大增值税抵扣范围企业购进的生产用汽车的行为将不能享受扩大增值税抵扣范围的优惠政策。
        2、关于查补税款抵扣问题
        根据《国家税务总局关于增值税一般纳税人发生偷税行为如何确定偷税数额和补税罚款的通知》(国税发〔1998〕066号)文件中第二条的规定“偷税款的补征入库,应当视纳税人不同情况处理,即:根据检查核实后一般纳税人当期全部的销项税额与进项税额(包括当期留抵税额),重新计算当期全部应纳税额,若应纳税额为正数,应当作补税处理,若应纳税额为负数,应当核减期末留抵税额”。当期准予抵扣的固定资产进项税额,是否可抵减当期应补增值税税款没有明确规定。
        3、固定资产净值界定问题
        政策规定,企业在销售使用过的固定资产时,其销售的固定资产的进项税额是否记入待抵扣固定资产进项税额是以固定资产净值来确定的,但是并未明确企业采取何种凭证作为固定资产进项税额的扣税凭证。企业销售使用过的固定资产进项税额,计算应抵扣的固定资产进项税额所涉及的固定资产净值,未能明确固定资产净值是指企业按加速折旧办法计算的固定资产净值还是按税法规定的折旧办法计算的净值。由于这两种计算方法计算的固定资产净值不同,将直接影响到企业应抵扣的固定资产进项税额的额度。
        4、政策性退税问题
        已享受政策性退税的企业会重复享受税收优惠政策。规定中未明确出口退税企业预缴的增值税税款和稽查部门查补的增值税税款是否纳入应交增值税税额。因为这部分税款是否列入应纳税款将直接影响到新增增值税税额的额度,同时也将影响到企业准予抵扣的固定资产进项税额的额度。根据《暂行办法》中规定的,目前实行的退税政策,扩大增值税抵扣范围的民政福利等享受退税优惠政策的企业,其取得的固定资产进项税额所形成的准予抵扣的固定资产进项税额也应在退税范围内,但是由于这部分企业的应纳增值税税额已采取退税方式予以退还,因此享受退税政策的企业如产生应予抵扣的固定资产进项税额,再采取退税方式退给企业,就相当于从国库中提出税款退给企业。
        5、核销企业的欠税问题
        目前使用中国税收征收管理软件系统(CTAIS系统)的地区,在核销欠税企业的欠税时需要提供《税收缴款书》的单号。而《规定》中规定扩大增值税抵扣范围的企业如有准予抵扣的固定资产进项税额应先用这部分进项税额抵缴欠税,但是由于没有抵缴欠税的单据,因此对于欠税企业在通过CTAIS系统进行核销时,无法核销企业的欠税纪录。
        四、几点建议及推广时应注意的问题
        扩大增值税抵扣范围实施以来,尽管存在一些问题,但是总的看取得了预期效果,而且从近期东北地区的招商引资情况看,各地均把这项税收优惠政策作为招商的一项拉动政策,今后税收优惠政策的效果会更加明显。因此提出如下建议及推广中应注意的问题:
        (一) 增值税转型应与税制改革整体考虑
        增值税转为消费型扣除,还有一个重要意义是解决重复征税问题。目前影响重复征税的因素除扣除范围问题,还有一个问题就是增值税征收范围不广。目前,我国的增值税链条还不完善,对交通运输业、建筑行业,不征增值税。根据增值税抵扣原则,应将建筑业和运输业逐步纳入增值税征收范围,这样将使增值税抵扣链条的整体效应更加趋于完善,也可在一定程度上缓解转型后财政收入与税制改革的矛盾。从稳定财政收入的意义来讲,增值税转型是一个逐步实施的过程。同时,应加快整体税制改革的进度。尽快完成内外资企业所得税的合并、扩大增值税征收范围以及对燃油税、遗产税、财产税、社会保障税等等重大税收政策的调整。另外,对所得税、燃油税、遗产税、财产税、社会保障税等税种的开征与调整,也将使整体税制结构因符合发展的需求而更加合理。这样通过对税收收入结构的重大调整,各税种间有增有减,既保证了税收收入的平衡和稳定,也充分发挥了税收调控经济的职能,使经济和税收能够协调快速发展。
        (二)适当延长试点时间
        从支持东北老工业基地税收的角度看,适当延长试点时间。增值税转型试点政策在东北地区应多实行几年,最好是二年以上。这是因为东北地区老企业多,技术改造任务重,从政策支持力度看,税收的拉动效应比财政资金投入方便而简捷,便于整体拉动形成区域效应。通过固定资产投资的抵扣,中央财政与地方财政共同承担,体现了中央与地方合理负担的原则。这项政策时间短起不到拉动效果,时间长则有可能造成局部投资过热,不利于国家宏观调控。
        (三)取消增量抵扣的办法
        增量抵扣是一定历史时期的产物,是一项临时措施,其目的是防止收入大幅下滑。当然从宏观调控来看,也是一项限制条件。从东北三省一市退税额度比原先预计数少得很多的实际情况看,如果继续维持增量抵扣,在目前原材料涨价的情况下,企业很难有所作为,势必影响企业的投资热情,长此以往,又会出现假新办企业情况的发生。因此取消增量抵扣既能发挥最大的政策效果,在一定程度上还会遏制假新办企业的发生。在充分调研、论证的基础上,实现消费型增值税由“增量抵扣”向“全额抵扣”的转变。同时注意分析收入的变化。企业存量固定资产不允许抵扣是纳税人普遍考虑的问题,如解决不好,会出现大量新办企业,最好的解决办法是借鉴1994年税制改革时做法,将存量固定资产的税金提取出来,国家采取分若干年度抵扣的方法,这样做是比较科学和明智的。
        (四)应抓紧配套措施的完善
        在全国推行后不应再划分固定资产抵扣项目和非固定资产抵扣项目,应采取全部抵扣的规范运作方式。适当时机取消退税的方法,改按抵扣的方法。从纳税申报看,采取退税的方式,纳税人不改变原申报方式,申报表不用修改;税务机关不用修改申报程序,申报系统不用修改。但是从计算情况看,纳税人普遍感到繁琐,对纳税人来说区分两类不同的抵扣项目,然后再分别填报到两个不同的申报(计算)中,可谓是件复杂的事情。纳税人申报金税工程抄报税时,首先要合并申报,为了区别两类抵扣项目,可以在申报或报税时要求企业分开,但不能将固定资产的抵扣项目单独申报,增加企业的工作量,
        此外,诸如会计制度、原始凭证、抵顶欠税凭证和税务征管系统的配套问题,以及应当解决机动车抵扣税问题,与交通管理部门协调,允许专用发票上牌照等等都要逐一来解决。
        (五)纳税人投资要有规划
        增值税转型后,从一定意义上说会刺激固定资产的投资规模,促进企业进步,这本是一件好事,但如果企业相互攀比,盲目扩大投资,对企业、对国家都是一种浪费。对企业而言,由于扩大了生产规模,造成产品积压,会陷入被动局面;对国家而言,资源没有很好利用,投入的税收也没有回报,因此必须科学运用政策。本着科学发展观来审时度势。在运用税收政策时,把握投资大方向,在投资问题上不能首先考虑可以抵扣多少税款,应当考虑项目是否对环境产生影响,是否对劳动合同构成威胁等。企业投资要有规划,从市场、人力、财力资源等多方面考虑投资。另外,一旦在全国推行,地区间没有差别投资是全国大市场的整体行为,不能顾此失彼,防止出现经济过热现象。
        我市有将近百分之八十的企业去年下半年没有购进固定资产。这部分企业大部分是中小型企业,尽管企业设备需要改造,但是由于种种原因,企业在现有水平上维持简单再生产,若想依靠外力促进企业技术进步,单靠税收政策是行不通的,必须有相应的市场机制,从资金、项目等多方面帮助企业解决实际问题。