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    税制改革

    增值税转型试点的政策效应及改革效应浅析


    2006-04-27 13:24:02 | 来源:中国税务学会 | 作者:赵恒

        在国家实施东北老工业基地振兴战略的推动下,东北地区经济发展出现了转机,经济增长速度加快,经济效益明显提高。特别是东北地区扩大增值税进项税额抵扣范围若干政策的出台,对东北老工业基地经济的发展起到了重要的拉动作用。但是,由于增值税扩抵政策的实施是一项复杂的工作,因此,在增值税扩抵过程中,我们要在不断总结经验的基础上,应更多的从政策效应和改革效应两个取向,去研究和解决存在的问题,这对于促进东北老工业基地的区域创新能力和完善增值税转型是十分重要的。
        一、增值税转型试点基本情况
        2004年9月,财政部、国家税务总局下发了关于《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》的通知(财税字〔2004〕156号)和《2004年东北地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》,标志着振兴东北老工业基地税收优惠政策的正式启动和增值税转型试点的开始。2004年,东北三省共认定增值税转型企业40,306户,占东北三省增值税一般纳税人纳税登记总户数的32.2%,其中,辽宁24,648户;吉林6,373户;黑龙江7,465户。从行业分布看,主要集中在装备制造业(19,429户)、农产品加工业(9,060户)和石油加工业(7,945户)三大行业,占总户数的90%。2004年认定企业固定资产投资总额305.34亿元,进项税发生额15.76亿元,占投资额的5.2%,实际抵退12.58亿,占进项税额的79.8%。其中,辽宁抵退7.39亿元,占总额58.7%;吉林抵退3.23亿元,占25.6%;黑龙江抵退1.97亿元,占15.7%。从六大行业的抵退情况看,冶金工业抵退4.77亿元,占总额37.9%;石油加工业抵退4.53亿元,占总额36%;装备制造业抵退1.62亿元,占总额12.9%;汽车制造业抵退0.87亿元,占总额6.9%;农产品加工业抵退0.67亿元,占总额5.3%;船舶制造业抵退0.12亿元,占总额1%。在各行业中,冶金、石油加工和装备制造业抵退总额为10.92亿,占总额的86.8%。
        由于增值税扩抵政策的拉动,东北地区企业结构的调整、产业技术升级的步伐在不断加快,经济活力明显提升。2004年,东北三省国内生产总值达到15,133.9亿元,同比增长12.3%,增幅高于全国平均水平2.8个百分点;规模以上工业企业共完成增加值4,869.6亿元,比上年增长19.7%,是连续多年来增长速度最快的一年;规模以上工业企业实现利润总额1,328亿元,同比增长35.5%;招商引资效果显著,利用外资59.4亿美元,同比增长83.6%,高于全国平均水平70个百分点。其中,辽宁省国内生产总值完成6872.7亿元,同比增长12.8%,规模以上工业总产值、固定资产投资、实际利用外资3项增幅超过了东南沿海平均水平。辽宁、吉林、黑龙江三省非国有投资也分别比上年增长了55.8%、41.4%和34.5%,增幅分别高于各省固定资产投资增幅7个百分点。同时,增值税转型的试点也在增值税扩抵实施过程中稳步推行,积累了经验,为全面实施增值税转型提供了借鉴并奠定了坚实的基础。
        二、增值税转型过程中存在的问题及分析
        增值税转型试点既是中央振兴东北老工业基地的重大举措,也是新一轮税制改革的主要内容。因此,我们要在看到增值税扩抵政策对经济拉动作用的同时,也要从税收对东北地区主导产业的调控作用及增值税转型应具备的实施要件两个方面去分析研究存在的问题。只有这样,才能在增值税扩抵过程中既能促进东北老工业基地的振兴,又能推进增值税转型的改革。
        (一)增量抵扣政策限制了增值税转型试点的效果
        据专家预测,东北三省增值税转型将减少税收收入150亿元,为了保证财政收入的稳定,国家制定了增量抵扣政策。按照政策规定,企业外购固定资产必须在有增值税增量的前提下才能抵扣。但事实上,2004年东三省实际抵退税只有12.58亿元,与预测数相差甚远,另外,由于增量的限制,也使认定的六大行业中多数企业不能纳入试点范围,使得这项政策不能全面反映增值税转型试点的效果。
        东北三省增值税转型认定企业为40306户,有税收增量的18308户,占总数的45.4%,而实际享受扩抵政策的企业仅为9932户,占认定企业总数的24.6%。没有税收增量为22195户,占总数的55.07%。其中,辽宁有税收增量12398户,占总数的46.76%,而实际享受扩抵政策的企业仅为30%。无税收增量为14169户,占总数的53.45%。吉林有税收增量2875户,占总数的45%,而实际享受扩抵政策的企业仅为991户,占总户数的15.55%。无税收增量为3498户,占总数的55%。黑龙江省有税收增量3035户,占总数的40.1%,而实际享受扩抵政策的企业仅为998户,占总户数的13.37%,无税收增量为4528户,占总数的59.87%。
        上述综合数据,我们可以看出,由于增量抵扣政策,不但使企业受益面受到了限制,也使试点的范围大大缩小,不能全面的反映出增值税改革试点中存在的问题。
        (二)增量抵扣政策不利于老企业的发展
        增值税转型试点是以增值税扩抵政策的实施来进行的,因而它对东北地区的企业结构重组、企业技术改造、提升企业市场竞争能力的促进作用是不能低估的。但是,实行税收增量退税的办法,对于那些有新增固定资产但税收增量较小或没有税收增量的企业影响较大,造成新增固定资产进项税不能足额办理退税。从东北三省统计的数据看,没有税收增量的企业占认定企业的55.07%。其中,辽宁占53.45%,吉林占55%,黑龙江占59.87%。这意味着在认定企业中,有一半以上企业不能享受增值税扩抵政策,而这些企业多数是历史包袱沉重的老企业。尽管国家对东北地区一些老企业进行了技术资金投入,但由于企业所承担的生产成本、改革成本、社会成本较高,经济效益在短期内还难以有大幅度的增长,无法实现税收的增量,因而也就不能享受增量退税的政策,使振兴东北老工业基地的优惠政策的受益面和受益程度受到影响。这部分老企业的振兴也是东北老工业基地振兴的重要标志之一,增值税抵扣政策将使这些企业难以受益,在某种程度上抵销了增值税扩抵政策促进企业技术改造的调节作用。
        (三)增量抵扣政策对装备制造业的促进作用受到一定的限制
        在六大行业中,东北三省冶金工业抵退税4.77亿元,占全部抵退额的37.9%;石油加工业抵退4.53亿,占全部抵退额的36%,两项合计为9.3亿,占全部抵退额的73.9%。以吉林为例,在实际退税991户企业中,有7户退税在1,000万以上,退税1.86亿,占吉林抵退税总额的57.8%,其中中油吉林石化分公司和通钢集团公司分别得到税收优惠0.55亿元和0.51亿元;辽宁7,943户退税企业中,也有7户超过1,000万元企业,退税4.01亿元,占辽宁抵退税总额54.3%,其中,本钢集团公司和鞍钢集团公司分别得到税收优惠1.81亿和1.39亿元。由此可见,增值税扩抵政策对于国家控制的垄断行业起到的拉动作用是明显的,但对于包袱沉重、经济效益较差的中小企业还不能真正受益,特别是装备制造业,东北三省抵退1.6亿,占全部抵退额的12.9%。其中,辽宁省装备制造业14016户,占总认定户的52.95%,抵退税1.06亿元,占总户数的14.35%。由此可以看出,增值税扩抵政策对于建立东北装备制造业基地的促进作用方面还略显不足。
        根据东北三省工业企业的特点,建立东北制造业基地是振兴东北老工业基地的重要标志。改革开放以来,中国制造业取得了快速的发展,成为国家经济高速增长的发动机。但必须看到,中国制造业正面临非常严峻的挑战,劳动生产率低,产品附加值不高,缺乏核心技术,资源消耗严重。因此,中国制造业转变增长方式已成当务之急。中国制造业的劳动生产率比较低,我们现在一年不到4万美元,只有美国的4.38%,日本的4%,德国的5%多一点。中国制造业能源消耗很大,制造业的能耗占全国一次能耗的63%,单位产品的能耗高出国际水平20%至30%。另一个差距是中国制造业产品以低端为主,附加价值不高,我国出口产品主要是劳动密集型和技术含量低的产品,增加值仅为26.23%,比美国、日本及德国分别低22%、22%和11%。另外,我国制造业在引进、消化、吸收、创新方面投入经费不够。2002年我国高新技术产业技术引进与消化吸收的收支比为1:0.1,而多数国家安排引进消化经费大概是引进项目总经费的3倍,日本在经济振兴期达到了10倍。去年年末,国务院曾提出把东北建成全国制造业基地,因而,制造业的振兴与发展将成为东北老工业基地振兴的重要标志。据辽宁有关部门统计,辽宁装备制造业大体处于国际20世纪90年代初期水平,在装备制造业178小类产品中,辽宁居于全国前6位的有58小类,占32.6%。但是长期以来,辽宁装备制造业面临严峻的问题,技术改造落后,历史包袱沉重,经济效益低下,制约了辽宁经济的发展。近几年来,我国的经济发展呈现快速增长的势头,因而对于基础能源、原材料的需求也在不断增加,价格一涨再涨,也为这些行业带来了较高的效益。这样,不论是在投入或产出上都形成迅猛发展的势头,特别是增值税扩抵政策的实施,使得这些行业能更多的享受税收政策的优惠,拉动了企业发展。但作为东北地区另一大支柱产业装备制造业还在缓慢发展阶段,这必然使装备制造业还不可能从税收的增量中更多的享受增值税的优惠政策。因而,支持装备制造业的发展,使辽宁乃至东北制造业从中、低端产品加工厂转为全国高科技含量制造业基地将是振兴东北老工业基地的重要任务。
        三、几点建议
        增值税增量抵扣政策的设计,对于缓解财政收入的压力,确保财政收入的稳定增长是有利的。但是,东北地区增值税转型试点,不仅要考虑增值税改革的财政承受能力问题,而且要从两个方面去把握。一是改革设计最终目标的要求。二是优惠政策的受益范围及程度。毫无疑问,增值税转型的最终目标应是固定资产购进所含进项税金全额抵扣。因此,我们在增值税转型的改革中,应按终级改革目标所需的条件进行试点。这样,才能发现问题,总结经验,完善改革。否则,缺失最终改革目标所需的条件,就会失去改革试点的意义。所以,在试点过程中,方案的设计应兼顾两方面的效应。一是振兴东北老工业基地的政策效应。二是完善增值税的改革效应。政策效应应从行业及受益范围和程度的选择上来体现,而改革效应应从满足增值税转型终极目标的条件来试行。只有如此,才能在振兴东北老工业基地的过程中,在促进企业技术进步和产业结构调整的同时,并达到增值税改革试点的目的。
        1、从政策效应看,增值税转型政策应以国家对东北老工业基地产业结构调整的角度去实施扩抵政策,即税收优惠政策应向装备制造业倾斜,其理由有三:一是建立全国装备制造业基地是振兴东北老工业基地的重要任务,没有装备制造业的发展,就没有东北老工业基地的振兴。二是东北装备制造业技术投入水平较低,应鼓励具有比较优势的地区产业升级,提升制造业承接世界制造业转移的能力。三是东北装备制造业多数还处于初级加工阶段,附加值较低,难以在经济效益及税收有更多的增量。因此,通过税收的手段去扶持东北装备制造业的发展是十分必要的。
        另外,从中国科技发展战略研究小组排列的全国地区企业技术创新能力看,上海列第1位,分值为64.97分;而东北三省的辽宁列第6 位,分值为42.73分,与上海相差22.24分;黑龙江列第15位,分值为30.65分,与上海相差34.32分;吉林列第21位,分值为26.04分,与上海相差38.93分。由此可见,从税收政策上提升企业技术创新能力,也是振兴东北老工业基地的重要内容。
        因而,建议在享受增值税扩抵政策六大行业中,装备制造业应先行取消增量限制或赋予地方一定的权力,对装备制造业的抵退根据财力情况和收入情况自行把握,为装备制造业创造一个空间,形成装备制造业在税收政策上一个“洼地效应”。
        增量抵扣是防止收入大幅下滑的必要措施。但从去年实际退税情况年看,增值税转型并没有影响到财政收入。一方面,如果继续维持增量抵扣,在目前原材料涨价的情况下,企业很难有所作为,势必影响企业的投资热情。另一方面,我们相信,随着我国经济的快速发展,税收收入的增长完全可以消化因转型带来的减收。
        2、从改革效应看,东北地区增值税扩抵政策的实施,虽然体现的是中央振兴东北老工业基地的政策精神,但是,它也是增值税转型的试点,标志着我国增值税改革的开始。因此,我们在实施过程中,既要考虑到增值税扩抵政策在促进东北老工业基地振兴过程中的政策促进作用,又要为全面实施增值税转型创造条件,积累经验。所以,增值税扩抵政策的实施过程,也是增值税转型改革的过程。这样,就需要我们在试点过程中尽量满足增值税转型的基本条件设置,即取消增值量抵扣的限制。按照增值税的原理,企业全部购进固定资产所含税金应全额抵扣,以避免重复纳税。但考虑到增值税转型的复杂情况,在试点过程中,我们应在充分考虑财政承受能力的前提下,选择部分行业对于新增设备投资所含税金取消增量抵扣的限制,才能在暴露问题和解决问题的过程中,对全面实施增值税转型提供借鉴和经验。否则,这种试点改革将失去改革效应。
        从上述两个方面看,我们实施的东北地区增值税扩抵政策,既要体现促进东北老工业基地的政策效应,又要把握增值税转型的改革效应。只有如此,才能在振兴东北老工业基地过程中,发挥增值税调节和促进作用的同时,完善增值税的改革。