中国税务学会有限公司

登录 | 注册
  设为首页 | |加入收藏
微博 微信
  • 学术交流

    税制改革

    关于重构我国地方税主体税种的设想


    2006-04-10 13:23:24 | 来源:中国税务学会 | 作者:许国云 郭强 李今是 伍克胜
        一
        实行分税制国家,如何划分中央与地方的税收收入,学者们的意见并不一致。美国财政学者塞利格曼(E.R.A.SELIGMAN)与迪尤(JOHN.F.DUE)分别提出了三个原则与两个原则,塞利格曼提出:(1)效率原则,该原则是以征税效率为划分标准,如土地税,以土地为征收对象,地方较易了解本地情况,对地价也较为熟悉,自然比较方便,且不易逃税,因此,土地税一般划归地方税。(2)适应原则,该原则以税基广狭为划分标准,税基广的税种归中央,税基狭的税种归地方,如增值税,税基广泛,应属于中央税;房产税基在房屋所在区域,较为狭隘,应为地方税。(3)恰当原则,该原则以租税负担分配公平为划分标准。迪尤提出划分中央与地方税收的两原则:(1)效率原则,该原则与塞利格曼的效率原则在内容上是相同的。(2)经济利益原则,该原则是以便利经济发展,不减少经济收益为标准。R.马斯格雷夫(R.MUSGRAVE)根据公平权力和有效利用资源的准则,提出税种在各级政府间配置的六条原则:(1)可用于稳定经济的税种应作为中央税,具有周期稳定性的税种归地方;(2)具有累进性再分配功能的税种应作为中央税;(3)采用累进制税率对个人征收的税种应由最有能力采用综合税基的那一级政府征收;(4)税源流动性较小的税种应归较低级别的政府;(5)税源分布极不均衡的税种应作为中央税;(6)受益性税和服务收费适合于各级政府。据此,马斯格雷夫将税种在各级政府间作了粗略的划分:中央政府适合征收自然资源税及一体化的所得和支出税;州一级政府适合征收所得税、消费税和自然资源税;地方政府适合征收财产税和薪给税。税收专家欧文斯(OWENS)和诺里高德(NORREGARD)认为好的地方税可以从六个方面去判断:税基不应具有很大的流动性;收入的稳定性和可预测性;税负的不轻易转嫁性;税收负担的公平性;征收管理的方便性;税率没有过分的累进性。
        综观国外实行分税制的实践,各国都十分注意地方税制在整个税制建设中的重要地位。主要从效率与受益的角度考虑建设地方税制,大致有三种路径。分税种式划分,彻底划清中央税和地方税,互不干扰,以日本为代表。分成式划分,将主要税种划分为中央与地方共享税种,以德国为代表。分税率分享式划分,就是对税源采取比例分配方式,以美国为代表。不管通过哪种路径,各国税收管理级次划分得都非常清楚、简明,比较注意把各级政府的责、权、利有机结合起来,即以税收自身特征与性质来划分各级政府的税源,每级政府都有自己的税收,以事权与财权相统一的原则确定税收收入分配的份额。各地的公共需求由地方政府提供,而地方政府的财力和地方税收紧密相联系。这样既体现了税收管理的科学性,又能充分调动政府治税理财的积极性和主动性。由此可以看出,国际上实行分税制国家的地方税具有以下特征:一是具有较为稳定的组织收入功能。各级政府都有“当家税种”, 地方税收入不随景气变化而上下大幅度波动,具有相当固定收入来源。二是具有一定的灵活性。地方税收可随着本地区人口、所得的增加或通货膨胀而相应增长。三是较好地体现了税负公平原则。富者多缴税,穷者少缴或不缴,量能负担,体现受益原则。四是方便征收管理。地方税的建设考虑了地方政府的税收行政能力及课征技术,体现了税法严肃性。五是严格遵守税收法定和税权分置、分管原则,各国一般都是通过宪法、财政法或地方财政法、地方税法等,明确规定地方政府的职责,在此基础上,按事权定财权,以税种划分为基础,确定各级政权的征税权。中央掌握重要税种的立法权、解释权、开征停征权等。地方税法的制定权和解释权归中央,但地方有较大的机动权, 如税目税率调整权、税种开征停征权,以及减税权等。在税收征管方面,各国都设立了一套或三套税收征管机构,有相对独立的地方税务机构,实行垂直领导与同级领导相结合,各级政府各自征收自己的税收,互不交叉。六是收入分割适度合理,一般而言,税收管理权限相对分散的国家,其地方税收入的比重相对较高,反之,税收管理权限相对集中的国家,其地方税收入的比重相对较低。由于地方税只是地方政府收入的主体部分,分税并不是国家财力的彻底分配,而是国家全部税收收入基本的或初始的分配。中央与地方之间的财政关系不可能通过一刀切的办法予以割断,因此,为了使税权集中与事权分散的矛盾得到缓解,大部分国家都建立了相应的税收调整制度,以弥补地方财力的不足。
        各国地方税体系建设的理论与实践反映到地方税主体税种建设上也是各具特色。美国和日本就代表了两种不同的典型。美国各级政府都有当家的主体税种,联邦税收体系以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体,州政府的税收体系是以销售税、总收入税为主,地方政府的税收体系以财产税为主体。地方税收入(州和地方政府税收)占税收总额的比例大致保持在40%左右。日本实行中央集权制,地方行政区分为都道府县和市町村两级,日本税收也分中央、都道府县和市町村三级管理,税种划分为国税、都道府县税种和市町村税,每一级政府都以两种税为主体税种。国税以个人所得税和法人所得税为主体,都道府县税以居民税和事业税为主体;市町村税以居民税和固定资产税为主体。这几种税收入稳定,能基本保证各级政府的主要支出需要,中央与地方税收分配格局基本呈三分之二与三分之一的比例。综合起来分析,各国在确定地方税的主体税种时主要是从以下几个方面考虑:一是组织收入功能较强,在地方财政收入中占据较大的份额,一般保持在60%左右的水平;二是促进资源合理配置,使得地方性资源得到有效配置和合理利用;三是调节收入分配,实现社会公平和经济效率的改进;四是保持经济稳定,促进地方经济均衡可持续发展。但是具体确定哪些税种为地方税的主体税种,各国做法有一定的差异:一是国家政治体制,实行集权制国家和实行分权制国家在划分的原则上有很大的不同;二是税制结构,以直接税为主的税制结构和以间接税为主的税制结构,处理的原则有很大区别;三是财权划分的标准不同对地方税主体税种的选择也是有影响的,以中央主导型还是地方分权型的财力分配原则对地方主体税种的确定有重要的影响;四是税制体系建设,为各级政府安排较为独立的税制体系还是共享的税制体系,确定主体税种的标准是有差别的。因此,通过分析和比较,在进一步深化我国分税制财政体制改革背景下,讨论重构我国地方税的主体税种,事关我国地方税制体系的建设和进一步完善,也与有关各方面的体制改革和完善有很大关系,其重要性和现实意义是不言而喻的。
        二
        我国从1994年起实行分税制改革,将全部税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税,为规范中央与地方财政关系迈出了制度性建设的关键一步。但是近十年来,随着财权重心上移、事权重心下移,以及省以下财政体制改革滞后,出现了中央财政收入每年以1000亿元以上增长,全国县乡级财政却普遍运行困难的强烈反差。反映在地方税制体系建设上,突出表现为对地方税主体税种的定位不明晰、权限受限制、收入不确定、税制不规范上。
        一是地方税主体税种地位始终处于不稳定状态。1994年虽然实行了比较彻底的划分税种办法,建立了中央与地方两大税收体系。增值税、消费税收入归中央,营业税和企业所得税收入归地方,但是规定:中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税、铁道部门、各银行总行、 各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税)等归中央。个人所得税收入归地方,但是规定:银行存款利息所得税收入归中央。甚至资源税和证券交易印花税也在中央与地方之间分享。实际上原先划给地方的主体税种后来陆续都让中央参与共享了。据测算,1994-2004年间,我国地方税收收入中共享税收入所占比重各年均在75%以上,地方税收入所占比重各年均在26%以下,共享税占比过大,地方税占比过小,限制了地方税在发展地方经济中的职能作用的发挥。
        二是地方税的主体税种的税制不统一。内外资企业实行两套所得税制,违背了国民待遇原则,客观上造成税负不公;城市房地产税对外商投资企业只征房产部分,而不征地产部分,给税收管理带来了困难。
        三是地方税主体税种的税基不稳固。近几年出台的税收政策大都减少了地方税主体税种的税基。今后还有可能,如增值税转型问题,把交通运输和建筑安装行业营业税改征增值税;支持企业技术改造、促进再就业所得税优惠政策;提高个人所得税起征点政策等,都不利于保护地方税主体税种的税基。
        四是地方税的主体税种的税收立法权和管理权高度集中。我国分税制属于中央高度集权型,分税制虽将16个税种作为地方固定收入,但地方政府没有相应的税权,而事权又往往向地方倾斜,违背了分税制事权与财权相统一的原则。
        五是对地方税的主体税种的征管上矛盾多,政策掌握分寸不统一,脱节现象严重。如企业所得税管理,2002年以前,中直企业、金融保险企业、外商投资企业及外国企业的所得税归国税征管,其他企业所得税归地税征管。2002年起,新注册登记企业所得税由国税征管,容易引起税负不公平,也容易诱导企业在两个税务部门之间选择性纳税。再如个人所得税,个人存款利息所得税由国税征管,其他个人所得税由地税征管,同一个税种由两家税务部门征管,增加了管理成本,容易出现政策掌握分寸不一致的现象。
        总体来讲,现行地方税主体税种面临的问题较多,1994年税制改革以来,整个地方税制改革没有实质性进展,近几年来税收政策的调整,都是在缩减地方税收,尤其是地方税的主体税收。当然,这些政策有些是加强宏观调控所必须的,有些是进一步完善税收体制的需要。但是,不注意完善地方税制,不注意地方税主体税种的构建,就不会有分税制财政体制的完善,就没有中央与地方税收分配关系的平衡和稳定。
        三
        进一步完善地方税体系,重点要抓好主体税种的建设。如何重构地方税的主体税种,则又取决于政府的层级架构。
        我们知道,政府履行各种经济职能所需的成本必须由社会成员以税收的方式承担,其直接表现为公共支出,公共支出的效益取决于政府的工作效率,政府效率又取决于政府的治理结构,政府的治理结构主要通过各级政府之间的分工协作来完成。财政体制作为政府的一种治理工具,在多级政府体制下,财政体制也表现为多级化,它要求在合理界定各级政府事权的前提下,按照一定的财政原则,将政府财力在各级政府间进行有效配置。一个国家的财政体制不仅要能使各级政府的事权和财权相适应,还要有助于给各级政府提供激励和行为约束。我国目前有中央、省级、地市级、县级以及乡镇五级政府,是世界上政府层级最多的国家之一,与之相对应,财政体制也是在此框架下界定各级政府的财权和事权范围。国际经验表明,政府层级越多,开征的税种也越多,这样才好将税收收入在各级政府之间划分。但在以降低税负和简化税制为主流趋势的世界性税制改革大潮中,无论政府层级多少,一个国家的税负水平、税种多少以及税制结构的设置不能违背科学性。我国现行税种28个,数量不少,但是如何在五级政府之间划分始终非常困难,一直处于中央与地方的博弈状态而经常调整。政府层级过多与可配置的主体税种缺乏的矛盾,就立即显现出来了。我们不像国外那样,各级政府税种收入划分得很清楚,可以完整地按税种划分税收收入,只能走加大共享税的道路,同时,我们必须看到,一味扩大共享税部分,又会反过来影响分税分级财政基本框架的稳定。近年来,我国共享税的部分一增再增,把企业所得税和个人所得税也改为共享税后,几个大税种已全部共享,大有回归到过去分成包干体制的趋势,这在体制过渡时期可能是一种策略性的办法,但从长远来看,必须要完整地按税种划分政府间的收入。改革的前提是加快推进政治体制改革,减少政府层级和财政层级。从政府间收入划分的国际经验看,三级政府收入划分较为普遍:不少国家的个人所得税和工薪税归联邦(或中央)政府;销售税和企业所得税归州(或省);也有一些经济发达但面积较小的国家州(或省)政府以个人所得税和企业所得税为主(如丹麦和瑞典);而财产税是基层政府的主要收入来源。这种政府层级设置和收入划分办法,既符合各税种的收入能力和特点,又符合分税分级财政的内在要求。就是说,三级政府架构是分税制划分收入较为理想的制度安排。
        对于我国来说,政府按照三级架构改革,重点要划清省以下政府间的事权,首先要改革乡镇级政府设置,把它变成县级政府的派出机构,使乡镇事权界定清楚、支出责任明晰。同时要改变市管县层级。从某种意义上讲,市管县体制是计划经济体制下城市化发展的一种范式。人为地拼凑经济区域、行政式扩大城市规模,造成相互掣肘,阻碍了我国广大县域特色工业化道路的探索和有区域、民族特色城市化道路的选择。改革的方向是让市级和县级政府成为财政分配平等的独立层级政府,形成中央、省、市县三级财力分配分配体制框架,在此基础上,构建地方税收体制,完善分税制财政体制。实际上,我国浙江省建国以来一直实行“省直管县”模式,近几年来,随着农村税费改革的深化,安徽、江苏、湖北等省实行“乡财县管”体制试点、省直管县财政管理体制改革,有效地缓解了乡镇财政困难,增强了县级自我发展的意识,效果非常明显,这也为减少财政层级,实行中央、省、市县三级财政提供了有益的实践经验。
        在重新调整我国现行政府层级架构后,明确各级政府职能,划清政府间事权。在总体的事权划分上,涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目,应由中央财政负责。
        省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目,以承上启下增强行政活力与效能。
        市县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜,主要包括:本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出,改善公共设施,营造市县域发展环境。
        基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出,作为中央、省和市县级政府的共同职责,中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展,其经费应在合理划分各自管理范围和管理责任的前提下,由各级财政适当分担。
        按照上述事权范围调整后,财政总支出的大头应该在省以下的地方,市县支出约全国财政总支出的一半以上,中央和省一级各占四分之一左右。但是从收入来讲,分配的方向应该是相反的,即中央收入约占全国财政总收入的一半以上,省和市县级收入各占四分之一左右,各级政府的收支平衡要通过转移支付等途径解决。
        四
        按照上述政府层级架构和事权划分,地方税主体税种构建就有了明确的方向和思路。根据我国国情,我们建议将营业税划作省级税收的主体税种,房地产税和城市维护建设税划给市县级税收的主体税种。
        以营业税作为省级财政的主体税种,是基于下列因素考虑:一是营业税可以为省级财政提供稳定的收入来源。目前,我国省级财政收入来源各地千差万别,安徽省是以省级企业所得税为主,收入规模小且很不稳定,很难满足省级财政支出的需要, 2000年-2004年(见下表),安徽省级财政收入与支出存在巨大缺口,2000年为91.14亿元,2004年达到126.16亿元,如果把营业税划为省级收入,则缺口分别减小到59.17亿元和65.88亿元,显然大大缓解了省级财政的压力。
        安徽省2000-2004年度省级财政收入和支出情况
                                                   单位:亿元
                 2000年  2001年 2002年 2003年 2004年
    省级财政收入 18.75   25.06  32.43  36.04  50.32
    省级财政支出 109.89  148.93 161.76 158.35 176.48
    营业税收入   31.97   32.64  38.97  45.96  60.28
        二是税收作为宏观调控经济的重要手段,营业税发挥着重要作用。由于营业税具有触角面广、反馈快等特点,对提高地方税收管理效率,促进税收公平起着重要作用。根据层次调控经济理论,省级调控居于承上启下的地位,通过营业税政策,可以引导资源的流向、弥补市场的缺陷、实现资源优化配置,有效地配合国家宏观调控措施的落实,促进地区经济发展。三是符合我国税制结构的现状和发展趋势。我国实行以增值税为主体的税制结构,营业税在整个税制结构中居于次主体地位,约占税收收入总额的15%,这一格局从较长时期来看不会改变,将其划为省级地方收入,不会影响税制结构的整体布局。四是与世界上大多数国家的通行做法比较接近。在所有经济合作与发展组织成员国的地方税中,财产税和货物销售税都是最重要的税种。美国(1999年)货物劳务类税收收入分别占州级税收收入的53.8%,加拿大(1999年)为35.6%。
        将房地产税和城市维护建设税划为市县级主体税种:一是房地产属于非流动性生产要素,对其征税的经济影响范围较小,即使设置一定的税率差别也不会改变该生产要素的地区配置;二是市县级政府的重要职责是市政建设、维护治安、保护居民财产安全的实现,所负担提供的公共品具有明显的受益区域和受益对象范围,所有家庭都要缴纳此税;三是可作为地方政府解决地方社会经济矛盾工具的税收政策手段,税收透明度较高;四是财产税的税基是财富存量,对财产价值的评估方法和程序需要专门机构来完成,征收成本高,征管难度大,作为地方的主体税种,能够调动地方政府的积极性,加强税源监管,地方征管效率更高。五是税源稳定,不会因为经济周期性波动产生较大起伏,而且随着社会经济发展,房地产只会逐步壮大,税基也会有一定程度的稳定增长,地方可以根据财政支出情况适时调整税收政策,起到平衡地方财政、调控经济发展的目标。六是从世界范围来看,把房地产税收作为地方税的主体收入也是普遍的做法。美国(1999年)财产类税收收入占地方税收收入的比重达72.3%,加拿大(1999年)为92.6%,澳大利亚为(1999年)100%,新西兰为(1999年)85.7%,日本(1995年)为49.9%,财产税在地方税收入中都占有较高的份额。
        将城市维护建设税划为市县级地方税主体税种:一是与地方政府的职责事权范围相适应的,城市基础设施建设及维护是地方政府向本地居民提供的重要公共品;二是与该税种本身的职能定位相符,该税种具有特定目的税性质,专门用于城市维修建设;三是与该税种在现行地方税收中地位有关,我国(2002年)城市维护建设税收入占地方本级收入的5.49%,仅次于财产税(8.28%)的比重;四是经过税制改革,该税种随流转额或销售额征收,税基广泛,有成长的潜质,能够担当得起地方税收中的主体地位。
        近年来,我国房地产税收呈大幅度增长,2001年-2004年,全国房地产税收入总额由449.4亿元上升到1369.6亿元,年均递增20.8 %,与税收收入总额的增长基本同步,占全国税收收入总额的比重一直稳定3.1%-5.3%,占地方财政收入的比重也基本稳定在3.3%-6.2%,近年来,我国房地产业发展较快,成为社会投资的一大热点,房地产税收入增长很快,占税收收入总额和地方财政收入的比重也呈现上升趋势,其在地方财政收入中的地位逐步提高。财产税成为主体税种的条件基本成熟,经济基础和纳税人的财产承受能力增加。改革开放以来,我国经济长期保持快速增长势头,近十年年均增长幅度达8.5%,2004年,我国国内生产总值达136515亿元,人均达到10564元,2004年,全社会固定资产投资中,房地产开发建设投资13158亿元,比上年增长28.1%,商品房销售额10376亿元,增长30%,其中销售给个人增长30.4%,城镇居民人均住房面积23.67平方米,农村人均住房面积为27.2平方米,为房地产税源奠定了坚实基础。
        五
        按照上述改革思路,构建我国的地方税主体税种,对我国现行财政体制和税制建设提出了新的更高的要求,也是一次中央与地方财政利益的带有根本性的制度创新,不可能一蹴而就,改革本身要有一个过程,同时还取决于相关配套措施的逐步改革到位。
        (一)改革税制。1、营业税改革。营业税改革的重点是调整征收对象。可以对与营业税性质相近的行政事业收费或基金(如文化建设基金、特种行业管理费、城市增容费等)进行费改税,改征营业税,并根据第三产业出现的新行业适时扩大征收对象,增加征收税目。同时取消从事金融、保险、证券、电信等外资服务性企业享有的营业税减免,以及取消对行政事业单位的免税政策,使营业税收入充裕而稳定。
        2、房地产税收改革。现行房地产税收入规模偏小;税收减免过多;征税范围狭窄,仅限于城市、县城、建制镇和工矿区内经营性企事业单位及各种租用的房产;税制设计不合理,以房产原值及租金收入为计税依据,脱离房屋的现有价值,缺乏收入弹性,税率设计没有考虑地区差别;内外有别的两套税制,税收待遇不公平;房地产流通环节税费过多,有的多达80—150多种收费,各环节税负不均。房地产税制的改革取向是,将现行房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地出让金合并为房地产税,建立内外统一税制,以房地产评估价值作为征收依据,确定合理的税负水平,清理房地产开发建设环节的不合理收费,允许一定的地区税率差,均衡房地产建设、保有、交易、租赁等环节的税收负担,建立纳税评估机构等。
        3、城市维护建设税改革。现行城市维护建设税属于增值税、消费税和营业税的附加税,税收名义不正,征管难度较大,收入不稳定。改革的基本思路是,以纳税人的销售收入和营业收入为依据,建立独立的城市维护建设税制,税率设定在0.25%-0.35%的范围内,允许地方有一定的税收政策调整权限。
        (二)完善地方税收体系。地方税主体税种确立以后,还需要一定的辅助税种相配合,形成相对完整的税收调控有机整体。省级地方税收体系建设的主要构想是:开征社会保险税和改革资源税。将社会保险费改为社会保险税,与社会保险实现由省级统筹的目标相配套,构建符合我国特色的社会保障资金安全网络;改革资源税制,将森林资源、水资源、等纳入资源税的课征范围,提高税额标准,实现资源可持续合理开采利用。市县级地方税收体系建设的主要构想是:改革印花税和车船使用税,开征文化教育事业税,取消部分地方税种。将现行印花税与契税合并为新的印花税,根据不同特点分别制定税率或税额,扩大印花税的征收范围,将新《合同法》中例举的合同和权属转移书据等列入征税范围,对房屋、土地等不动产产权权属转移书据提高税率,改革印花税的征管方式,由邮政部门代征,通过邮局发售印花税票,并将是否缴纳印花税作为合同等生效的先决条件;改革车船使用税,合并车船使用税和车船牌照税,适当提高税额幅度;开征文化教育事业税,将现行开征的教育费附加、文化事业建设费、农村教育事业费附加以及其他有关义务教育收费清理合并后改为文化教育事业税,纳入地方税体系;取消农牧业税、屠宰税、筵席税、土地增值税和固定资产投资方向调节税。通过上述调整,形成税制简化、结构合理、层次分明、功能较强的地方税收制度体系,为地方政府履行职责、调控经济发挥有力的作用。
        (三)合理配置税权。制定《税收基本法》,划清各级政府的税收立法权,明确税收权限分配的基本原则和配套措施。制定《地方税法》,可借鉴日本的做法,凡由地方立法决定的地方税或政策调整,由地方政府调查论证,起草征收条例,经当地人大审定后,报中央批准。改变现行地方税收立法权高度集中的状况,适当下放权限,实现地方税立法权的纵向合理配置。对纳入地方税主体税收管理的税种,中央负责立法和重要政策调整权限,赋予地方一定的税收减免权限;对地方税收辅助税种但在全国有普遍开征意义的,中央要掌握立法权,并赋予地方较大的政策调整权限;对仅具有区域性意义的地方税种,允许地方决定开征并制定相应的征收管理办法。无论税收管理权限怎么调整,都要明确,地方税收立法权只能下放到省一级,并且不能与中央宏观调控相抵触,不能损害中央税基,破坏全国税法统一。
        (四)进一步完善财政转移支付制度。即使在地方税收体系较为健全的情况下,也难以完全满足地方财政平衡需要。地方政府财政开支在很大程度上仍然需要依靠上级通过转移支付来解决。应进一步完善财政转移支付制度。按照合理确定政府间转移支付的决策依据、决策程序和计算方法,逐步提高财力性转移支付占政府间转移支付的比例,均衡地区间公共服务供给水平,促进区域间经济、社会发展。以“因素法”代替“基数法”,统一和规范财政转移支付的标准,如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等来确定各地的转移支付额;借鉴德国的经验,在中央政府的安排下,建立省际之间横向财政平衡制度,弥补中央向地方的纵向转移支付制度随意性大、选择性不均衡、对地方政府约束过多的缺陷。中央政府可以委托地方政府执行特定的职能,相应地把一部分预算转拨给地方政府。如果在横向财政平衡后一些贫困地区财政收入仍有缺口,中央政府从纵向上再给予转移支付。在此制度框架内,加大对中部地区财政转移支付力度。
        (五)调整税务机构。按照各税各征的原则,调整税务机构,形成征收上独立、管理上协作、业务上指导、自成一体的税收征收管理组织机构。