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    税制改革

    地税部门征收社会保险费的难点及解决对策


    2005-07-25 10:18:07 | 来源:中国税务学会 | 作者:岳战伟

        为建立起符合我国社会主义初级阶段特点和社会主义市场经济要求的完备和有效的社会保障体系,进一步扩大社会保险的覆盖面,提高基金的收缴率,加快建立独立于企业、事业单位以外的社会保险体系,近年来,全国相继有19个省、市、自治区人民政府调整了社会保险费征收体制,由地方税务机关负责社会保险费的征收工作。经过几年的地税征收,充分发挥了地税征管优势,取得了良好的征收成效,确保了社会保险费的足额、及时发放,从而切实保证了党中央、国务院两个确保要求的落实。社保费征缴工作扎实、基础好、户数清、费源清,征缴率逐年提高,赢得了社会各界的充分信任和肯定。但由于现行法制的不完善和征收管理体制的不顺,实实在在影响了社保费征收管理工作的顺利进行,矛盾越积越多,严重影响征缴。
        一、征收社会保险费的难点
       (一)社保费征缴管理职责交叉,相互扯皮。
        根据国务院《社会保险费征缴暂行条例》的规定:社会保险费管理部门具有:受理社保登记、审核缴费基数、稽核、建立缴费记录、记录个人帐户等职责;地税部门只有受理申报征收职责。表面看,似乎分工明确,但在实际运行中,矛盾绪多,如:社保费登记,地税部门在工作中发现漏户,而只能通报社保部门或督促该户办理登记手续,如该户不登记,税务部门就没办法了。再如:申报环节,缴费人必须进行缴纳社会保险费的双向申报。在实际操作时,先向社保部门申报审核,经其审核后,再向地税局申报缴纳,地税只能按照社会保险部门核定的数额征收社保费,地税局无权核定缴费基数或直接受理未经每月审核的社保费申报。其弊端:一是给缴费人延期申报提供了口实。二是未经审核不得征收,造成延误,及时性差。三是给事后的社保费稽核、检查等工作造成被动。因社保部门每月已对缴费人申报核定认可,事后检查发现问题,无法追究其责任。四是双向申报,极不方便缴费人,缴费成本高、时间长。五是导致申报方式单一化。双向申报制约地税部门多种申报方式的推行,如:邮件、电子、划卡、电话申报等等。这种征收与管理脱节,审核与征收“两张皮”,征缴计划与审核分离的体制不利于规范执法行为,造成部门间相互制约,增加内耗,严重阻碍了社保费征收工作的提高。
       (二)社保费资金入库程序不规范。
        目前,主要采取两种方式:直接转帐、现金等方式。地税征收人员收款后,填写入库凭证,缴费人持票到银行从其帐户中划入地税在银行开设的过渡户,月末地税局将过渡户社保资金划转社保部门基金户,之后社保部门再转入财政社保专户。入库操作程序复杂、繁琐、环节多、在途滞留时间长,不规范,且多头开户,漏洞较多,不严密,不利于对帐和监督资金的安全运行,也不利于加速资金周转和提高资金的使用率。
       (三)立法滞后,法律缺位,强制征缴力度不足。
        社会保障法律制度不健全,未形成系统、完整的法律体系,国家立法滞后,地方立法分散造成社会化程度低,规范性和强制性不足。现有的法规立法层次低,主要是以《条例》形式,但《条例》毕竟不同于法律,且大部分制度、规定都是由各省人民政府及其部门制定的,缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度,刚性不强,导致难以发挥地税部门的优势。由于立法滞后,没有赋予征收机关有效的执法手段,遇到拒缴、少缴、欠缴社保费、加收滞纳金、对直接责任人处以罚款或提请人民法院强制执行时,执法力度不强,缺乏有效的强制措施和制约手段。往往显得力不从心,执法难以到位,影响社保费征收工作的正常实施。
       (四)统筹层次低,地区之间政策差别较大,负担不均。
        由于目前全国的社会保障政策宏观方面有国务院以条例形式规定,而社会保障微观政策大部分由地方政府根据当地实际情况制定,造成统筹层次低,政策不统一,缴费基数和费率都有不同程度的差别,以基本养老保险费为例,社会统筹的缴费比例相差6个百分点。地区间、企业间负担水平不一,负担苦乐不均,不利于公开竞争,不利于及时足额的筹集社保基金,在一定程度上影响了社会保障体系的建立。
       (五)社会保险费多头征收管理,政策不一,程序复杂。
        由于我国社会保险费法规制度出台时期不一致,都带有明显的时代特点,各险种都有不同的部门负责,各自都制定了独立的规章、制度,造成同一费种多个征收主体和不同费种由不同部门征收,部门之间很难协调统一,统筹级次也显现多样化,由此造成险种之间互不衔接,参保范围、缴费基数和缴费比例及征收主体等政策不统一,导致参保关系混乱,同是同类缴费人,却出现了参保险种不同的现象,社保费征收主体既有地税征收、又有就业局、医保中心、劳动局征收,多头管理,造成征收多渠道,管理难集中,核算难统一,而且降低了工作效率,加大了成本,极不方便缴费人。
       (六)社会保险覆盖面过窄
        建立社会保障最根本的出发点是实现保障的统筹,互助共济。社会保障的涵盖面越大,抗御风险的能力就越强,保险的作用发挥的就越充分。而目前,我国的社会保障覆盖面普遍较小,城镇集体企业、部分外商投资企业、大部分私营企业的职工和个体工商业户尚未纳入保障范围,未能真正统筹共济,离建立社会保障制度的初衷相差甚远,造成不同所有制企业负担不公平和职工待遇不公平等问题,阻碍了劳动力在不同行为和企业间的流动,同时导致社会保障的能力弱化,不能更大的范围统筹平衡、分散风险。
        二、解决的对策:
        对策之一,加快社会保险费相关法律的立法进程,提高立法层次。为适应我国建立和完善社会主义市场经济体制以及加入WTO后形势的需要,为发挥社会保险费统筹共济的功能和社会保险费征收管理工作的顺利进行,发挥其政府社会保障的职能,应加快社会保障法和相关法规的立法,明确征收主体、管理职能、缴费基数、比例、法律责任、法律保障、尽快建立“依法征费、依法缴费”的征管机制。
        对策之二,加快社保费信息化建设,提高征管效率
        社会保险费征收工作涉及面广,业务处理量大,随着经济体制改革的不断深入,越来越多的职工与企业解除劳动关系,其养老保险关系也由企业集中缴费变为自然人缴费,缴费主体发生显著变化。自然人参保数的剧增,大大增加了社保、地税部门办理业务的工作量,落后的税收手段和与时俱增的工作量之间的矛盾越来越突出,成为制约社保费征收的绊脚石,而采用现代化的信息手段更新征缴方式,是必由之路。实践证明,只有积极推进信息化建设,实行网络管理,实现信息资源的共享,加强与财政、劳动保障、银行、经办机构等部门的社会保险费数据联网工作,才能达到适时交换数据,实行缴费人登记资料共享,提高社保费征收工作效率。
        对策之三,加快社保费改社会保障税的步伐。
        完善我国社会保障体系的重中之重,在于建立起稳定、可靠的社会保障资金的筹措机制,因此,从根本上解决社会保险费征收的刚性不强,多头管理,多头征收、覆盖面小、统筹层次低等问题,克服现行条例过于笼统的缺陷,建议开征社会保障税,以税收形式来筹集社会保障资金并使其成为主要渠道。目前一方面,经济环境大大改善,企业效益稳步提高,居民生活水平明显提高,但另一方面,也表现为竞争的加剧,面临的风险也大,特别是下岗人员增加,人口老龄化加快,现有的保障基金积累规模难以满足未来保障金的支付需求。因此,开征社会保障税是唯一的选择,加之社会保障税具有很强的有偿性,可以使劳动者直接受益,因而可以得到劳动者的接受,加之全国已有19个省、市、自治区的社会保险费由地税负责征收,可以充分利用现有税务机关的组织结构,征管基础,人力资源,充分发挥税务机关的优势,且在这方面进行了有益的探索,即:税费统管、统征,为费 改税积累了经验。适时开征社会保障税,可以提高社保资金   的筹资效率,降低征收成本,建立起一个规范、稳定的社保筹资主渠道,真正建立“税务征收、社保发放、财政监督”的机制。
        对策之四,加快研究税务部门征收社保费的征收管理制度。
        目前实行税务征收采取的方法不一致,主要原因是各地政府或税务部门自行制定的征收管理制度、办法,有一定的局限性,一些问题很难独立解决,社会保险费征收工作较为被动,建议财政部、国家税务总局研究并制定税务部门征收社会保险费的具体管理办法,明确税务部门征收管理的责任、权利等,建立健全完整、系统的符合实际的征收管理规章制度,理顺征收管理各环节(登记、申报、征收、检查、行政处罚、保全措施、强制执行措施,复议应诉及听证)的运行规程,确保征管部门有的放矢地开展工作。