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    税制改革

    中国税务学会"改革和完善地方税的研究"课题组观点综述


    2009-09-23 15:38:46 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:
      一、我国现行地方税税权的剖析及改革设想
      与会代表认为,地方税税权划分是一国税收制度的重要组成部分,也是我国完善地方税体系、推进国家税制创新需解决的一个重大问题。代表们就我国地方税税权划分存在的问题及完善地方税税权的对策达成共识。
      (一)我国地方税税权现状剖析
      地方税税权主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权构成。但我国现行税收管理体制几乎将税收立法权完全集中在中央,除屠宰税和筵席税外,地方基本上不具备税种的开征、停征权利。这种作法在很大程度上忽视了地方政府根据本地特点发展地方经济、培育地方财源的需要,也限制了中央、地方两个积极性的发挥。由此造成诸多弊端:
      一是我国税权的纵向划分缺乏统一、稳定的规则,习惯于通过谈判方式而不是规范化的方式确定中央与政府间税权关系,使得税权划分的过程随意性颇大,中央与地方政府之间的博弈存在巨大空间。为避免在税权调整过程中受损,地方政府采用讨价还价方式确定包干数额及比例,利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化;中央政府则利用改变游戏规则、改变包干数额及比例、调整中央税和共享税税种及分成比例等手段,谋求利益的最大化。中央和地方政府的投机气息日益严重。
      二是事权划分不清,财权与事权不相适应。1994年分税制改革,只是原则上划分了中央与地方省一级地方政府间事权,而未涉及省以下的各级政府间的事权划分。此后,中央政府一方面将部分事权下移给地方政府;另一方面还通过调高分成比例等各种形式将财权逐步上收。从而使财政收支矛盾在下级政府聚集。
      三是在分税制实施中,既没有赋予地方政府税收立法权,也没有确立地方政府的主体税种,不利于地方政府主动性和积极性的发挥。
      (二)完善我国地方税税权的设想
      会议代表认为,我们应该借鉴西方发达国家税权划分的成功经验,并结合我国现行的政治制度和经济发展的现状,进行制度创新,建立起一个在法律框架下统一稳定的税权划分模式。基本设想是:
      1.清理与宪法相抵触的税权划分的规定,赋予地方一定的税收立法权。目前,我国几乎所有的地方税种的税法、条例以及实施细则都由中央制定、颁布,地方税的开征、停征权,减免税权以及解释权均归中央政府,仅将实际已停征的屠宰税和筵席税开征、停征的权力下放给地方,违背了宪法中地方政府有权制定地方性法规的精神,不利于地方因地制宜开设新的税种,调动地方的积极性。因此,应认真清理与宪法相抵触的税权划分规定,赋予地方一定的税收立法权。
      根据我国国情,借鉴国外先进经验,在税权的划分上,我国应采取统一立法和地方立法相结合的"适度分权型"模式。具体做法是:中央税与共享税的立法权集中于中央,以保证中央利益,增强宏观调控的能力;对全国统一开征,并对宏观经济影响较大的地方税种(如营业税),由中央制定基本法规和实施办法,将部分政策调整权下放给地方;对全国统一开征但对宏观经济影响较小,对区域经济影响较大的税种,由中央制定基本法规,税目、税率、税额的调整权以及减免税权应赋予地方;地方可结合当地经济资源优势,开征某些地方性税种,行使制定实施办法等权限;对于某些税源枯竭,征收成本大的地方税,地方有权决定停征。
      2.构建地方税税权的制度约束机制。在赋予地方相对独立的税权同时,还必须对地方政府的税权进行相应的约束,包括居民约束和中央政府约束。使地方行使税收立法权不损害中央政府、其他地区和当地居民的权益。
      3.运用税收法定主义原则,实现税收管理体制法制化。我国应加快《税收基本法》的制定,规范中央和地方政府的权力和职责划分,克服税权划分的随意性和人为因素的弊端,杜绝中央政府和地方政府的短期行为以及机会主义倾向。
      二、确立财产税在我国地方税中的主体地位问题
      有代表指出,国内外研究成果表明,财产税具有成为地方主体财源的良好禀赋。并就确立财产税为我国地方税主体税种可行性、现行财产税制度存在的缺陷以及确立财产税为地方税主体税种的路径选择进行了分析、论证:
      (一)确立财产税为我国地方税主体税种可行性分析
      1.我国国民经济迅速发展,社会财富不断积累,个人和法人拥有的各类财产大量增加,为财产税提供了良好的税基。近年来财产税收入增速高于地方税收入增速16个百分点,具有良好的发展前景。
      2.2003年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案和《物权法》的出台对私人合法财产提供了法律保障,也为财产税的征收打下了基础;党的十六届三中全会《决定》中明确把建立、健全我国财产税体系列为我国下一轮税制改革的核心内容之一,为财产税的发展创造了良好的制度环境。
      (二)我国财产课税主体地位缺陷分析
      1.地方政府税收权限的有限性。有代表指出,在财产课税的税权问题上,目前向地方分权的倾向已经成为国际潮流,而我国的税收管理权限基本上集中在中央政府,地方缺乏必要的税收立法权和管理权,制约了财产税的发展。
      2.各种课税要素的非科学性。我国财产税税制缺乏科学的规划和总体设计,大多数税种是历史上形成并遗留下来的,税种老化,税制设计不能完全适应经济发展的需要。在计税依据的科学性、税率的合理性、税收优惠的公平性等方面存在诸多问题。
      3.财产税体系的非严谨性。我国现行财产税的课税范围失当,房产税和城镇土地使用税的课税范围均为城市、县城、建制镇和工矿区,而处在这些区域之外的房产和土地则不需纳税;现行财产税均为个别财产税,仅对土地、房屋以及车船等分别进行课征,且对企业拥有的机器设备等不动产和私人财产的继承转让及赠与均没有开征相应的税种,削弱了税收对于收入公平分配的调控功能。财产税的税种设置内、外不统一。对土地、房屋租金收入、房地产转让行为税种设置重复,给经济运行带来额外负担。
      4.财产税征收管理的低效性。我国财产税征管措施不到位,存在着财产登记制度不健全,财产评估制度不完备,征管手段落后等问题,行政效率不够理想。
      (三)确立财产税为地方税主体税种的路径选择
      由于我国经济发展水平与区域经济发展不平衡、分税制财政管理体制不健全、税权划分不合理等现实状况,要想在短期内将我国财产税打造成地方税主体税种是不现实的,必须分步设定财产税的改革目标,循序渐进地推进财产税制的改革,逐步确立财产税在我国地方税体系中的主体地位。实现这一设想的基本路径是:
      1.赋予地方政府适当税权。根据我国的国情,应分步骤下放相关税权,为财产税的发展提供法律保障。
      2.整合和优化设计财产税税种。
      (1)合理设置税种。合并、统一房地产税制,建立统一的物业税。适时开征遗产税和赠与税。完善土地增值税,对正常的房地产开发、特别是普通标准住宅项目采用更多的优惠待遇。
      (2)降低不动产购置税的整体税负。建议按照财产税的税种属性特征,针对财产的不同存续形态下合理选择课征点,扩大财产税的覆盖面。在课征环节上,财产税应主要涵盖财产保有和转让环节,对财产持有、让与、自然增值等一定时点上的财产存量和增量课税。对财产存量课税税负要重,对财产权属转让的税负要轻,以促进资源的重新配置。从课征对象来看,我国财产税应以房屋和土地为课税对象,课征一般财产税。房产、家庭金融资产和家庭经营资产应包括在遗产税和赠与税的税基之中。
      3.强化税收管理。要健全财产产权登记制度,建立和完善财产估价制度,完善财产税征收管理的配套法制保障。改善税收环境,加强税法宣传,提高社会公众的守法意识,构建部门协作机制,形成全社会协税护税的良好形势。
      三、房地产税收制度的现状、问题及改革建议
      (一)我国房地产税制的现状
      在我国现行税制中,涉及到房地产行业的有11个税种,分布在房地产开发、转让(流转)和房地产使用(保有)三个环节。房地产行业税收已成为地方税体系的重要组成部分,其收入规模在地方税收中的比重逐年上升,日益成为地方财政收入的重要来源,并承担着调节房地产经济运行的任务。但由于房地产业税收涉及税种较多、税源增长迅速、征管难度大,因而成为地方税征收管理工作的重点和难点之所在。有代表运用大量数据说明了现行房地产税制组织收入功能弱化和对房地产业的宏观调控职能弱化的现状。
      (二)我国房地产税制及征管过程中的主要问题
      随着房地产业的快速发展,现行房地产税制的弊端和房地产税收征管中问题逐渐显露:
      1.税费关系混乱。房地产行业租、税划分不清,税、费关系混乱,存在着"以税代租、以费代税、以费挤税"现象。加重了消费者的负担,影响了政府宏观调控政策的实施,抑制了税收的增长。
      2.现行房地产税制自身的弊端。
      (1)法律层次较低,且改革相对滞后。税收理应由法律进行调整、规范,但涉及房地产业的11个现行税种中,只有两个税种是由全国人民代表大会制定的法律,其余9个税种都是国务院制定的行政法规(条例),且都是暂行条例,立法层次明显偏低。同时,其中10个税种开征于20世纪,个别税种距今已有50余年,已远远不能适应当前社会经济发展对房地产税制的需要。
      (2)税种设置不合理。目前我国税费已占到房地产价格的30%~40%,且主要分布在房地产开发建设环节。在税种的设置上,交叉征税、重复征税、税种缺位等问题突出。现行的房地产税制中,缺乏主体税种。内外之间、城乡之间税制不统一。
      (3)税负结构不合理。现行房地产税制在税负安排上"重流通,轻保有",不仅导致了土地利用的低效率,抑制了土地正常的市场交易,助长了土地的隐性流动;而且使国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配,导致财政收入的流失,造成房地产市场投资规模、发展形势与各环节税收的增长速度不协调。
      (4)征税范围偏窄,税基覆盖不全。房产税和城镇土地使用税的征税范围把广大农村的一些应税对象排除在外。土地增值税对发生在土地使用权出租、土地使用权和房屋作价入股、联合建房、以地换房、房屋出租和自用商业性房地产等方式上产生的土地增值不征税,对房地产的自然增值也不征税,既限制了土地增值税对土地使用的调节,又不符合公平税负、普遍纳税的原则。
      (5)计税依据不科学。房产税对自用房屋按房产账面价值扣除10%~30%后的余值计税,无法随房产市场价值的变动而变动;对出租房屋按租金收入计税,其税负明显高于从价计征的税负,且从租计征与营业税有重复课税之嫌。土地使用税以固定不变的实际占用土地面积作为计税依据,与土地价格的变动缺乏紧密的经济相关性,很难合理、有效、及时地调节土地级差收益。土地增值税计税依据是土地的全部增值额,未扣除通货膨胀引起的土地增值和交易引起的价格增加。
      (6)税率设计不合理。一是现行不动产保有环节的税收负担较轻,交易环节的税收负担过重,不利于不动产的合理流动和土地的集约利用。二是耕地占用税和城镇土地使用税都采取定额税率,税率较低,整体配合的作用发挥不力。
      3.房地产税收征管及配套措施滞后。一是纳税人守法意识淡薄。住房租赁存在大量"地下交易",逃避管理,偷税严重。二是房地产交易价格缺乏有效的监控手段。我国至今没有普遍建立房地产价格评估制度,财政、税务部门缺乏相应的评估管理机构和完善的管理制度。在房产交易过程中,买卖双方往往通过签订低价格的假合同来规避税收。三是税收征管配套措施不完善。由于房地产登记制度不完善,税务部门与房地产管理部门信息共享程度不高,致使税务部门无法完全取得有关涉税信息,造成房地产税收流失较多。
      (三)改革我国现行房地产税制的建议
      1.我国房地产税制改革应遵循的原则。借鉴国外的税制建设经验,针对我国社会经济发展现状,我国房地产税制改革应遵循以下原则:
      (1)统一税法。尽快统一内外房地产税法,加快费改税步伐。
      (2)适度分权。首先在中央集中税收立法权的基础上,赋予地方政府根据本地具体情况对房地产税收政策做出适当调整,自行决定税种的开征、停征以及本地区适用税率的权力。并逐步将财产税的立法权下放给地方。
      (3)适度调控。坚持适度调控原则,走"宽税基、少税种、低税率"道路,最终达到公平税负、简化税制、促进流通、稳定税基、提高效率的目标。
      (4)以民为本。房地产税制改革以不损害大部分居民利益为前提,不加重居民负担,确保社会稳定、和谐。
      2.完善房地产税收法律制度的具体设想。
      (1)完善土地取得和房产开发环节税收制度。在土地取得环节重点要开征土地闲置税和土地荒芜税,促进土地有效利用和合理开发。可考虑先在耕地占用税中增加土地荒芜税条款,对非农建设占用耕地的闲置行为和承包经营耕地的弃耕抛荒行为征收土地荒芜税。待条件成熟,再设独立的土地荒芜税。在房地产开发阶段不应当征收专门的房地产税收,应使房地产开发企业与一般企业承担相同的税负。
      (2)完善房地产流转阶段税收制度。应本着"重保有、轻流通"的原则采取如下改革措施:
      一是逐步取消土地增值税。缩小其征收对象,把征税对象仅限定为资本利得,并降低税率,以减少偷逃税现象。待房地产行业利润趋于平均利润时,适时取消土地增值税(但也有代表提出,由于土地增值税具有特殊调节作用,应继续保留该税种)。二是鉴于契税与印花税交叉重复的问题,代表们建议择其一予以保留,但在契税和印花税的去留上代表们观点不尽相同,有代表建议取消契税,也有代表建议取消印花税。三是取消城镇土地使用税,有代表认为既然以受让方式取得土地使用权的土地使用者已经交纳了土地出让金(地租),就不应再次缴纳地租性质的城镇土地使用税。四是降低房屋租赁环节税负。应按照房屋估价征收房产税;适当降低营业税、所得税税率,并允许扣除房屋折旧和必要的成本开支,以有效刺激住房二级市场的需求和发展,并将大量隐性出租房屋纳入正规管理渠道。五是对低收入者和老年人购房和租房实行税收优惠。
      (3)重点建立完善保有环节的物业税制度。
      ①开征物业税的意义。物业税将是房地产保有环节的核心税种,开征物业税是房地产税制改革的中心内容,有代表将此项改革的意义概括为以下四个方面:一是物业税将有利于解决中低收入者的住房问题。物业税把目前一次性缴纳的大部分房地产税费转化为在房产保有阶段分年收取,住宅的大部分房地产税费分70年缴纳,可使住宅建设成本下降近50%.二是有效打击投机炒楼行为。实行物业税后,一方面持有房产每年将缴纳一大笔物业税,而使持有成本激增;另一方面,实行物业税后楼价必然下降,炒楼利润空间减小,投机风险也将增大。三是有利于地方财政收入稳步增收。物业保有者每年缴付的物业税会随着物业价值的升值而提高,政府可以参与物业持续升值的再分配,有利于地方财政收入稳步增收。四是可改变现有土地批租制度,有利于遏制土地审批环节的权力腐败。
      ②物业税的制度设计。基本构想是将目前房地产税保有环节的城镇土地使用税、房产税和城市房地产税合并成"物业税",同时取消对外资企业收取的土地使用费。完善改革土地批租制度,设立土地年租制,将年租金纳入物业税一并征收。制度设计要点如下:
      一是统一税制,将物业税的纳税人设定为在中国境内拥有房屋产权的单位和个人,包括外商投资企业、外国企业及其他组织和个人。二是扩大税基,将物业税课征范围扩大到农村,并将因事业管理体制改革而分化出来的原事业单位也纳入房地产课税范围。对城镇居民自用住房可采取拥有第一套房免税、第二套房屋缴税的方式征收,再购买第三、第四套住房时税率要有较大幅度的提高;对城镇居民住房设定起征点和免征额,对农业用地和农民自用住房应暂免物业税。三是以房地产评估价值作为计税依据,按照3年或5年房地产估价的平均值作为税基,为避免重复征税,对房屋的租金收入将不再征收新的物业税,而主要由营业税、城建税、教育费附加及所得税来调整。四是在税率设计方面,借鉴美国的经验,主要依据是根据地方的支出规模、非财产税收入额以及可征税的财产的估价确定物业税税率。把交易环节减少的税加到保有环节。物业税宜由中央政府确定税率幅度,各地依据自身的城市社会经济发展水平、房地产市场状况、纳税人的负担能力和地方政府年度预算等综合因素确定本地适用税率。
      (4)完善相关配套机制,建立严密的税收管查体系。
      ①尽快统一房地产税收征收管理机构。将目前分散在财政部门、国家税务局和地方税务局的征管权限和资源统一到地方税务局,彻底解决目前房地产税收征管过程中出现的政出多门、政令不通、税收政策执行不统一等问题。
      ②加强相关部门配合,实行房地产税收一体化管理。在各级政府的领导下,建立相关管理部门的协调、配合机制,同时建立责任追究和处罚机制,确保对房地产开发全过程税收的有效管理。加强房地产产权、产籍信息共享及管理制度,在国土资源和房地产管理机构中设置专门负责房地产评估的机构,将各种涉及房地产税收的资料实现共享,并通过完善房地产价格评估手段,统一评估标准,以及建立纳税争议处理机制等措施,完善房地产评估机制,为房地产税制的改革创造条件。
      ③加大税收执法力度。将房地产税收管理作为地方税收管理的重点,从税源管理、管户管理、申报征收管理、稽查和处罚等多方面入手,严格执行有关规定和政策,不断减少漏征漏管现象,提高申报征收率,全面加强对房地产税收的执法力度,实现应收尽收。
      四、房地产开发企业土地增值税清算难点及对策
      自2006年末国家税务总局发布了《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》后,各地大力推进清算工作,取得了一定成效。然而,由于房地产开发形式具有多样性、复杂性的特点,土地增值税清算难度大,特别是在收入和开发成本、费用等扣除项目的确认上存在不少问题。有代表对房地产开发企业土地增值税清算工作中存在的问题及难点进行归类分析,并提出解决的相应对策。
      (一)清算中存在的难点和问题
      1.折扣销售价格低,侵蚀土地增值税的税基。房地产开发企业由于促销、照顾关系户等原因,给予购房人一定的价格优惠,双方按实际结算价签订售房合同并开具发票。对这类优惠是否需要进行纳税调整,土地增值税制度中没有明确规定,开发商则不承认价格优惠属于"折扣销售",而按正常销售为申报纳税,侵蚀了土地增值税税基。
      2.不同拆迁补偿方式,造成收入成本确认的差异。房地产开发企业的房屋拆迁补偿一般有货币化补偿和实物化补偿两种形式。以货币形式支付的"拆迁补偿费"计入"开发成本",在计算土地增值税时,这部分支出作为"房地产开发费用"和"加计扣除20%"的基数;如果以实物形式补偿,房地产开发企业返还给被拆迁人的房产,会计上一般不作为收入处理,在计算土地增值税时,这部分支出没有作为"房屋开发费用"和"加计扣除20%"的基数。两种补偿方式导致土地增值税清算结果不同。
      3.未能正确划分开发间接费用和房地产开发费用,偷逃税款。由于会计人员素质等原因,企业往往不能正确划分开发间接费用和开发费用。加之《土地增值税暂行条例》规定开发成本的金额可以加计20%扣除,企业为了达到少缴税款的目的,往往会故意混淆这两种成本费用,并影响清算结果。
      4.虚开发票、虚构工作量以虚列或高估成本。一些开发商利用发票监管的漏洞,采取虚开发票、接受他人虚开发票等手段虚增建筑成本,或采取虚构工程项目的手段到税务机关套开建筑发票虚列成本,以及与施工方相勾结,采取虚假招投标或签订补充合同等方式虚构工程项目、虚增业务量、增加开发成本。
      5.混淆分期开发项目成本归属期,人为控制成本结转。部分房地产开发企业不按项目设立成本明细账,混淆不同项目的成本、完工与未完工项目成本,人为控制企业成本结转。某些分期开发,清算时间不同的项目,由于相关配套项目尚未完工结算以至无法取得合法有效凭证,致使开发成本中的公共配套设施费无法准确合理地在各期项目中进行分摊。
      6.清算后再转让房地产的土地增值税计算规定不合理。国家税务总局规定,在土地增值税清算时未转让的房地产,清算后销售或有偿转让的,纳税人应按规定进行土地增值税的纳税申报,扣除项目金额按清算时的单位建筑面积成本费用乘以销售或转让面积计算。这一规定以清算时点计算可扣除项目金额,忽视了清算后发生或结算的成本费用以及再转让房地产发生的税金,同时人为割裂清算时收入和清算后收入,可能会造成清算后再转让房地产的土地增值税虚增,加大纳税人的税收负担。
      (二)完善土地增值税清算的建议
      针对上述土地清算工作中存在的难点问题,提出以下建议和对策:
      1.对销售价格明显偏低的要进行调整,防止税收流失。一是对整个开发项目的销售平均价进行统计,在发现平均价明显低于同一地区、同一年度、同类产品的"平均价格"或者"市场价格"时应进行纳税调整;二是建立商品房的税收预约定价机制,以预约定价作为税务机关计算土地增值税的法定依据。开发商在此价格幅度内给予的优惠均依"折扣销售"处理,否则一律调整计税收入;三是土地增值税计税收入的相关规定应尽量向营业税及企业所得税靠拢,避免多头判定标准,对于售价明显偏低而无正当理由的,可参照营业税、企业所得税的有关规定予以调整。
      2.调整拆迁实物化补偿的会计处理方式,减少拆迁补偿费核算差异。房地产开发企业对采用"实物化补偿"方式发生的拆迁费应按照"以旧换新"业务进行会计处理。将从被拆迁人手中购入的旧房产价值在账面加以反映,并将这部分资产摊入开发成本,同时,销售给被拆迁人房产应作收入处理,正确计算缴纳土地增值税,以消除不同拆迁补偿方式造成的税负差异。
      3.规范成本与费用的划分标准,避免混淆。为避免成本与费用相混淆,建议应规定成本费用划分的原则:对于与开发项目有关的支出,凡是有具体的成本核算对象或应当由建筑公司支付或承担的(指基础设施费、公共配套费、开发间接费),都应计入成本;其余则应当计入费用。
      4.将工程决算报告书引入成本费用的核算,以提高清算效率。房地产开发企业与建筑施工企业进行工程价款的结算时,一般会委托专业机构进行工程造价审核。审核报告中确认的建筑成本应当具有一定的可信度。因此,税务机关利用房地产开发企业的工程决算报告书及其审核报告核算开发成本是目前具备可操作性的选择。
      5.实行土地增值税项目登记制度,实现动态跟踪管理。针对有些房地产开发企业混淆分期项目成本归属期、虚构工程项目、虚增工程量等问题,建议实行开发项目土地增值税项目登记制度,对房地产企业从立项审批、施工建设、销售到产权转移等各个环节进行动态跟踪管理。
      6.制定土地增值税二次清算制度,以真实反映项目的增值水平。建议对清算后再转让的房地产项目,待其全部销售完毕后,要求进行二次清算,重新计算增值额和增值率得出应纳税额,再减去已缴税额,得出土地增值税应补(退)税额,以确保国家应有的税收权益和纳税人的合法权益。
      7.加强部门间联系配合,建立健全协税网络。要切实加强同房地产相关部门的联系协调,取得多方支持与配合,建立与发改委、建设、土地、规划、房管、银行等部门的信息交流机制,建立健全协税网络。
      五、关于我国开征社会保险税问题的探讨
      (一)社会保险资金费改税的意义
      与会代表首先分析了我国现阶段社会保障收费制度存在的不足,指出目前社会保险资金管理政出多门,统筹范围狭窄,互济性较差;筹资总量不足,保障水平偏低;税务机关和社会保险经办机构同时征收,导致责任不清,任务不明,征管效率低下。社会保险基金筹集方法亟待进行改革。并认为,对现行社会保险基金筹集方式实施费税改革将有利于提高社会保险筹资效率,规范征收标准,增强社会保险互济性,加强社会保险基金监管,促进我国社会保障事业健康发展。
      (二)课征社会保险税的理论依据
      与会代表运用公共经济学和政府权能理论,论述了我国开征社会保险税的理论依据。认为:
      首先,社会保障制度是一种与社会化大生产密切相关的公共产品,而税收是政府用于补偿公共产品成本的基本手段。由于税收作为政府筹资手段一般较收费方式具有更高的效率和更强的约束力,因而,社会保险税成为大多国家筹集社会保险基金的手段。
      其次,政府权能理论认为,在现代社会经济条件下,社会管理事务迅速膨胀使政府的权限不断扩张,要求政府的内部结构必须适度地从集中走向分散,实现行政权在各级政府之间的"分层化"和在同级政府不同职能部门之间的"分部化",以利于政府提高运作效率和防止专制腐败。基于这一理论,我国应尽快开征社会保险税以取代目前的相关收费制度。理由在于:其一,税务部门是我国财政收入的专职征收机关,它不仅拥有覆盖全国的征收管理组织体系、完善的信息系统、科学严密的管理流程和高度专业化的管理干部队伍作为技术和组织保障,而且有税收程序法和实体法为法律保障,由税务部门课征社会保险税,与由其他部门收费相比,应当具有更高的管理效率。其二,由税务部门征收社会保险税,税金纳入政府预算管理体系;立法机构对政府税务部门和社会保障管理部门实施预算监督,有利于建立严密的分工、协作与牵制、平衡机制,防止在社会保险基金筹集、分配、使用、投资过程中产生滥用权力和腐败现象。
      鉴于目前我国的地方政府是提供社会保险公共产品的责任主体,且不同省份之间社会保险基金的筹集、分配与使用还处于"各自为政,相互独立"状态,从政府权力"分层化"的角度考虑,依照"财权与事权相结合"的原则,我国的社会保险税在开征之初应确定为地方税,其收入专门用于地方的社会保险事业。将来从增强社会保险的"互济性"、扩大互济范围,利于社会保障对象跨地区合理流动,以及强化社会保障制度的再分配功能等角度考虑,应将社会保险税适时过渡为中央与地方共享税,使中央政府可以掌握、支配一部分社会保险基金,在全国范围内统一调剂使用。
      (三)我国开征社会保险税具备的条件及面临的难点与对策
      1.我国开征社会保险税业已具备的基础条件。
      (1)我国已经初步建立起以养老、失业、医疗、工伤和生育保险为基本内容的社会保险体系。使我国未来的社会保险税有了明确服务对象和课征目的。
      (2)我国国民经济持续、快速发展,企业效益和职工收入稳定增长,为开征社会保险税提供了充实的税源和可靠的物质基础。
      (3)在我国社会保障制度改革过程中,围绕社会保险基金筹集工作进行的一系列改革尝试,为开征社会保险税奠定了基础。特别是许多省市实行由税务机构代征社会保险基金的办法,为开征社会保险税积累了经验。
      (4)社会保障制度的构建与完善问题不仅日益受到我国政府的重视,而且为广大社会公众所关注和期盼,以筹集社会保险基金为目的开征社会保险税,必定会得到社会公众的理解与支持。
      2.我国开征社会保险税的难点和障碍及其对策。
      (1)我国开征社会保险税面临的难点和障碍主要包括:现行社会保险制度覆盖面窄,将广大农民排除在外,影响社会保险税纳税人的确定;现行社会保险缴费标准不统一,影响社会保险税的税率设计;统账结合的社会保险模式不完全符合税收的基本特点;社会保障负担考验税法的严肃性。
      目前我国社会保险费欠缴问题严重,清缴困难,加重了社会保障的财务负担,也对社会保险税的开征形成阻力。
      (2)针对上述问题,应采取的对策:一是从法制建设入手,尽快出台《社会保障法》,利用法律的强制性,克服地方、部门利益造成的阻力,依靠法律的力量推动构建全国统一的、具有高度互济性的社会保险基金管理体制。为统一开征社会保险税铺平道路。二是对社会保险基金财务困难,应从宏观和微观两个层面着手加以解决:从宏观上,政府应采取部分国有资产变现和向社会保障管理部门转让国有资产等方式多渠道筹措资金,归还历史欠账,缓解社会保险财务困难。从微观上,应依法加大对欠费企业的追缴力度,对确有支付能力而恶意欠费者采取适当的强制措施。此外,国家应视财力的可能安排一部分专项财政资金,通过转移支付方式向社会保险基金财务困难严重的地区"输血",作为一种"转制成本",为改革社会保障筹资方式,开征社会保险税创造条件。
      (四)我国社会保险税的税制设计
      与会代表通过对世界各国不同类型社会保险税的比较,结合我国社会保障体系的现状及特点,认为我国社会保险税可以参照德国模式加以设计。基本构想为:
      1.税制原则。我国开征社会保险税,要循序渐进、平稳过渡,与新一轮税制改革相配合,体现公平优先、兼顾效率的原则。
      2.税制要素设计。
      (1)纳税人。我国社会保险税的纳税人应当是我国境内的企事业单位及个人。具体包括:社会团体、事业单位、国有企业、集体企业、股份制企业、个人独资企业、合伙制企业及其职工,以及外商投资企业及其中方员工、自由职业者、国家公职人员等。鉴于我国农村生产力水平不高且地区发展不均衡、农民收入水平较低,可暂不把全部农民和乡镇企业作为纳税人。
      (2)课税对象。课税对象规定为纳税人支付的工薪总额或取得的工薪收入。其中,企事业单位以实际支付的工薪总额为课税对象;个人以其所获得的工薪总额为课税对象。另外对于个体工商户、私营企业主等非工薪收入者则以毛收入为征税对象;对不易核定的,可授权征收部门在当地上一年度职工月平均工资一定限度以内确定。
      (3)税目。税目设置应与社会保险的项目相对应。目前,我国社会保险的项目主要有职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、女工生育保险等5项。前3项保险对社会经济影响最大,因此应重点设置这三大税目;后两项保险在多数地方尚处于试点阶段,故暂不宜将其作为税目,可通过商业保险方式解决,将来条件成熟时再逐步纳入社会保险税的范畴。
      (4)税率。为利于与现行缴费制度衔接,税率设定上可继续保持目前的负担水平,即养老保险税率为28%,其中雇主缴纳20%,雇员缴纳8%;失业保险税率为3%,其中雇主缴纳2%,雇员缴纳1%;医疗保险税率为8%,其中雇主缴纳6%,雇员缴纳2%.同时,从税收征管的角度考虑,对部分收入不稳定、账目不健全的自营人员,可采用定额税率。
      (5)税收优惠。为了照顾困难职工的基本生活,可以根据各地区居民最低生活费标准设立起征点,凡是工资超过最低生活费标准1倍以上的职工都应缴纳税款。但对收入确实低于政府规定的最低生活标准线,而且经有关征税部门查实者,可免予征收社会保险税。
      对企业则不应实行社会保险税减免优惠。对有特殊困难的企事业单位,经过申请,可在税法中明确规定的条件下和期限内暂缓缴纳税款。
      (五)开征社会保险税的配套改革
      开征社会保险税作为一项重大的税制改革措施,必须与其他相关改革相配套。首先,社会保险税主要对工资、薪金所得征收及对劳动所得进行课征,是当今各国所得课税体系中的一个重要组成部分,因而,开征社会保险税应处理好其与企业所得税、个人所得税的关系。其次,社会保险税作为社会保险的筹资手段,应与我国社会保险模式相适应,并随社会保险模式的改革相应调整。再次,开征社会保险税要求建立与之相配套的财政预算体系和预算补充机制。此外,为夯实社会保险税的税基,开征社会保险税还应与工资制度改革相结合。
        天津财经大学  刘荣整理