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    税制改革

    我国现行地方税税权的剖析及改革设想


    2009-09-23 15:26:41 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:王乔 伍红
      地方税税权划分是一国税收制度的重要组成部分,也是我国完善地方税体系、推进国家税制创新需解决的一个重大问题。地方税税权主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权构成。本文主要探讨税收立法权和税收政策制定权。地方税税权的划分也即研究税权如何在中央与地方政府纵向配置,形成具有一定程度的集权和分权特征的政府间税收安排。研究地方税税权问题的中心就是寻求税权在中央与地方间集权和分权的最佳结合点。
      一、我国现行地方税税权的剖析
      长期以来,我国地方税税权是与财政管理体制相适应的。新中国成立后到分税制财政体制改革前,我国一直实行的是"统一领导、分级管理"的财政管理体制。期间虽随着社会经济生活的变化,各种具体形式和方法也做出一些相应的调整,但基本保持不变。1993年12月15日,国务院颁布了《关于实施分税制财政管理体制的决定》,中央与地方实行分税制改革,分税制改革的原则和要求内容之一是:根据事权和财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收与地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管。并将中央税、共享税以及地方税的立法权集中在中央。地方除屠宰税和筵席税外,基本上没有立法权,更谈不上开征、停征的权利。不可否认,高度集权的税权划分,是基于我国的政治体制的特点所制定的。但"一刀切"全国一盘棋的方式对我国幅员辽阔、经济发展不平衡的国情,未予充分考虑。这种做法在很大程度上忽视了地方政府根据本地特点发展地方经济、培育地方财政的需要,也限制了中央、地方两个积极性的发挥。地方税税权划分的不合理,造成了许多弊端:
      (一)中央政府和地方政府税权的划分缺乏一个统一稳定的规则,产生中央机会主义和地方机会主义
      在法制化水平较高的国家,税权的纵向分配一般通过宪法予以明确,或至少通过最高立法机构的基本法律予以规范。而我国税权的纵向划分一直没有一个统一、稳定的规则。税收立法权在中央和地方之间如何划分,既没有在国家的根本大法——宪法中予以规定,也没有一部税收基本法予以界定,甚至没有通过全国人民代表大会及其常务委员会予以明确规定。1994年的分税制方案是中央政府与各地方政府之间进行谈判,最后由中央政府根据与各省之间的双边谈判的结果综合而成。我国中央与地方政府之间税权划分模式的一个显著特征就是:习惯于通过谈判方式而不是规范化的方式确定政府与政府之间的关系,谈判处理方式使得税权划分的过程随意性颇大,中央与地方政府之间的博弈存在巨大空间。在谈判中,为避免在税权调整过程中受损,地方政府采用讨价还价确定包干数额及比例,运用其对税法执行的影响多征或少征税、利用增加预算外和制度外收入来削弱预算内收入的手段,利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化;中央政府利用改变游戏规则、改变包干数额及比例、调整中央税和共享税税种及分成比例等手段,谋求利益的最大化。如2002年对企业所得税、个人所得税分成比例的调整以及证券交易印花税分成比例的调整就是最好的佐证。由于中央与地方财政关系的规则缺乏法律基础和规范制度约束,中央政府既当运动员又当裁判员,处于谈判的主导地位,但由于地方政府具有信息优势,中央政府无法掌握地方政府的博弈行为的灵活性和力度到底有多大,无法对其进行有效地监控,当中央政府擅自单方面改变规则,地方政府则产生"税收舞弊"现象。如擅自越权减免税收,有权不征或征"过头税"及税收摊派和收费膨胀。据有关部门统计,1995年以前,仅中央和省两级政府批准的行政、事业性收费即多达3000余项,基金80多项;经清理整顿后,中央政府批准的行政事业性收费有344个、基金46项;地方政府和部门批准的收费项目则更多更乱。据专家估计,全国各级各部门各项收费金额1年高达1万亿元。乱收费现象的普遍存在,加重了企业负担,创业和经营环境严酷,由于不堪税收重负以及政府工商、质检、城管、交通等部门的乱收乱罚,1999年到2004年我国个体工商户净减少770万个,每年破产128万个,2005年,法人企业净关闭20万家,因政府各部门收费罚款而减少的就业岗位高达1840万个。这种乱收费现象造成了整体腐败机制,许多部门的公务员和收费人员以罚款的多少作为寻租的法宝,一些收费部门沦为假冒伪劣等违法行为的保护伞,执法的公正性和效果大打折扣。这种现象不仅侵蚀了税基,分散了国家财力;而且还败坏了社会风气,损害了政府形象。中央和地方政府的投机气息日益严重,政府的行为越来越像唯利是图的企业,而不是处理公共事务的权力机构。
      (二)事权划分不清,财权与事权不相适应
      1994年分税制改革,只是原则上划分了中央与地方之间的事权,这种划分仅限于中央政府与地方省一级政府间事权的原则划分,至于省以下的各级政府间的事权划分尚未涉及。分税制以来,中央与地方的事权划分并未跳出旧体制的套路,传统的行政管理体制和计划经济体制的习惯做法仍在不断延续。一方面,我国地方政府的支出常常被法律和行政权力所分解。如我国《农业法》第42条、43条分别规定:国家财政每年对农业性总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度;县级以上各级人民政府应当按照国家有关规定设立农业发展、育林、水利专项建设等各项农业专项基金。再如《教育法》第42条规定:各级人民政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。国家有关规定和许多地区的规章也确定了计划生育费用的财政资金投入额,如保证人均达到4元等标准,地方政府的事权呈不断扩大趋势。此外,中央政府还不断"点菜",由地方政府"买单",中央政府把本应由中央政府承担的事权下移,转移给地方政府负担,如:九年义务教育,农村教师工资的发放。在许多地方,省以下政府还要承担一些没有界定清楚的事权,如:医疗、失业、养老和城市低保等,同时,还需支持地方经济发展,地方政府事权不断膨胀。与此同时,中央政府通过调高分成比例及各种形式向地方"借款",将财权一步步地上收(见表1,略)。
      "上行下效",在省级政府与其下级政府的财政关系中,"事权下放,财政上收"的趋势不断显现。1994年以来,省级财政集中程度不断提高,从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%,年均提高2%,2000年省级财政净节余134亿元,而县乡财政赤字不断增加,举步维艰,民间的一句顺口溜正是分税制下各级财政的真实写照:"中央财政蒸蒸日上,省级财政稳稳当当,市级财政摇摇晃晃,县级财政哭爹叫娘,乡镇财政集体逃荒".2002年全国乡镇财政净债务1770亿元,乡镇财政平均净负债400万元,村平均净负债20万元。以湖南省为例,全省负债额度达到85.40亿元,2000多个乡镇中的负债率达到88.2%,有的乡镇甚至成了名副其实的"空壳"财政,在1999年就把2003年的财政预算吃完了,这种现象在经济发达的沿海地区也十分普遍,截至1999年底,浙江省乡镇债务高达36.4亿元。县级财政也不容乐观,以四川省旺基县为例,1999年初,全县财政供养人口1.15万人,当年维持机构基本运转所需资金7475万元,而当年财政收入不足5900万元,资金缺口高达1575万元。矛盾在下级政府聚集,从而影响社会的安定。这已不仅仅是一个财政问题,而是关系政府行政体制,乃致国家安定的大问题。然而,导致这一结果的责任不全在地方,而与中央政府的制度设计有很大的关系,地方的行为在某种程度上是对中央政策在理性预期的基础上做出相应的反应。
      (三)难以调动地方政府的积极性
      1993年12月15日《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确提出:正确处理中央与地方的分配关系,调动两个积极性,促进国家财政收入的合理增长,但由于分税制在实施中,重点在于提高财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占GDP的比重,因而重点放在了调动中央的积极性,而对于地方政府积极性的调动,考虑较少。既没有赋予地方政府税收立法权,也没有确立地方政府的主体税种,不利于地方政府主动性和积极性的发挥。中国是一个二元经济结构非常突出的国家,改革开放30年来,不少地方的落后面貌大为改善,但仍有不少边远落后地区没有实现自来水、路的"村村通",互联网的"村村通"更是相差甚远,卫生保健、九年义务教育、乡村学校标准化等事业,差之更远,由于地方政府没有相应的税权和财权,难以根据实际需要自行开征和调整一些税种,不利于地方政府职能的实现,也不利于调动地方官员的积极性,最终将会影响宏观调控能力和中央利益的实现。
      二、完善我国地方税税权的设想
      税权如何在中央与地方政府之间划分,如何构建完善的地方税税权体系,不仅是各国政府普遍关注的焦点,也是困扰我国政府的难点。纵观我国中央与地方在税权划分的博弈中,更多地是中央政府否认地方政府作为理性经济人的假设,简单地采用集权的方式,解决税权划分问题,从而进入一个"收权-放权"不断循环的怪圈。因而,在市场经济体制不断完善,地方政府不断要求分权的呼声下,我们应该借鉴西方发达国家税权划分的成功经验,并结合我国现行的政治制度和经济发展的现状,进行制度创新,建立起一个在法律框架下统一稳定税权划分模式。
      (一)清理与宪法相抵触的税权划分的决定
      《中华人民共和国宪法》第一百条规定:省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。但由于政治、经济和历史的原因,我国制定的一些税权划分的法律性文件,存在同宪法相抵触的问题。伴随着1994年分税制财政体制改革、国务院国发[1993]85号文件规定:中央税、共享税以及地方税立法权都要集中在中央;国发[1993]90号文件规定:中央税、共享税以及地方税的立法权集中在中央等等。依据这些规定,不仅中央税、共享税的立法权归中央,几乎所有的地方税种的税法、条例以及实施细则都由中央制定、颁布,地方税的开征、停征权,减免税权以及解释权均归中央政府,地方政府只有反映意见的权利,仅将实际意义不大已停征的屠宰税和筵席税开征、停征的权力下放给地方,违背了地方政府有权制定地方性法规的宪法精神,不利于地方因地制宜开设新的税种,挖掘新的税源,调动地方的积极性。
      (二)赋予地方一定的税收立法权
      国际上税权的划分有三种模式:第一是以美国为代表的地方分权型,其主要特点是地方具有相当的税收管理权限,在不违背联邦宪法的基础上,地方政府有权进行税收立法,地方的税权较大,这种模式的税权分散程度大,需要健全的法律制度和有效的制衡机制,实行这种模式的国家为数不多。第二种是以日本为代表的适度分权型,中央政府集中掌握主要的税收管理权限和税种收入,地方政府掌握次要的税收管理权限,如某些税种的开征、停征及减免税税率确定等方面具有较大的机动权,中央政府对地方政府拥有"课税否决权".维护全国税法的统一性,促进地方政府的公平竞争,这种模式有助于地方政府因地制宜地制定符合地方经济特色的税种,调动地方的积极性。同时,也确立了中央政府的权威。第三种模式是以法国为代表的中央集权型,该税权划分的特点在于国家的税收管理权限和税收收入高度集中于中央政府,地方政府的权限很小,只有较少的机动权。但1982年,地方分权改革后,法国地方政府的权力有扩大之势。
      当然,税权如何在中央与地方之间进行,是由一个国家的生产力发展水平、政治经济制度、宏观经济管理水平以及历史文化传统决定的,采用哪种类型,都是各国根据自身的特点,寻求中央和地方划分税权的最佳结合点:即兼顾中央和地方的利益。一方面,把维护税法的统一放在首位;另一方面,适当照顾地方利益。法国是实行"中央集权型"最典型的国家,近年来也赋予地方开征必要捐税的权力和规定地方税税率减免的权力;日本实行财政集权制,地方税的比重不大,但在税权方面,地方对消费税、财产税也拥有一定的权限。有资料显示,从20世纪90年代起,东欧各国也逐步下放地方税税权,实行中央地方分权。"适度分权"无疑正在成为国际分税制的一大动向。我国的分税制要借鉴国外先进经验,应当在高起点上运作,在税权的划分上,应朝"适度分权"的轨道行驶。
      "适度分权"是我国国情的必然要求。在政治上,我国是一个中央集权制国家,国家法律、政令的统一,有利于国家的改革、发展和安定。税收制度作为国家制度的重要组成部分,基本的税收法律应该全国统一,否则,税法的严肃性和刚性就会遭到破坏。在经济上,我国地域辽阔,各地经济发展不平衡,中央加强宏观调控和协调国民经济发展的任务很重大,税收作为国家宏观调控的手段之一,税法的统一是无可置疑的。因此,"地方分权型"不符合我国的国情。
      目前,我国实行的高度集权型分税制模式,也是不符合国情的。对各地千差万别的经济条件和税源优势一律由中央统一立法征税,必然会产生这样的矛盾:一方面,中央统一立法的税种,地方未必有相应的税源,或税源不大;另一方面,地方随着经济发展和产业结构的调整,具备了某种税源,同时也需要利用税收对其进行调控。例如:一些资源省份对矿产品征收的基金,既是对开采资源省份的一种补偿和资源保护,又是对级差收入的调节,具备了开征地方资源税税源条件。但是,地方却无权开征资源税税种,势必制约地方经济的正常、健康发展。另外,地方税立法权限高度集中于中央,地方无权根据当地经济发展和改革需要以及收入分配变化、收入水平等情况,适时调整相应的税收政策,难以充分发挥地方政府调控区域经济的作用。
      根据我国国情,"适度分权型",即大权集中,小权下放,统一立法和地方立法相结合,是划分地方税收立法权限的必然要求。
      "适度分权"是我国分税制原则的题中应有之义。事权与财权相统一是我国实行分税制的一条基本原则。随着经济体制改革的深入,各级地方政府事权逐渐明确,其调控地方经济、发展地方经济和公共事业的作用越来越大,相应地,其支出需求也逐步扩大。实行分税制后,我国的税权集中于中央,而事权则往往向地方倾斜,形成两极反差,恰恰违背了事权与财权相统一的原则。
      在这里,笔者认为,"财权"不是简单的收入多少的问题,它包括两层含义,一是用征税调控经济的权利;二是用征税支付公共劳务支出需求的权利。二者都要求有一定的税收立法权限来保证。我国的分税制应该从事权和财权相统一的原则出发,在保障中央宏观调控的前提下,实行适度分权,给地方一些税收立法权限。否则,地方政府要么在对区域经济的调控中显得力度不够,要么以不规范的财政收费满足支出需求,这不仅有悖于分税制的初衷,而且也不利于规范地方政府行为和整顿财政秩序。
      "适度分权"是实施预算法新形势的需要,1995年实施预算法后,地方政府保证预算收入平衡的压力较大,对地方税立法权的下放要求强烈。
      "适度分权型"集中了中央集权和地方分权两种模式的优势,避免了许多的弊端,在我国实行"适度分权"的分税制,赋予地方一定税收立法权限是市场经济发展的要求,同时,也是地方因地制宜发展经济的要求。我国的"适度分权"必须是在保证国家税法统一的前提下的"适度分权".
      参照国际经验,我国地方税立法权应体现在几个层次上:一是在国家规定的范围内,选择和调整某些税种的税目、税率、税额、政策解释、减免权等权限;二是在国家税法统一的前提下,开征地方性税种的权限;三是对某些征收成本高、税源小的地方小税,有停征权限;四是地方税立法权必须集中于省一级,不可逐级分散;五是中央政府对地方的课税在法律限度内拥有否决权。
      合理划分中央与地方税收立法权限的具体做法如下:一是中央税、共享税的税收立法权集中于中央,以保证中央利益,增强宏观调控的能力;二是对全国统一开征,并对宏观经济影响较大的地方税种(如营业税),由中央制定基本法规和实施办法,将部分政策调整权下放给地方;三是对全国统一开征但对宏观经济影响较小,对区域经济影响较大的税种,由中央制定基本法规,实施办法和税目、税率、税额的调整以及减免税权应赋予地方;四是地方可结合当地经济资源优势,开征某些地方性税种,行使制定实施办法等权限;五是对于某些税源枯竭,征收成本大的地方税,地方可决定停征。
      (三)构建地方税税权的制度约束机制
      在赋予地方相对独立的税权同时,还必须对地方政府的税权进行相应的约束,孟德斯鸠认为:"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。""从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束".世界银行的《1997年世界发展报告-变革中的政府》指出:"权力下放后,如果没有强有力的财政约束模式,没有规定政府间可操作的规则,那么中央政府的行为就可能在地方一级遭到破坏".地方权力扩大后,如果没有严格的约束机制,极易导致"诸侯割据"现象,中央政府的宏观调控难以贯彻,中央政府对地方政府的社会和经济政策失控,从而破坏全国统一市场经济的构建。
      作为地方政府收入主要来源的地方税,它的征收和支出主要受到两方面的制约:第一,居民的约束,居民约束还可分为内部约束和外部约束,内部约束主要是居民通过政治程序对政治经济行为的约束,这主要可通过扩大人民民主,完善民主决策程序,加强地方人民代表大会的监督作用来实现;外部约束主要是通过居民"用脚投票"的方式,选择自己最佳的居住地方。在我国由于受到户籍制度、经济发展不平衡,以及受传统习惯的影响,人口自由流动程度相对较低,即使流动,也存在单向性,也即人们通常所说的"孔雀东南飞"——向发达地区流动,"用脚投票"的外部约束效果不显著;第二,中央政府的约束,在制度设计时,中央必须对地方征税行为进行适当的制约,对地方享有税收立法权的范围、形式做出明确规定,杜绝"乱收费"变为"乱收税".地方行使税收立法权至少应满足三个条件:一是不得损害中央政府的权益,如不得侵蚀中央税的税基;二是不得损害其他地区的权益,防止地方分割;三是不得损害当地居民的权益,如采用过高的税率等。全国人大常务委员会有权对违反国家法律、损害国家整体利益的地方税收法规予以废止或指令地方修正、纠正。
      (四)运用税收法定主义原则,实现税收管理体制法制化
      在地方税运行的法律制度环境上,大多数国家都有严密、健全的法律体系,来维持和保障税权和税收的划分,制定了《税收基本法》或类似于《税收基本法》的税收母法,规范中央和地方政府的权力和职责划分,界定中央到地方各级政权的税收权限和对各个税种的支配关系,规定地方政府对税收应有的立法权、解释权、管理权、税收调整权、税收减免权以及税务稽查、司法、监督、管理等权限,运用法律形式使之固定化、规范化,以明确地方职责、确保地方利益。同时,纠正中央以政策规定代替法律,拥有过大的自由裁量权。我国也应加快《税收基本法》的制定,规范中央和地方政府的权力和职责划分,克服税权划分的随意性和人为因素的弊端,杜绝中央政府和地方政府的短期行为以及机会主义倾向。
      作者单位:江西财经大学