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    税制改革

    我国消费税调控功能探究(上)


    2010-05-19 13:59:12 | 来源:中南财经政法大学财税学院 | 作者:李波

      一、消费税调控功能的理论
      消费税是世界普遍征收的税种之一,国际货币基金组织的调查表明。世界上128个国家中有119个国家征收消费税。 关于消费税,人们从不同的范围、不同的角度,有多种不同的理解。目前,人们对消费税定义的认识,从内涵和外延上都有较大差距。从内涵上看,至少有三种不同的观点:有的认为消费税是以消费的商品或劳务为课征对象,消费税是商品课税;有的认为,消费税是以消费品或消费行为的流转额为课征对象的税;还有的认为,消费税是以人们的消费为课税基础的税。本文所研究的消费税主要是指是以特定的消费品或消费行为为征税对象、以销售额或销售数量为计税依据的一种间接税,也就是我国现行的消费税,但是在讨论流转税体系时也会借用对消费税广义的理解,即商品课税的主要课税对象是消费的商品或劳务,商品课税也就是消费课税,这种间接消费税又可分为一般消费税(如增值税、周转税)和特种消费税,我国现行的消费税指的是这种特殊消费税。
      我国的消费税是选择性消费税,征收和调控的对象主要是消费品和消费行为。消费品进行粗略的分类,包括:生活必需品或基本消费品;奢侈品或非生活必需品、高档消费品;有害品,即过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境等方面造成危害的特殊消费品;高能耗以及属于不可再生或不可替代的资源消费品。除生活必需品以外,其他均需征收消费税。消费税在政府调控经济中发挥了重要的作用,其主要有以下几个功能:
      1、消费税对鼓励生活必需品的消费功能
      在其他条件相同的情况下,对低收入者消费的商品(主要是生活必需品)实行免税或低税率,税后的收入分配虽然不一定能更加公平,但却具有一定的缓解贫困的作用。因为低收入者主要消费的商品可能仍然是许多中高收入阶层消费的商品,例如食物消费支出在低收入者可支配收入中占有相当大的比重,似乎可以被看作是低收入者消费品,但大多数高收入者在食物消费方面的比例也是相当高的。因此对食物免税,也许并不能对缩小收入分配上的贫富差距产生多大的效应。因此,对主要由低收入者消费的产品免税不一定是理想的收入再分配方式。但是,不能因此而否认对低收入者消费品免税的好处,因为低收入者毕竟是以较小的代价获得了所需的商品。从这个意义上说,对主要由低收入者消费的商品实行免税,虽然不一定缩小收入分配差距,但仍然具有一定的缓解贫困的作用。
      2、合理引导消费的功能
      在市场经济条件下,政府通过消费税释放经济信号,通过利益诱导调节人们的行为,消费税在合理引导消费方面起到了"四两拨千斤"的作用。主要表现在两个方面:一是对超前消费的抑制。据国际货币基金组织统计,2007年我国人均国内生产总值为2461美元,在181个国家和地区中位居第106位,仍为中下收入国家, 因此政策上正确引导人们的消费方向显得尤为重要。消费税通过对政府不鼓励的一些商品和消费行为征税,对不同的税目实行差别税率,可以增加人们消费这些商品和进行这些消费行为的成本,从而影响人们的消费决策,进而改变他们的消费行为。二是对不良消费行为的矫正,各国或地区普遍对含酒精饮料、香烟及其制品征收消费税,也就是对个人或社会福利改善毫无益处的产品征税。这些产品的消费,不仅对个人或社会福利水平的提高无益,而且往往会造成较大的外部负效应。而不消费或少消费这些产品,人们就会替代购买别的商品,提高其生活水平。但政府不能直接限制人们消费这类物品,只有通过征重税来控制。
      消费税引导消费的功能主要通过税负转嫁实现。课征消费税,一方面可以调节居民的消费总量,另一方面也可以有效的调节居民的消费结构,从而引导消费方向,抑制超前消费需求。引导消费的调控意图体现最明显的应该是对烟酒征收消费税。烟、酒这两种商品都可以使人上瘾,而上瘾者的需求价格弹性是比较低的,对这些商品征税能够起到抑制其消费的目的吗?笔者认为是可以的,烟酒消费税可以同时对生产者和消费者产生影响,两者共同作用,最终对烟酒消费产生影响。对于消费者来说,首先对烟酒征收比较高的消费税,这就增加了烟酒消费者的税收负担,降低了烟酒消费者的购买能力,在收入既定的条件下,消费者能够购买到的烟酒数量也就会减少,从这个角度来讲,消费税即使对烟酒上瘾者也会起到一定的抑制其消费的作用;其次,在烟酒的消费者当中,并不是每一人都是烟酒上瘾者,潜在的上瘾者和普通的消费者也会消费这些商品,他们对烟酒的需求是比较有弹性的,对烟酒征高税就会产生较大的替代效应,使他们转向消费其他不征税或税负较低的商品。对于烟酒生产者来说,由于激烈的市场竞争以及消费需求的非完全刚性,烟酒生产者要想把消费税全部转嫁给消费者是很困难的,最终的结果是生产者和消费者共同分担了消费税。生产者负担了部分消费税后其利润水平下降,在利润最大化目标的约束下,他们会相应减少产量,烟酒的消费数量也会减少,间接达到了引导消费的目的。
      3、调节收入分配的功能
      道尔顿认为,减少分配不公,其作用不亚于生产的增长。税收对收入差距的调节主要体现在对个人可支配收入、实际消费能力和财富存量收益的影响上。要达到理想的收入分配调节效果需要多管齐下,各个税种之间的协调与配合,消费税在调节收入分配方面的功能是不容忽视的。流转税的调控作用主要针对实际消费能力,其中消费税是在增值税普遍课征基础上选择部分税目进行课征,具有很强的政策性,可以承担再分配职能,并部分弥补个人所得税对高收入阶层灰色收入、公款转移等调控失灵的不足。利用消费税改善收入分配主要是对由高收入者消费的奢侈品实行高税率。
      按一般的经济理论,奢侈品的需求价格弹性是比较高的,如果这样的话,对奢侈品征税会使该奢侈品的消费量大大减少,消费税调节收入分配的目的就会落空。但是实际中却不是对于所有的人都是如此,根据消费能力的大小,消费奢侈品的人大概可以分为三类:顶级的富豪、理性的中产阶级和非理性的消费者。对于顶级的富豪来说,由于他们具有巨大的支付能力,在消费奢侈品时几乎不受收入的约束,对于这些人来说奢侈品其实就是必需品,(表明身份与地位,包含炫耀的成分)因而其消费极具刚性,价格已不是其关注的重点,而价格的变化对其实际财富的影响也可以忽略不计。所以,即使对奢侈品课税导致商品价格上升,顶级富豪们的消费行为也几乎不会受到任何影响,因此这类人的需求价格弹性就很低;对于理性的中产阶级,他们有消费奢侈品的愿望,也有相应的消费能力,这些人对奢侈品的需求曲线是传统的向右下方倾向的,如果对奢侈品征税会产生收入效应和替代效应,收入效应会使其更加努力的工作以弥补因征税产生的损失,替代效应会使其消费免税商品来代替应税商品,收入效应和替代效应究竟那个会大一些取决于消费者的偏好,如果对应税商品的偏好比较大,收入效应就会大一点,需求价格弹性就比较小,反之替代效应就会大一点,需求价格弹性就比较大;对于非理性的消费者,他们消费奢侈品含有虚荣和炫耀的因素,因此征收奢侈品税后这类消费者并不会因为奢侈品的价格上升而放弃对奢侈品的购买,不存在替代效应,但是收入效应还是存在的,因而奢侈品的消费总量会有所下降,这类人对奢侈品的需求价格弹性就比较低。不同群体对奢侈品的需求价格弹性是不一样的,对奢侈品征税的效果是可以从顶级富豪那取得比较多的税收,有利于缓解社会贫富差距的扩大;可以通过合理选择征税对象,达到调节理性中产阶级收入和合理引导消费的效果;可以增大非理性消费的税负,相当于一种"虚荣税",通过经济手段引导其建立一种合理的消费观。
      二、我国现行消费税调控功能的实证分析
      我国现行消费税是在1994年税制改革时确立的,2006年4月1日财政部和国家税务总局对消费税的税目进行了部分调整,现行消费税在引导消费税、调节收入分配和保护资源环境方面发挥着重要的作用,但是同时还存在一些问题,限制了消费税调控功能的充分发挥。
      1、消费税功能侧重点不够明确,消费税调控功能受到一定程度影响
      任何一个重要税种都既承担组织财政收入的功能,同时还担负着调控经济的功能,消费税也不例外。不同的税种,会体现出不同的功能侧重点,一般来说,消费税的征收目的并不仅仅是为了实现筹集财政收入的功能,更为重要的是发挥其调控功能。


      我国的消费税属于中央税,在中央财政收入中占有一定的比重。从上表1可以看出中央政府财政对消费税的依赖还是比较大的,从1994年至2006年,虽然国内消费税占中央财政收入的比重在不断下降,但是国内消费税的比重一直维持在9%以上,这是一个不小的份额,政府希望通过消费税筹集尽可能多的财政收入,但同时又希望通过消费税对某些消费行为加以控制,发挥"寓禁于征"的作用,希望通过它也能够有效地调节经济利益主体的经济行为,这就与保证政府收入发生了矛盾。在上述两难选择中,受预算规模及赤字状况的约束,我国政府更多地表现出对消费税组织财政收入功能的偏好。主要表现在:
      首先,现行消费税把一些生活必需品和生产资料纳入到征税范围,存在"越位"的问题,财政收入的考虑应该是一个重要原因。我国现行的消费税税目是在1994消费税暂行条例确定的征税范围的基础上,经过2006年较大的消费税税目调整后确立下来的,虽然目前我国已经取消了对护肤护发品的征税,但在14个消费税税目中,还包括了酒精、汽车轮胎、普通化妆品等项目,把一些生活必需品纳入到了征税范围,如化妆品税目中的普通化妆品由于大部分是普通人在消费,如果继续对这些商品征税,中低收入群体就成了普通化妆品消费税的主要承担者,这与消费税调节收入分配的初衷相违背,影响消费税调节收入分配功能的发挥;现行消费税依然对一些生产资料征税,比如酒精、汽车轮胎,对生产资料性质的消费品征税,则会影响生产的发展,侵蚀税基,从长远看反而会减少财政收入,起到逆向调节的作用。
      其次,对消费税筹集财政收入功能的过多考虑会使消费税的调控功能受到削弱,这往往违背了征收消费税的初衷,因为"寓禁于征"就是要限制该项消费,如果过分偏好消费税的收入职能,限制反而流于形式,课税反而成为空谈。我国消费税对一些应该限制的消费品税率偏低,如1984年以前我国卷烟流转税税负为66%,1984年以来,我国卷烟工业的税率做三次比较大的调低,1984年下调6%,1992年下调8%,1994年下调5%,现在卷烟流转税税负只有45%,其中一个重要原因就是卷烟消费税税率偏低,这对消费税限制卷烟消费功能的发挥产生了一些不利影响。2009年6月19日,我国对烟产品消费税政策做了重大调整:甲类香烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%,乙类香烟由30%调整至36%,雪茄烟由25%调整至36%,卷烟税负偏低的状况有所纠正,但还没有达到应有的水平。从表2可以看出烟草制造业占消费税的比重在60%左右,卷烟消费税在我国消费税中占据主体地位,加大对卷烟消费的限制会对消费税收入产生较大的影响,财政因素是我国对卷烟消费限制不足的一个重要原因。工业和信息化部的数据显示,我国烟草行业2008年生产卷烟4200余万箱,比2007年同期增加220余万箱,全年利税总额同比增长15.7%,达4500亿元,占财政总收入的7%.在2008年2567.80亿元的消费税背后,烟草业占了2/3.从省级政府层面来看,2006年,云南烟草业的税收收入为390.91亿元,占该省全部税收收入的48.81%;湖南烟草业的税收收入为208.97亿元,占该省全部税收收入的28.94%;贵州烟草业的税收收入为86.36亿元,占该省全部税收收入的22.96%;安徽、湖北、河南、江西等省烟草业的税收收入也都占该省全部税收收入的10%以上。


      最后,消费税具有税目选择灵活、税率设置弹性大等特点,其在发挥调控功能方面具有比较优势,当消费税的收入功能与调控功能发生矛盾时,应该把消费税的调控功能摆在更重要的位置。因为消费税收入的稳定性并不好,从表1可以看出虽然我国消费税每年收入的绝对额都在增加,但是不同年份的增长率差异很大,增长率最高的年份为2004年达到了27.04%,增长率最低的年份为1999年只有2.03%,前者为后者的13倍还多,可见消费税收入年度波动比较大,以其作为中央政府的主要收入来源不利于中央收入的持续稳定增长,因此不能过分依靠消费税筹集中央财政收入,更应注重消费税调控功能的发挥。
      2、我国消费税引导消费、调节分配效应不明显
      有人认为向奢侈品征收消费税的时机并不成熟,因为我国经济处于通货紧缩状态,消费不足。但据国际奢侈品协会提供的最新数据显示,世界公认的顶级奢侈品牌中已有超过八成进驻我国。2007年我国奢侈品消费占全球市场份额的18%;预计到2015年,将占全球市场份额的32%,超过日本,成为名副其实的奢侈品消费第一大国。人均国民收入世界排名百位之外的我国居然能成为世界第二大奢侈品消费国,再过几年将与第一大奢侈品国日本一决雌雄,这充分反映了我国贫富之悬殊,更反映了我国消费导向畸形的发展。对奢侈品征收消费税,通过税收杠杆引导和调节过度消费,这不仅可以满足高收入者的消费需求,又可以增加国家税收,还能调节贫富差距。
      扩大消费税征收范围会抑制消费吗?答案是否定的。在选择消费品征税时,应当充分考虑对相关产业和消费需求的影响。我国开征消费税的高尔夫球及球具、高档手表、游艇等,由于它们均属于奢侈品的范畴,所以对普通消费者影响不大。以我国对高档汽车提高消费税税率的效果说明。2006年对汽车消费税的调整,除1.0升-1.5升之间的税率下降了2个百分点外,其余型号汽车基本维持原有税率,对于较大排量的汽车适用税率在提高的同时还拉开了一定差距,最高税率由原来的8%提高到20%.总体上看小排量汽车税率有一定程度的降低,中高排量汽车消费税适用税率在提高的同时税率档次也有所拉开。这次税率调整增强了汽车消费税的调节作用,同时也起到了一定的间接调节收入分配的作用。大排量的汽车的消费税税率提高很多,同时大排量车大多都是高档车,此类汽车一般又具有奢侈品的特点。按照经济理论奢侈品的需求价格弹性是比较高的,高档汽车的消费税税率提高之后,其消费量应该下降,但是现实情况并非如此。消费税新政实施第一年汽车产销量情况看,高档车产销量并未出现下降,反而出现巨幅增长,分别达到了70.4%和77.97%,而其产销量占整个市场的比重分别增长0.75和1.12个百分点;中高档车产销量分别增长49.95%和37.96%,在轿车产销量中所占比重也分别增加0.89和1.14个百分点;中档车的产销量也增长明显,在轿车总产销量中分别占有43.7l%和44.26%的份额,比2005年同期分别提高1.46和1.35个百分点;经济型车产销量大幅增长的同时,总产销量所占比重分别增加2.94和2.02个百分点,在2006年表现突出;2006年,微型车产量增幅仅为0.57%,而销售量则降幅为4.07%,其产销量在轿车中所占比重分别下降5.72和5.27个百分点。纵观整个2006年,汽车产销量依然增长明显,尤其是中档车型及以上都有较大增幅。


      2006年三大豪华车品牌奥迪、宝马、奔驰汽车在我国的销量分别达到8万辆、3.6万辆与2.11万辆,同比增长分别为39%、51%、33%,同样增长的还有凯迪拉克、雷克萨斯、VOLVO等众多高档车。2007年前两个月,奔驰在我国大陆的销售同比增长了67%,其中S级车售出2230辆,同比增幅高达110% .
      高档车消费税税率提高了,但是销量却并没有因此下降,甚至出现了比较大的上升,这也从一个侧面反映了有一些奢侈品的需求价格弹性其实并不高,提高奢侈品税率或扩大奢侈品征税范围还有很大空间。究其原因:首先像高档汽车这种奢侈品,由于其价格昂贵,低收入者根本就没有相应的消费能力去消费这些商品,因此其消费群体主要是高收入阶层,由于货币的边际效用递减,即使这些商品价格提高了,他们也不会太敏感;其次,由于一些奢侈品同时又具有炫耀性和身份象征性,这就进一步增强了奢侈品消费的刚性,作为奢侈品的高档汽车来说,现在日益成为身份地位和生活品味的象征,对于我国一部分富豪来说高档汽车的需求必不可少,因此随着我国经济快速健康的发展,高档汽车还将在我国继续增长。按照制度学派创始人托斯丹。本德。凡勃伦的观点,对于有闲阶级来说"对贵重物品作明显消费是博取荣誉的一种手段" .而高档汽车正符合"贵重物品"的要求,对于富豪阶层来说其理所当然的成为他们证明("炫耀")自己、表示身价的消费品。再加上消费心理上的攀比、跟风效应的存在,以及居民收入水平的不断提高,汽车消费尤其是中高档轿车的消费需求将不断增长。正是由于高档汽车的消费需求具有一定的刚性,对其征收较高的消费税可以从其主要消费群体(高收入者)取得较稳定的税收收入,起到削低高收入者的收入,缓和收入分配差距进一步扩大的趋势的作用,具有一定的调节收入分配功能。
      3、消费税征税方式与征税环节选择限制对消费行为的调节作用
      从税收与价格的关系看,2006年消费税调整仍未改变原有消费税"价内税"的形式,在商品最后销售的价款中,既包括了应有的商品价格,也包括了消费税的税金,即商品标价或购买发票上看不见标明的税金。这不同于我国增值税"价外税"的形式,在增值税专用发票上,价与税分别标明,一目了然。相比之下,价内税的形式就具有一定的隐蔽性,消费者并不知道自己为了购买应税商品已经付出了一笔额外的税金,更不知道这笔税金到底有多大。由于消费者缺乏相应的信息,采用价内税形式的消费税,并不能很好地发挥对消费行为的调节作用。
      目前我国消费税实行单一环节课税制度。除金银首饰外,其他应税消费品均在生产环节征收。这种方法虽在一定程度上方便了征收,降低了征税成本,但也有一定的局限性,即偷逃税行为不易控制,消费税环节单一,易造成链条中断。特别是生产环节的消费税,只要降低生产环节销售收入,即可达到避税目的。一旦税源在法定的征税环节流失,就无法补回来。从现行消费税实行情况看,虽然在执行中没有出现大的问题,但采用各种手段侵蚀消费税税基的行为时有发生。其主要表现:一是采取在企业内部另设销售机构,划小核算单位,将应在法定征税环节实现的计税销售额一分为二,以减少生产销售环节的计税销售额,逃避消费税;二是转换所有制性质,利用个体经济采用核定征收方式、税务机关对其经营活动难以控制,征管不严、征收不足的空子,将生产应税消费品的国有、集体企业,转租、承包给个人经营,比如酒类企业,使消费税税基受到侵蚀。单一环节课税制度不利于消费税的征收管理,逃避税现象也使消费税的调控功能打了折扣。其次,目前消费税一般是在生产环节征收,而较少在流通环节征收,因此更多的只是对于国内生产的高档消费品具有一定的调节作用,而对从国外进口的高档消费品调节作用有限,势必引发国外大量高档消费品流入我国,,国外奢侈品纷纷在国内安营扎寨,而国内同类商品税负过重。
      4、征管水平与技术问题影响消费税调控功能的发挥
      1994年税制改革以来,随着税务机关征税经验的不断积累以及高科技手段的应用与推广,我国的税收征管水平不断提高,虽然如此我国税收征管水平的发展相对于经济发展的需要还有些滞后,一些技术问题还未有效解决。这对消费税征税范围的扩大产生了限制作用,进而影响了消费税调控功能的发挥。
      现行消费税征税范围偏窄,还有一些高档商品,它们的销售价格远远超过其本身的价值,对于普通公民而言是一种奢侈品,如高档服装、高档家具、高档装饰品等,尚未纳入征税范围,难以征收消费税,就有技术以及征管水平的双重问题,首先这些高档消费品难以准确界定,比如对高档家具征收消费税从政策上讲是合理的,但在操作上难度就较大,因为家具具有多种材质和形态,什么是高档,很难确定出一个可以操作的具体标准,按价格分档征税也有很多难以解决的技术性问题。就目前征管状况而言,还不能将所有认为应当调节的高档消费品都纳入消费税征税范围。高档消费品其实也就是奢侈品,目前关于奢侈品的定义还没有准确的界定,这使得消费税的征税对象不明确,消费税征税范围的扩大面临技术上的困难。
      税收征管水平的局限也限制了消费税征税范围的扩大。征税是要付出一定的税收成本的,当我们考虑是否对一种商品或行为征收消费税时,需要先比较开征这个税目预期取得的收益与可能付出的成本之间的关系,只有在征税的收益大于成本时,开征这个税目才是合适,否则将会得不偿失。税收征管水平的滞后会使征税成本上升,使一些理论上可行,现实中必要的税目在经济上缺乏可操作性。我国税收征管水平制约了消费税征税范围的扩大,影响消费税调控功能的发挥。
      5、现行流转税体系对消费税调控功能的发挥也有影响
      我国目前的流转税主要由增值税、营业税、消费税三个税种组成,流转税对生产消费的调节为双层调节,即在增值税对所有商品进行"普遍调节"的基础上,消费税再选取一部分商品进行"特殊调节",消费税与增值税是交叉征收的。同时营业税与增值税平行征收,营业税主要对服务业、娱乐业、建筑业、交通运输业、金融保险业等行业征税,营业税的存在影响了增值税也消费税双层调节功能的发挥。首先,营业税影响了增值税"普遍调节"功能的发挥,属于营业税征税范围的交通运输业和建筑业与增值税的关系最密切,这两个行业所交的营业税在计算增值税时不能完全抵扣,存在一定的重复课税、税负不公的问题,影响了增值税抵扣链条的完整性,不利于增值税"普遍调节"功能的发挥;其次,营业税对消费税"特殊调节"功能的发挥也有影响,我国现行的消费税还没有把消费行为纳入到征税范围,如桑拿、高档洗浴、高档餐饮、高档夜总会消费等,影响了消费税调节收入分配功能的发挥,究其原因,是因为这些消费行为已经被纳入到了营业税的征税范围,如果再征收一道消费税会产生严重的重复课税问题,如果不把这些奢侈性消费行为纳入到消费税的征税范围,对同一行业不同档次的消费都适用相同比例的营业税,则不能体现出对不同消费行为的调节。由于消费税实行的是差别税率,其在引导高档消费税行为方面具有比较优势,营业税限制了消费税征税范围向高档消费行为领域扩展,影响消费税引导消费与调节收入分配功能的发挥。