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    税制改革

    促进节能服务业发展的税收政策研究(下)


    2010-05-19 13:56:39 | 来源:青岛市国家税务局课题组 | 作者:
      五、促进节能服务业发展的税收政策选择
      当前,根据科学发展和建设资源节约型社会基本国策的要求,培育节能服务机构、创新节能服务机制,提升节能服务能力是税收政策调控的一项重要任务。要完善促进节能服务的税收政策制度,调动节能服务业的积极性,建立市场化的节能服务机制,必须从服务和管理两个方面,营造有利于节能服务产业发展的政策环境、体制环境和市场环境。我国节能服务业存在发展规模小,发展水平落后,结构不合理,支撑体系不完整等问题。从税收政策的角度看,一是要进一步完善税收优惠政策,选准税收优惠政策支持的切入点;二是要推动节能服务业增值税转型改革,促进我国节能服务业风险投资的发展;三是要完善促进产、学、研联合和科研机构等节能服务企业专项税收优惠政策,改进企业所得税相关的折旧政策和费用列支政策,并实行投资抵免制度等扶持节能服务业集聚功能园区的发展。
      (一)调整营业税
      从国际趋势来看,营业税的征税范围在逐渐缩小,而增值税的征税范围在逐渐扩大。对于节能服务业,营业税的调整应从三个方面展开:一是调整征税方式,对于服务外包采取增值征税的方式。服务外包是节能服务业分工的产物,是节能服务业发展水平提升的重要标志,目前的重复征税造成服务外包的税收负担太重,不利于节能服务业的分工,因此,在确定营业税税基时,可以考虑允许服务外包企业将支付给承包方的营业额从计税依据中扣除,仅对实际取得的营业额征税。二是在税率设计上,鼓励发展节能服务业。激励节能服务业发展应该作为营业税的重要目标,我们应逐渐拉开节能服务业等生产性服务业与消费性服务业税率间的差异,鼓励节能服务业的发展。三是在现行营业税的"服务业"税目中设立"节能服务业"子税目,对节能服务公司实施EPC项目所提供的应税劳务一律给予3%的营业税优惠,并对节能服务公司计征营业税实行差额征税。
      (二)稳步推进增值税改革
      随着我国节能服务公司的发展及现行税制的补充完善,适时改革现行增值税,扩大增值税范围是解决节能服务公司现行税种适用问题乃至促进整个服务行业发展的重要措施。但是,由于准确监测增值额成本过高以及技术上存在难度,目前可行的办法是分步调整节能服务公司适用税种,使之能够起到促进节能服务公司发展的目的。例如对节能项目采用消费型增值税,允许给予节能设备投资进项税额抵扣。从发展节能服务业的角度来考虑增值税的调整问题,主要涉及到两个方面:一是慎重扩大增值税的实施范围。理论上讲,增值税的实施范围是指应征收增值税的生产、流通或消费过程中的环节或阶段。从我国的实际情况来看,目前还不具备全方位、宽范围的增值税扩展条件,仅能将部分行业逐渐纳入增值税征收体系,主要是将那些会计核算体系健全的生产型服务业以及内部分工比较发达的服务业纳入增值税征税体系,以消除重复征税,促进分工,提升服务业竞争力。二是妥善处理服务购入的抵扣问题。我们建议,节能服务业在购买诸如专利等高端生产型服务时,可允许其按照一定的比例抵扣进项税额,以鼓励这些服务项目从制造企业中分离出来,促进我国节能服务业快速有序地发展。
      (三)补充、完善针对合同能源管理的税收政策
      针对节能服务公司在实施合同能源管理中所存在的主要问题,应对现行税种和有关规定进行补充、完善。原则上,现阶段各节能服务公司应该按照税法规定根据各自营业范围内所开展的各项不同业务缴纳不同的税。
      1.对于缴纳增值税的节能服务公司,为解决其节能项目全额征收增值税所导致的税负增加问题,建议对于涉及混合销售的合同能源管理项目,在税务机关批准的情况下,分别缴纳增值税和营业税。
      2.对于缴纳营业税的节能服务公司,则应进一步明确合同能源管理项目的适用税目、税率和计税依据。例如,节能服务公司实施的合同能源管理项目,属于改造、安装等工程作业的,适用营业税税目税率表中建筑业税目的"其他工程作业",按3%的税率征收营业税;其他不属于建筑业税目的节能咨询、设计、评估、检测等节能服务业务,适用服务业税目按5%的税率征收营业税。
      3.节能服务公司实施合同能源管理项目,按照效益分享采取分期收款方式时,向客户企业移送设备不视同销售行为,按照合同所约定的金额和付款日期确认增值税销项税额。
      4.节能服务公司实施合同能源管理项目,统一收取项目款项,将部分业务分包给其他企业的,以节能服务公司取得的全部收入减去付给其他企业的价款后的余额为营业额计算征收营业税。
      5.调整当前税收优惠政策。目前政策规定是,节能项目涉及设备买卖,所得盈利应视为节能服务公司设备交易所得增值,应缴纳高达17%的增值税。实际上,合同能源管理区别于传统的节能设备销售模式就在于:它通过提供节能评估、方案设计、技术人员培训和设备管理维护等综合服务获得增值,应适用5%税率的营业税征收范围。目前国家对推广合同能源管理尚没有专门的支持政策,税务部门对节能服务公司开展节能服务业务也没有优惠扶持政策,导致节能服务公司自我积累能力和业务拓展能力受到严重影响,制约了节能产业化发展进程。
      (四)对符合条件的服务外包企业实行高新技术企业优惠政策
      一是对于技术先进型服务外包企业,可比照高新技术企业享受优惠政策。对承接的服务外包大项目在国内分包,解决重复计税问题,只对增值部分征税;二是企业实际发生的合理工资支出,可以在企业所得税前扣除,其当年提取并实际使用的职工教育经费在不超过工资总额2.5%以内的部分,可以在企业所得税前扣除。
      (五)完善出口退税政策以支持节能服务产品出口
      完善出口退税政策,关键是增值税转型,因为消费型增值税有利于将出口产品中所包含的所有增值税退净,而生产型增值税做不到这一点。实行消费型增值税,可以提高节能服务业和出口产品的国际竞争力。由于节能服务业资本有机构成提高,造成货物成本中长期资本投入的费用所占比重增大,原材料等费用所占比重小,如果能扣除长期资本费用中所包含的税金,就可以增强出口产品的价格优势。消费型增值税能抵扣外购资本产品中所负担的增值税,彻底解决外购资本重复课税的问题,公平不同产业间的税负。实行消费型增值税,可以对企业销售和购买的无形资产所征营业税纳入扣除项目范围,可以促进企业加大对科技开发方面的投入。对出口企业在得到的退税中包含了为生产该产品而外购的资本品中已缴纳的税额,做到了彻底退税,从而提高我国节能服务业产品的出口竞争力。
      (六)所得税及其他减免税政策
      节能具有明显的外部性,因此各国政府都在所得税上给予优惠。我国现行所得税法中已有针对节能方面的优惠政策,在时机成熟时,可以将实行合同能源管理的节能服务公司纳入所得税优惠项目。例如新《企业所得税法》第二十七条第(三)项规定,从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所得所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。未来可考虑将节能服务公司所实施的合同能源管理项目纳入其中。另外,可以为节能服务公司提供更优惠的扣除项目,如企业所发生的研究开发支出,建议进行全额税收抵扣;企业所采用的生产设备,经税务部门审核认定后采取加速折旧。对符合一定标准的节能产品生产企业,在城镇土地使用税、房产税方面可适当给予一定的减税或免税政策;对节能建筑实行零税率政策。
      (七)在财会制度中设立节能科目
      目前,我国财会制度中没有设立节能的科目,财政预算里就无法为节能提供资金。由此出现节能服务公司为政府机关完成了节能项目,成本费用却无法列支的问题。因节能费用不能作为成本纳入税收体系,所以出现节能不节税的不合理现象。建议在财会制度中设立节能科目,把节能费用纳入成本,节能收益免税留用,预算按照原标准执行。
      (八)允许节能服务企业灵活纳税
      对节能服务公司来说,节能投资有2-3年的回报周期,而在报税时则是一次交清,这对采用合同能源管理这一模式的节能服务企业来说财务压力非常大,不利于节能国策的实现。建议允许其根据实际投资回报情况分次、分年度或者在合同期满时再交付税款。
      六、用足用好各项扶持政策空间,进一步提升纳税服务水平
      二十世纪90年代初期,我国曾经出台过促进节能的税收政策,但在1994年税制改革中被取消。例如,早在1991年起实行固定资产投资方向调节税,热电联产、节能建筑等固定资产投资方向调节税实行零税率,2000年1月1日固定资产投资方向调节税暂停执行。目前,我国能源定价、能源税、进出口关税、减免所得税、抵扣增值税等重大的政策必须国家统一解决。即使地方政府清楚地认识到财税价格等政策对结构调整和节能的促进作用,但都得等中央政府出台政策,而中央政府的财税政策很难及时满足地方政府推动工作的需要。为此,应主动采取节能经济激励政策,充分利用市场杠杆加大技术创新和结构调整的驱动力。当前要抓住新所得税法的实施,研究落实各项税收优惠政策,降低节能服务业发展项目税费负担,建立扶持节能服务业发展政策落实督查机制,用好用足各项扶持政策空间。同时研究把握税制改革发展趋势,在增值税转型、扩大增值税实施领域等方面提前介入调研,及早预测税制变化对节能服务业发展的影响,寻求对策措施,特别要注重对财税政策资源综合利用的研究,把财税优惠政策真正落到实处,最大限度地发挥财税政策促进效应。尤其要注重研究在资源综合利用、节能服务业功能集聚区建设等方面的扶持政策,使节能服务业发展与推进地方经济结构调整、提升地方产业层次结合,与资源节约利用结合,与改善民生结合,与建设社会主义新农村结合。同时,要特别注重研究节能服务业发展边界政策,努力形成政策的洼地效应,吸引各类要素资源集聚。
      (一)建立和改善税收政策体系
      应该建立一个可持续生产、消费和贸易的税收政策体系,该体系包括下列内容:
      可持续消费:逐渐把税收的对象从生产者转向消费者。对环境产生明显负面影响的消费品,应该征收资源和环境税。
      可持续生产:纠正像水、能源、土地和环境承载力这样的基本生产因素的市场扭曲。对于那些对环境产生负面影响的生产因素,应该征收生态环境税。对服务业给予补贴并逐渐减税,促进向可持续经济结构的转变。
      可持续贸易:对那些高资源和能源密度的出口产品逐渐减少出口退税。考虑对那些对资源和环境产生明显负面影响的工业和商品征收出口环节税。对于出口退税体系增加环境保护鼓励措施。对于服务和知识产权密集型产品,给与进口退税待遇(包括收入税和销售税等)。
      (二)进行综合环境财政制度改革
      应该制订适合并将改善具体环境绩效的预算、税收和激励措施。可以通过减少其他税收和去除有害环境的补贴等方式,使这项改革不影响财政收入。基本原则是由政府确定理想的环境目标,但在如何实现这些目标方面给工业企业、地方政府留下充分的灵活性。
      (三)大力落实国家产业税收政策
      要更好地发挥税收政策的导向作用,必须加大税收政策法规宣传,进一步落实国家产业税收政策。同时,对国家已出台的产业税收政策,如国家的研究开发费用、节能减排和资源综合利用等方面的税收政策,通过政府服务外包方式选择一批企业,委托中介服务机构向其无偿提供国家税收政策优惠的宣传和服务。
      (四)用足财政、税收、价格、金融等经济杠杆政策
      税收政策支持要有其他相关经济政策配套。政府支持节能服务业的经济政策,不只限于税收政策,还涉及到财政政策、土地政策、货币政策、价格政策、产业政策、技术经济政策、股权股价管理制度等,只有一种经济政策支持而缺乏其他经济政策的配套,都不能达到支持节能服务业发展的目的,必须注意经济政策之间的相互衔接、相互配套,才能达到促进节能服务业发展的目的。
      (五)整合税收优惠扶持政策,构建统一的制度体系
      要整合和梳理现有优惠扶持政策,使之条理化、系统化,便于企业操作落实,并不断完善政策设计和优化制度安排,研究出台新的优惠扶持政策。同时在梳理制定优惠扶持政策时应考虑以项目政策为主,产业政策为辅,特定政策为补充,相互配套而不重复。如对包括供水、污水和固体废物处理、环境卫生、城市交通、引进节能增效和利用可再生能源等领域的重点项目的优惠激励政策,根据节能服务业中不同业务和产品属性差异,实行分类管理和差别化的优惠扶持政策,以项目来确定政策的制定,避免出现政策的交叉重叠。对交通、城市发展、农村发展、能源、人类发展等领域的产业政策,则从宏观上为节能服务企业解决公共发展环境、公共配套设施建设等问题,原则上不设立对企业的直接优惠。对与项目、产业政策不重复的示范项目和公共配套设施建设等则以特定政策来对节能服务企业进行定向扶持。
      (六)加大政策落实力度
      各级税务机关要转变观念,拓宽思路,加大税收优惠政策落实的工作力度,努力将国家税法规定的减、免、缓、抵、税前扣除、税前弥补亏损、提高起征点等优惠政策落实到位。政策有明文规定的,要不折不扣执行;政策规定有幅度、属于各级税务机关权限的,要执行到位,属于政府权限的,要及时提出建议上报批准后执行,保证税收优惠政策最大限度地积极支持节能服务业发展。要落实好税收政策执行情况报告制度,要对节能服务业税收优惠政策落实情况进行跟踪问效,及时了解本地区政策落实情况,发现问题,总结经验,提出建议,
      (七)优化减免税服务
      要进一步增强服务意识,完善服务手段,提高工作效率,要积极主动地向纳税人提供税收优惠政策服务,进一步把工作做细做实。对于符合税收优惠政策规定、纳税人提出减免税申请的、要从快从优落实税收优惠政策;对于符合税收优惠政策规定、但纳税人未提出减免税申请的,要主动送政策上门,帮助纳税人享受到税收优惠政策;对于纳税人对税收优惠政策理解不全面的,要主动进行辅导,引导纳税人用足用全用好税收优惠政策。
      (八)提升服务管理水平,营造优质高效纳税环境
      一是要努力推进信息化建设,通过打造无时空限制的立体式纳税服务体系,让纳税人及时、全面、准确地了解各项税收优惠政策、实施条件及具体操作程序,积极引导、帮助企业依法享受税收优惠政策权利。建立税企联系制度,开展送政策上门等活动,把促进节能服务业发展的税收优惠政策等作为税收宣传的重要内容,以便投资者、企业主更好掌握优惠政策,为其投资决策提供政策参考。二是要优化办税流程,减少审核、审批环节,简化办事程序。对于重点发展的现代服务业,努力做到手续从简、审批从快、期限从宽、优惠从高,提高服务效能。三是要对节能服务业重点行业开展调研,解决实际操作中存在的问题,编写行业税收指南,在规范管理的前提下,加强对现代服务业的纳税服务。