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    税制改革

    促进节能服务业发展的税收政策研究(中)


    2010-05-19 13:54:53 | 来源:青岛市国家税务局课题组 | 作者:
      三、国外节能服务市场化的经验和财税激励政策
      自20世纪七十年代中期石油危机之后,发达国家逐步形成了节能服务的市场化机制。这些市场化机制包括:电力需求管理,能源服务公司,节能减排自愿协议,工业能效网络,能效标准和标识,政府采购等。其基本运作模式是,专业节能服务公司与能源用户签订节能项目合同,由节能服务公司提供项目投资、设计、施工、监测和管理等一条龙服务,能源用户利用项目实施后的节能效益支付服务费用及设备改造成本。其基本特点有四条:一是原本由能源用户进行的节能改造工作现由节能公司承担,能源用户坐享节能改造成果;二是节能公司靠实施节能项目赢得利润维持生存,把节能当作有利可图的投资;三是能源用户利用未来的节能效益引进新型节能技术,改造升级现有设备;四是节能公司不断开拓节能市场,在发展壮大自己的同时,客观上提高了全社会节能降耗水平。
      经过30多年的发展,目前美国、加拿大、日本等国家的节能服务已成为一项新兴产业。这些国家的节能服务业主要有三种类型:(1)独立的节能服务公司。其服务范围比较广泛,业务随市场需求的变化而调整,也常常有自己独特的专业优势。(2)附属于节能设备制造商的节能服务公司。一些节能设备制造商注意到,通过节能服务公司的服务可以推销他们所生产的设备,因此,他们干脆自己创办附属的节能服务公司,以自己所生产的设备,组合各种成熟技术,打开节能服务市场。(3)附属于公用事业公司的节能服务公司。比如电力供应公司,节能服务公司及其客户所获得的节电收益实际上就是电力公司的收益的减少,因为节电减少了电力公司的电力销售量,因此许多电力公司开办了附属的节能服务公司,这样不仅能弥补因节电而引起的电力公司的销售损失,而且可以通过节能服务公司的服务,提高供电质量,改善电力公司在电力供应市场中的竞争地位。
      (一)西方国家节能服务业的现状及其运作模式
      1.美国
      据统计,美国已有专业节能企业2100多家,其中有些公司已形成跨国集团。据美国纽约市节能技术咨询中心的调查,2003年仅纽约州专业节能公司的营业额就达85.5亿美元,节能客户已由工业企业扩大到机关、团体、学校和私人住宅。据美国国家能源服务公司协会(NAESCO)估计,2006年美国的节能服务产业的产值约为36亿美元,较之于2000年的产值20亿美元显著增加。根据众多节能服务公司的收入增长预期,NAESCO估计2008年节能服务业的产值将在52~55亿美元之间。
      自2004年以来,由于能源价格攀升,消费者、电力部门以及针对能效和气候变化的决策者对节能服务的兴趣增加,2005年美国国会对ESPC重新审订,以及那些由地方纳税人资助的、有益于公众的节能和新能源项目的大量实施,美国节能服务业开始强劲复苏,年均增长率达到22%.NAESCO估计,2007年和2008年节能服务业的产值将以相似的速度增长。根据服务地域范围不同,可以将美国节能服务公司分为本地公司、区域性公司和全国性公司。在NAESCO调查的一个样本里,本地公司的数量较多,但是规模较小,占公司总数39%的本地公司,其收入仅占3%.调查样本中区域性公司占39%,收入份额为21%;全国性的节能服务公司数量占22%,其收入份额超过3/4.美国节能服务业的强劲复苏,除了市场的因素之外,联邦政府和各州政府长期以来的相关政策法规的作用更不容忽视。根据IEA相关数据库统计,从1974年到现在,美国联邦政府制订与节能有关的法律法规、行业标准、议案等达52项,其中46项仍然处于有效执行状态,2项终止,4项处于审订状态。这些政策措施涉及交通、建筑、家用电器、节能教育、节能项目融资、能源审计标准、节能的国际合作等方面。
      2.加拿大
      加拿大ESCO协会是加拿大合同能源管理产业的代表机构,它通过市场开发和引导、行业发展、自我调整、行业标准促进ESCO成员的发展。协会的任务一是发展市场——以协会的担保和风险储备的方式,进行ESCO协会成员间的合作,促进ESCO的市场发展;二是减少成本——制定行业规范和标准,减少经营成本;三是加强宣传——通过有效的宣传,促进公众和客户对合同能源管理的理解,发展ESCO市场;四是建立竞争优势——通过协会成员的高质量服务以及有效地减少客户的技术引入成本,提高协会成员的信誉,建立协会成员的竞争优势;五是信息传播——发布节能服务行业的新动态及其行业的年度报告。据加拿大EMC协会的保守估计,加拿大的节能服务市场约200亿加元。1990年至1994年,该协会所属公司的营业额每年递增了60%。
      20世纪七十年代石油危机后,能源价格大幅上升,人们的环境保护意识也大大加强,很多能源专家对能源用户的能源利用效率进行了分析。分析结果一致认为,全社会的节能潜力很大。为了促进政府机关大楼带头接受ESCO服务,加拿大政府于1992年开始实施"联邦政府建筑物节能促进计划",该计划规定政府机构只能与通过资格审查的ESCO进行合作。并制订了在2000年前联邦政府机构节能30%的目标。加拿大联邦政府支持ESCO的发展,并要求政府机关大楼带头接受ESCO的服务,加拿大的六家大银行都支持ESCO,银行对客户的项目进行评估,并优先给予资金支持。所以加拿大ESCO的主要业务就是为政府大楼、商业建筑、学校、医院实施节能改造项目。
      3.日本
      1996年,日本经济产业省组建一个节能委员会去美国学习节能模式,并把美国的经验带到日本。刚开始的时候有200多家日本公司开始关注这种节能模式。1997年,《京都议定书》的出台,加强了政府对节能的更加重视。1999年,日本的ESCO产业协会成立,并得到日本很多大公司的支持,例如电力公司、天然气公司等。在日本,节能既是国家的战略目标,也是一种遍及社会的公众行动。近年来,民间的节能活动已经由点到面,从单一的家庭节能扩大到区域节能。随着节能的社会化和专业化,一批节能服务公司应运而生,并逐渐成为新的产业。据统计,目前日本全国在册的节能服务公司达80多家,营业额约400亿日元。现在,节能服务业每年以30%的速度增长,到2010年,预计市场规模将达1500亿-1800亿日元。目前,日本的节能服务公司已经走在了亚洲前列。据日本媒体报道,去年以来,日本政府部门的经产省、文部省,以及几家高耗能企业按照节能服务公司的设计实施节能计划后,收效显著,有的企业一年就节约经费2000多万日元,实现了当年设计,当年见效的目标。
      4.西班牙
      西班牙的IDEA公司在80年代是隶属于工贸部的能源研究所,后逐步改制为兼有政策研究和项目示范(示范节能服务公司)双重功能的能源机构,该机构不仅为西班牙政府制定节能政策提供咨询服务和技术支持,而且也是一个国有节能服务公司,现附属于西班牙工业能源部。它的基本职能是:通过合同能源管理、技术服务和咨询、节能改造项目的开发,推进西班牙的能源合理利用和可再生能源的应用。它的工作方式是:在项目融资、合同能源管理形式以及项目风险管理等方面首先进行示范,一旦项目运行成功,就通过各种媒体介绍给私人节能服务公司,在帮助私人公司启动这些项目后,它就退出该市场,把好的市场和机会留给私人节能服务公司,然后再去开发新的项目和市场。西班牙私人节能服务公司之所以在全国发展迅速,除了其潜在的节能市场和政府的相关配套政策以外,IDEA的先导和示范发挥了很大的作用。
      (二)国外促进节能服务业发展的税收政策
      1. 税收激励政策分类及功能
      促进节能的税收政策,按其功能可分为两大类:一是降低节能投资成本促进节能的政策,二是增加能源使用成本激励节能投资的政策。
      (1)降低节能投资的税收政策。节能新产品在进入市场的初期,批量小,售价高,需要通过税收优惠、用户补贴、政府采购等措施促其推广。能源效率往往不是消费者选购终端耗能设备和器具考虑的首要因素,需采取消费者补贴等激励措施。工业企业节能在很多情况下是高度分散的二次投资活动,现有资本市场运行机制使投资偏向能源开发,各国都是如此。而且能源价格的不确定性,增加了企业节能投资风险。许多企业特别是中小企业的能源费用占产品成本的比例很小,或者较高的能源成本可以通过提价来回收,这使得企业缺乏节能的积极性。因此,要有适当的税收政策进行激励。如:对符合规定要求的节能技术和设备减免所得税,现已有23个国家实施;对特定节能设备加速折旧;对达到预定节能目标的企业或行业减免税收。在德国,热电联产全免石油税。罗马尼亚等国进口节能技术和设备减免关税。
      (2)增加能源使用成本的税收政策。企业对环境的损害等外部成本应该内部化,可征收能源税和环境税来减少能源消费和二氧化碳排放以及对公众健康的损害。针对特定燃料和电力及不同用户征收能源税和环境税,增加能源使用成本促进节能投资,减少被征税能源的消费,削减二氧化碳和大气污染物排放。欧洲已有12个国家征收环境税,通常是二氧化碳税(碳税),英国叫气候变化税,德国叫生态税。能源税和环境税是一种中性税,即在征收此类税种的同时,减少企业所得税,以减小对企业的负面影响。但能源税和环境税管理成本高,可能对低收入者和某些行业的竞争力产生不利影响,至今仍有争议。在丹麦,对不同能源和用户征收能源税和碳税。能源税按能源热值计征,税率约为7欧元/GJ,碳税税率为12欧元/t-CO2.采暖征收100%能源税加100%碳税。对重工业企业,签订自愿协议的征收4.8%碳税,未签订自愿协议的征收27.78%碳税。征收能源税和碳税的收入用于节能补贴。企业征收能源税和碳税对减少能源消费的贡献为10%.在英国,达到节能自愿协议规定目标的企业,减免80%能源税,热电联产免征气候变化税。
      2.税收激励政策的管理
      在西方国家,节能税收激励政策通常由政府机构和相关节能组织依法进行管理。如在日本,企业节能设备投资税收减免由经济产业省资源能源厅提出可享受税收优惠的对象设备清单,先由节能设备制造厂商编写证明该设备符合税收优惠条件的证明书,提交行业协会;行业协会审查后提交节能中心,节能中心汇总后呈报资源能源厅审批;若有疑问,资源能源厅与经济产业省相关厅局以及总务省、厚生劳动省、国土交通省、环境省等部门协商;批准后返回行业协会,然后寄送用户;用户凭证明书向税务机关报税。在税收减免政策上,日本节能投资促进税制规定,企业购置政府指定的节能设备,并在一年内使用的,可按设备购置费的7%从应缴所得税中扣除,以应缴所得税额的20%为限。2004年,可享受税收优惠的工业部门节能设备,共有185种。
      (三)国外经验及财税激励政策的几点启示。
      西方国家节能政策的推行和实施在很大程度上解决了市场失效的问题。一是制订了宏观的节能战略目标,为节能服务业的发展提供了较好的政策环境。二是从国家层次上提出的各种节能计划、节能项目等涉及多个领域,为节能服务公司的业务发展拓展了市场空间,尤其是对于那些非独立的ESCO而言,这些项目的推出为它们带来了显著的利润流。三是这些政策措施涉及能源供给方和需求方的不同对象群体,双方会在法律的框架下以及诸多能源政策、税收政策、环保政策规定下规范运作,对于促进不同部门在节能领域方面的合作起到了非常重要的作用,也提高了民众对节能技术、节能产品和节能服务的认知程度,为节能服务市场的进一步拓展奠定了广阔的市场基础。
      要观察国外如何用税收政策来促进节能服务业的发展,首先应该看到的是,在市场经济国家,节能是一种商品,开发节能是一种产业,巨大的节能潜力说明其有着着巨大的市场。而市场的主体是节能服务公司,开发机制是市场机制,公司的一切节能服务都是以市场化方式运作。因此,促进节能服务业发展的税收政策必须与节能新机制相结合,是推行节能新机制的必要条件和组成部分。借鉴国外经验,以节能服务的市场机制开发我国巨大的节能市场,既是我国建设节约型社会的重要举措,也是制定税收政策的出发点。
      四、利用税收政策促进我国节能服务产业发展的思路和原则
      (一)对发展节能服务产业的税收支持政策的思路
      按照国家建立有利于科学发展的税收制度的总体部署,就促进节能服务产业发展而言,我国税收政策调整的基本目标和方向应是,显著提高税收政策在推动节能服务产业发展中的重大作用,近期主要围绕支持实现"十一五"国家节能目标,尽快制定和完善能够显著推动节能服务产业发展的税收政策;中长期阶段围绕支持实施建设资源节约型社会这一国家战略,逐步形成健全的节能服务产业发展税收支持政策体系。
      在完善我国节能服务产业发展税收支持政策的过程中,既要立足我国节能服务产业的目标导向和节能战略的现实需求,又要考虑我国税收制度的现状和发展方向;既要有利于促进节能战略的实施,又要符合税收制度发展的整体要求。主要应遵循以下基本思路:
      一是要符合公共财政要求和世贸规则。从我国建立公共财政的要求来看,应该明确政府与市场之间的关系,财政应该有所为、有所不为。具体来看,税收政策的制定和完善应该主要着眼于消除节能服务产业发展的相关税收制度障碍,为节能服务产业发展创造良好的税收政策环境;同时,相关税收政策的制定还需要符合世贸规则的要求,即我国在制定有关促进节能服务产业发展的税收政策时,要遵循世贸规则的要求,避免制定属于禁止性补贴和可控告补贴的一些税收政策措施。
      二是适度性与可行性相结合。税收政策手段在促进节能服务产业上能够发挥积极作用,但也同样存在着局限性。在市场经济体制下,节能服务机构是节能服务产业发展的主体,其作用并不能由政府来替代。税收政策在节能服务产业发展中更多地是起到引导作用,因而需要适度运用各种税收政策措施。同时,在制定促进节能服务产业的税收政策过程中,应充分考虑政策带来的影响,政策的执行能力以及财政的承受能力等多方面的问题。
      三是直接激励和间接引导相结合。促进节能服务产业的发展,既需要采用财政拨款、减免税等直接型优惠的政策措施,又需要采用财政贴息、财政担保以及加速折旧、投资税收抵免等间接型优惠的政策措施。也就是说,政府应在充分发挥和运用市场机制的前提下,更多地通过财税政策来引导市场主体参与节能和促进节能服务产业的发展。因此,在促进节能服务产业方展方面,税收政策的制定和调整应坚持以间接优惠为主,辅之以必要的直接优惠手段。
      四是全方位促进与多环节引导相结合。发展节能服务产业是一项系统工程,既要求鼓励节能投资,又要求引导节能服务的消费;既要求扩大节能服务的市场,又需要增加节能服务的供给,还要求促进节能技术的推广等。不同的方面需要有不同的政策手段,体现不同的政策导向。因此,税收政策应该通过构建科学、合理的政策体系,更好地发挥促进节能服务产业的政策效应。
      (二)发展节能服务业应该遵从的原则
      国际上成功的节能运作经验表明,节能的根本出路是:充分依靠市场,最大限度地发挥市场机制的主导作用;同时政府部门采取适当的宏观调控政策和措施对节能市场进行规范和引导。运作中的关键在于如何把握两者相统一的一面,合理、充分地分别运用市场节能机制和宏观调控手段,同时为实现最佳的节能效果这一基本目标服务。市场节能机制的主体是专门从事节能管理和服务的商业性节能服务公司,以及由综合性和各类不同专业性节能服务公司组成的节能服务产业。为了使节能服务业健康发展,必须首先明确以下发展的指导原则:
      1.制定单项法律,注重过程规范
      鉴于节能服务业发展的重要性和紧迫性,必须制定专门的单项法作为《节约能源法》的配套法律。而且在国家层面上必须制定法律而不是法规或者规章,力促该项产业的发展。另外,目前的政策和法规多为程序性和市场准入方面的监管法规,有很大的局限胜。但节能服务行业最为核心的问题绝非仅仅限于程序问题和市场准入问题,更多的实质性问题是市场进入后发生的行为或过程控制。这是因为,通过竞争性进入产生的优化结果会随着时间的推移发生变化。所以,要重视单项立法,并且立法一定要注重过程性内容。
      2.以鼓励和促进为主旨
      节能服务业在中国尚处于萌芽期,却遭遇到计划经济和特定历史阶段鼓励能源消费等制度遗产的羁绊,其发展困难重重,相关政策、法律必须以鼓励和促进为主,使其尽快形成气候发挥作用。需要金融、税务、财政等各部门统筹协调,给节能服务公司创造一个良好的成长环境。
      3.以各方共赢为目的
      发展节能服务业必须强调多元受益,比如,为国家节省一份能源,为社会、单位和个人家庭节省能源开支,为环境保护做出贡献,为节能服务企业创造利润。目前现实中多有顾此失彼的现象,或者是能源消费者节能不省钱,或者是节能服务公司投资难以得到回报。
      4.推行以市场机制为基础的节能新机制
      在节能机制方面,现有的行政节能体系逐渐暴露出与以市场为导向的经济体制的不相适应。现存的大多数地方节能中心原来长期根据行政指令运作,缺乏节能技术和服务商业化经营的经验,根据现行法律与习惯做法又处在节能领域授权执法或者委托执法的特殊地位,难以为节能服务做出较大贡献。总的来看,中国节能市场的发育目前尚处于初级阶段,以市场为导向的节能投资鼓励机制和企业节能激励机制尚没有形成和确立。推进节能工作要借鉴发达市场经济国家经验,广泛推广市场机制,推行合同能源管理,强调诚信守约,平等互利。
      5.节能服务主体多元化
      除政府成立非赢利的事业推展型的节能服务公司外,还需要多种类型并存,形成政府、民间、科研、企业等多元化的节能服务主体,在不同的领域内开展节能服务。